在古代中國，農(nóng)牧交接地帶是農(nóng)耕文明與游牧文明的碰撞區(qū)域。游牧地區(qū)的少數(shù)民族為了獲取生活資源，不斷南侵；而農(nóng)耕民族為了加強(qiáng)對游牧民族的防范，也往往在農(nóng)牧交接帶駐扎重兵。以漢族為主的中原王朝和以少數(shù)民族為主的北方游牧部落政權(quán)之間，既有和平相處的時候，但更多的是沖突不斷，戰(zhàn)爭頻繁。長城作為民族、軍事沖突的產(chǎn)物，就是農(nóng)耕民族國家為了防御北方游牧民族南下而修筑的重要軍事設(shè)施。

清朝建立，蒙古、新疆、西藏等均被納入到統(tǒng)一的多民族國家之中，農(nóng)牧交接帶不再是國界邊境地區(qū)，而成為中國的內(nèi)陸腹地。不過需要指出的是，在清初一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，農(nóng)牧交接帶的政治區(qū)位雖然發(fā)生了變化，但清政府仍然不允許內(nèi)地的漢族人與蒙古、新疆等地的人民自由往來，并在長城沿線建立多個軍事城鎮(zhèn)，派兵駐防，長城作為軍事設(shè)施仍然具有重要意義。從順治到乾隆，清王朝在長城以北地區(qū)修筑多個軍事城鎮(zhèn)，形成了一條軍事駐防體系，成為一道外控盟旗，內(nèi)護(hù)京師的嚴(yán)密而有序的軍事屏障。這一軍事屏障西起寧夏、河套，南接長城各要口，東連東三省，八旗駐防，形成了半月形的防御態(tài)勢。隨著康乾時期清朝統(tǒng)治的穩(wěn)固，清統(tǒng)治者對漢民族的防范心理減弱，從而才放寬了對內(nèi)地人民進(jìn)入農(nóng)牧交接帶的限制，在此背景下長城開始失去了軍事價值，政治分界的意義逐漸淡化，城鎮(zhèn)的軍事功能不斷減弱，經(jīng)濟(jì)功能則日益增強(qiáng)，漢蒙農(nóng)牧交接帶也就從過去的軍事緩沖區(qū)變成亟待開發(fā)的處女地。由于政治區(qū)位的變化，該區(qū)域吸引了大量的內(nèi)地人口，而人口的增加，又促使清王朝和以后的民國政府為了加強(qiáng)對該區(qū)域的管理，逐漸將這些地區(qū)的管理內(nèi)地化，不斷增設(shè)地方行政建置，從而推動了行政建置城市的興起，漢蒙農(nóng)牧交接帶實(shí)現(xiàn)了從軍事沖突走向和平融合。

清中期，中國人口急劇膨脹，內(nèi)地人口壓力不斷增大，由此帶來若干社會問題。清王朝在各種壓力下開始逐漸改變原有的限制內(nèi)地人口向長城以北地區(qū)流動的禁令，從“走東口”到“走西口”，再到“闖關(guān)東”，北方數(shù)省的人口都相繼向農(nóng)牧交接帶流動。晚清民國時期，人地矛盾變得更加突出，加上戰(zhàn)爭頻繁爆發(fā)，自然災(zāi)害連年不斷，因而直隸（河北）、山東、河南、山西、陜西等省的破產(chǎn)農(nóng)民，為了求得生存而不得不向人少地多的農(nóng)牧交接帶轉(zhuǎn)移。具有豐富土地資源的漢蒙農(nóng)牧交接帶也成為當(dāng)政者為解決人口壓力而希望開發(fā)的重要區(qū)域，“河套土地膏沃，皆廢為牧場，若墾殖可拓為田數(shù)百方里”^[1]。如在河套發(fā)展墾殖，可使“華北各省可有此巨量農(nóng)產(chǎn)接濟(jì)，可免荒災(zāi)”，“補(bǔ)內(nèi)地民生困難”^[2]。鑒于漢蒙農(nóng)牧交接地區(qū)有著豐富的耕地資源，清政府及民國政府都相繼采取了一些鼓勵移民屯墾的政策^[3]，漢蒙農(nóng)牧交接帶的耕地面積和人口數(shù)量快速增長，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的比重越來越大，使以游牧為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)農(nóng)牧并重的狀態(tài)。乾隆年間，綏遠(yuǎn)地區(qū)的漢族移民數(shù)量不過120776人^[4]。1937年，該地區(qū)的漢族人口數(shù)量已經(jīng)達(dá)到156．5萬人^[5]。綏遠(yuǎn)人口以農(nóng)業(yè)人口增長最快。據(jù)1925年調(diào)查，綏遠(yuǎn)的農(nóng)業(yè)人口為490980人；而據(jù)1928年調(diào)查，農(nóng)業(yè)人口已增至736183人^[6]。

