改革開放30年來(lái)中國(guó)社會(huì)保障制度改革回顧、評(píng)估與展望

◎鄧大松

鄧大松，廣西全州人，1949年10月生。歷任武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院金融保險(xiǎn)學(xué)系副系主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)、黨總支副書記、社會(huì)保障與公共管理系系主任、公共管理學(xué)院院長(zhǎng)，現(xiàn)任國(guó)家“985”工程二期建設(shè)項(xiàng)目“社會(huì)保障研究創(chuàng)新基地”和教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地“武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心”主任、國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科社會(huì)保障專業(yè)的學(xué)科和學(xué)術(shù)帶頭人、國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)學(xué)科評(píng)議組成員、教育部社會(huì)科學(xué)委員會(huì)委員、教育部公共管理類學(xué)科教指委副主任委員、教育部經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科首屆教指委委員、全國(guó)MPA教指委委員、湖北省公共管理研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)。長(zhǎng)期從事經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)管理、保險(xiǎn)學(xué)和社會(huì)保障學(xué)的教學(xué)與研究。

主持和參與完成各級(jí)科研項(xiàng)目28項(xiàng)，出版專著、教材、譯著、合著共27部，發(fā)表學(xué)術(shù)論文160余篇，獲得各種教研獎(jiǎng)30余項(xiàng)，其中1993年獲國(guó)家級(jí)優(yōu)秀教學(xué)成果二等獎(jiǎng)、湖北省優(yōu)秀教學(xué)成果一等獎(jiǎng)，1996年獲富邦保險(xiǎn)獎(jiǎng)最高獎(jiǎng)，2005年獲國(guó)家優(yōu)秀教學(xué)成果二等獎(jiǎng)、湖北省優(yōu)秀教學(xué)成果一等獎(jiǎng)。專著《中國(guó)社會(huì)保障若干重大問(wèn)題研究》，先后獲得中國(guó)版協(xié)城市出版社工作委員會(huì)三屆一次會(huì)議暨第十屆全國(guó)城市出版社社長(zhǎng)年會(huì)優(yōu)秀圖書獎(jiǎng)一等獎(jiǎng)，廣東省精神文明建設(shè)第四屆“五個(gè)一工程獎(jiǎng)”，教育部人文社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀科研成果獎(jiǎng)一等獎(jiǎng)。1993年被評(píng)為享受國(guó)務(wù)院特殊津貼的專家，1995年被授予湖北省有突出貢獻(xiàn)的中青年專家稱號(hào)，2002年成為湖北省新世紀(jì)高層次人才工程第一層次人選，2003年獲寶鋼優(yōu)秀教師獎(jiǎng)，2008年被授予湖北五一勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)?，多次被評(píng)為武漢大學(xué)優(yōu)秀黨員、先進(jìn)工作者和優(yōu)秀研究生指導(dǎo)教師。2007年被中國(guó)校友會(huì)網(wǎng)、《大學(xué)》雜志和21世紀(jì)人才報(bào)等聯(lián)合評(píng)選為中國(guó)杰出社會(huì)科學(xué)家。

各位領(lǐng)導(dǎo)、專家、同學(xué)好：

今天我演講的題目是“改革開放30年中國(guó)社會(huì)保障制度改革回顧、評(píng)估與展望”。1978年，十一屆三中全會(huì)的召開標(biāo)志著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的偉大歷史轉(zhuǎn)折，此后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放，中國(guó)社會(huì)各個(gè)層面發(fā)生了深刻變化，其中，中國(guó)社會(huì)保障制度改革與發(fā)展就是這種巨大變化當(dāng)中的一幕。

正值改革開放30周年之際，回顧30年社會(huì)保障領(lǐng)域的改革進(jìn)程，總結(jié)其改革和建設(shè)的成就與教訓(xùn)，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)特色的社會(huì)主義社會(huì)保障事業(yè)，加快以改善民生為主要目的的社會(huì)建設(shè)具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。今天準(zhǔn)備匯報(bào)四個(gè)問(wèn)題：一是傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的特點(diǎn)與不足；二是中國(guó)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)保障制度改革；三是社會(huì)保障制度改革與建設(shè)評(píng)估；四是社會(huì)保障制度建設(shè)展望：約束條件與目標(biāo)模式。由于時(shí)間關(guān)系，只匯報(bào)后面兩個(gè)問(wèn)題。

一、社會(huì)保障制度改革與建設(shè)評(píng)估

我們國(guó)家的社會(huì)保障制度改革應(yīng)該說(shuō)是從十一屆三中全會(huì)以后一直到1986年開始的，具有標(biāo)志性意義的就是中國(guó)《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》的頒布，標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)保障制度改革正式開始。然后經(jīng)過(guò)了20世紀(jì)90年代的10年，建立起了各種各樣的制度，包括失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)等條例的頒布。到了21世紀(jì)基本是實(shí)施這些條例的時(shí)候，現(xiàn)在應(yīng)該說(shuō)一邊實(shí)施，一邊還在改革。改革以來(lái)所取得的成績(jī)應(yīng)該是主要的，或者說(shuō)是巨大的。概括起來(lái)主要有八個(gè)方面：

(1)社會(huì)保障制度去單位化。去單位化是指原來(lái)我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度是單位保障，特別是“文化大革命”期間，基本上是企業(yè)全負(fù)保障責(zé)任的，所以沒(méi)有社會(huì)化，基本上是由單位負(fù)責(zé)，單位和企業(yè)各自保自己的職工，包括養(yǎng)老問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題等。所以改革以后，社會(huì)保障的第一個(gè)標(biāo)志就是去單位化，真正建成社會(huì)保險(xiǎn)。

(2)逐步規(guī)范統(tǒng)一社會(huì)保障行政管理體制。這表現(xiàn)在1998年我們組建了勞動(dòng)與社會(huì)保障部，統(tǒng)一管理全國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)。

(3)逐步規(guī)范社會(huì)保障基金管理。

(4)稅費(fèi)的分擔(dān)主體逐步發(fā)生變化。這就是說(shuō)，社會(huì)保障費(fèi)由三方負(fù)擔(dān)，即國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人。原來(lái)都是由企業(yè)負(fù)擔(dān)的，所以稅費(fèi)分擔(dān)主體發(fā)生變化，意味著社會(huì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散，這是個(gè)好的變化。

(5)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)更為科學(xué)合理。那就是我們建立了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會(huì)保障模式。

(6)逐步推進(jìn)制度改革，就是說(shuō)我們的社會(huì)保障制度改革不是一步到位的而是逐步推進(jìn)的，盡管出現(xiàn)了一些不利的因素，但仍應(yīng)該說(shuō)改革是成功的。

(7)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)獲得了較快發(fā)展。現(xiàn)在社會(huì)保障的對(duì)象，五大險(xiǎn)種基本上在一億人口以上，所以說(shuō)我國(guó)在社會(huì)保險(xiǎn)方面所做出的成績(jī)是巨大的，特別是養(yǎng)老和醫(yī)療保障有兩億多保障對(duì)象。

(8)社會(huì)保障教學(xué)與研究從無(wú)到有。社會(huì)保障教學(xué)原來(lái)沒(méi)有專業(yè)，1998年批設(shè)這個(gè)專業(yè)的時(shí)候，只有八所高校辦勞動(dòng)與社會(huì)保障本科專業(yè)，現(xiàn)在發(fā)展到110多所。這樣為國(guó)家社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展培養(yǎng)了一大批有用的專業(yè)人才，所以現(xiàn)在活躍在社會(huì)保障各條戰(zhàn)線上的人員大部分是21世紀(jì)培養(yǎng)出來(lái)的。再說(shuō)社會(huì)保障研究，以前是沒(méi)有的，現(xiàn)在我可以說(shuō)社會(huì)保障領(lǐng)域內(nèi)的基礎(chǔ)理論、基本理論應(yīng)該說(shuō)初步建立起來(lái)了。感到自豪的就是，以武漢大學(xué)為首的一批學(xué)者從事了幾十年的研究以后，一個(gè)社會(huì)保障理論的框架基本上建立起來(lái)了。與此同時(shí)，一批咨詢報(bào)告為有關(guān)決策部門決策提供了很好的、豐富的依據(jù)。不論是從理論依據(jù)還是政策依據(jù)，在這些方面都發(fā)揮著很大的作用。