伴隨內(nèi)地人口在漢蒙農(nóng)牧交接帶的大量增加，其地方行政管理體制也發(fā)生了一定的變化。在清中期以前，漢蒙農(nóng)牧交接帶以游牧居民為主，清王朝在蒙古地區(qū)實(shí)行盟旗制度，將蒙古各部眾按盟旗編制，旗為行政、軍事單位，數(shù)旗為一盟，選正、副盟長各一人，但盟非行政機(jī)構(gòu)。清朝中期以后，由于漢族移民數(shù)量的增加，盟旗制度不適合對漢族移民的管理，因而清王朝相繼在漢族移民較多的地區(qū)設(shè)立廳等地方行政機(jī)構(gòu)，實(shí)行“旗廳并治”的雙軌制管理。但初設(shè)之廳轄地面積過大，隨著移民人口的增加，政府力量便顯捉襟見肘?！皬那暗赝粱氖?，人煙稀少，事尚簡而易理。然而一遇命盜詞訟各案，輒待拘質(zhì)于數(shù)百里之外”。官府“以地段廣袤，不無顧此失彼之慮”，“商人大多四方不逞之徒，霸占強(qiáng)爭，動輒械斗，兼以馬賊土匪出沒無常，搶劫之案，所在多有”^[7]。部分不法之人“習(xí)性貪而狡氣粗以悍，小則穿逾鼠耦，大則搶劫橫行”^[8]。五原廳匪患嚴(yán)重，然“地闊兵單，分布不敷，民警之馬跡有終年不得一見者”^[9]。因而清中期以后無論是清廷還是民國政府都不斷加強(qiáng)對農(nóng)牧交接帶地區(qū)的管理，一項(xiàng)重要措施就是增設(shè)地方行政建置。如綏東地區(qū)原來只有豐鎮(zhèn)與寧遠(yuǎn)二廳，隸屬于山西大同府。光緒二十九年（1903），山西巡撫廷斌奏準(zhǔn)，在距離寧遠(yuǎn)廳治地東邊361里的科布爾地區(qū)成立陶林廳。同年，在距原廳治地180里的二道河鎮(zhèn)設(shè)立興和廳^[10]。民國建立后，內(nèi)地人口繼續(xù)往漢蒙農(nóng)牧交接帶移民，地方官員對管理地方仍然感到吃力?！安靺^(qū)地方遼闊，縣分星稀，每個縣周轄五六百里至七八百里不等，屬境散漫，一切設(shè)施有鞭長莫及之虞。即使人民納賦稅輸捐亦有跋涉疲勞之苦，非度地設(shè)治不足鞏固邊陲發(fā)展民智也。”^[11]五原地域遼闊，民國建立后相繼在其縣境析分出多個縣建置。先是民初五原縣知事王文墀以“縣署在包頭，遙治不變，移治后套縣署，以從民意”^[12]。但是五原轄境依然是“東西千里，鞭長莫及”^[13]，因而當(dāng)?shù)毓賳T多次請求分地設(shè)治。1920年，“以五原東境地”分設(shè)固陽縣，在固陽鎮(zhèn)設(shè)縣治。1925年，在包頭設(shè)治，“以五原東南界地益之”。同年，又在大佘太設(shè)治，“劃五原烏蘭腦包以東地益之”^[14]。1925年，劃豐鎮(zhèn)、興和、涼城所轄地各一部設(shè)集寧縣。隨著地方行政建置的增設(shè)，行政建置城鎮(zhèn)相繼興起。綏遠(yuǎn)地區(qū)的行政建置城市由清前期的5個廳治，增加到清末的12個廳治，1928年增至18個縣局治。

從清代到民國，漢蒙農(nóng)牧交接帶的政治區(qū)位發(fā)生了根本性變化，即該區(qū)域的地緣政治空間關(guān)系從邊境、國界而成為腹地，從政治、軍事沖突區(qū)演變成經(jīng)濟(jì)、文化交匯區(qū)。正是漢蒙農(nóng)牧交接帶政治區(qū)位的變化，為區(qū)域、社會、經(jīng)濟(jì)、文化、城鎮(zhèn)等各方面的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。