在近幾十年發(fā)展的過(guò)程中，成績(jī)是主要的，但也存在一些問(wèn)題。就是說(shuō)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)概括起來(lái)有這么幾個(gè)方面：

(1)新的社會(huì)保障制度還不夠完善，主要表現(xiàn)為現(xiàn)在廣大農(nóng)村還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度?，F(xiàn)在失地農(nóng)民、農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題怎么解決?現(xiàn)在農(nóng)民工有兩億，其中有一億六千萬(wàn)人在城市打工，創(chuàng)造了三分之一的國(guó)民生產(chǎn)總值。但是他們沒(méi)有一個(gè)比較完整的社會(huì)保障制度，失地農(nóng)民在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展中把土地交給了國(guó)家。失地以后有一點(diǎn)兒補(bǔ)助費(fèi)，但補(bǔ)助費(fèi)現(xiàn)在已經(jīng)停發(fā)了，所以他們不定期地到相關(guān)部門門口“乘涼”。他們的保障如何解決呢?這就說(shuō)明我們新的社會(huì)保障制度還是有缺陷的，還不完善。我們現(xiàn)在只能這樣說(shuō)，一個(gè)初步的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系基本建立，還不能說(shuō)全國(guó)性的基本社會(huì)保障制度基本建立。

(2)各地社會(huì)保障制度發(fā)展不平衡。東、中、西部發(fā)展極不平衡，現(xiàn)在東部是覆蓋全民的問(wèn)題，即一個(gè)覆蓋全民的社會(huì)保障制度怎么來(lái)實(shí)施，怎么來(lái)操作?而西部連城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還沒(méi)有真正的建立起來(lái)，所以說(shuō)差距很大。

(3)社會(huì)保障法制化。我國(guó)的法制基本建立起來(lái)，但社會(huì)保障領(lǐng)域還沒(méi)有一部法律。所以這個(gè)有待加強(qiáng)，社會(huì)保障運(yùn)行首先是法律先行，我們的法律是沒(méi)有的，只能摸著石頭過(guò)河，建立起來(lái)的都是一些條例，都是一些辦法，沒(méi)有多少法律強(qiáng)制力，可以執(zhí)行也可以不執(zhí)行。這一點(diǎn)我們是落后的。

(4)無(wú)法平衡退休與就業(yè)的矛盾。就人力資源與社會(huì)保障部而言，在本部門內(nèi)就有矛盾，如果從積累社會(huì)基金的角度說(shuō)，應(yīng)該延長(zhǎng)退休年齡；但要從安排就業(yè)的角度說(shuō)，要提前退休，在一個(gè)部門內(nèi)部就有矛盾，所以這個(gè)問(wèn)題始終沒(méi)有解決。這段時(shí)間正在討論如何解決就業(yè)與社保和退休的問(wèn)題。

(5)社會(huì)保障基金保值、增值壓力大。按照目前的規(guī)定，社?；鹬荒艽嬗阢y行或者購(gòu)買國(guó)債。購(gòu)買國(guó)債稍微有些小小的盈利，但是扣掉管理費(fèi)也是負(fù)值，存在銀行肯定是不能增值。所以社會(huì)保障要可持續(xù)發(fā)展首先要保值和增值，特別是先要增值。但是增值的壓力很大，按現(xiàn)在的條例，就算去投資增值也不行，因?yàn)闆](méi)有那樣的市場(chǎng)環(huán)境。所以如果社保基金不增值的話，那社保制度難以維持下去。這些都是改革當(dāng)中的一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

二、社會(huì)保障制度建設(shè)展望：約束條件與目標(biāo)模式

中國(guó)基本國(guó)情與制度發(fā)展的約束條件主要有五個(gè)，就是說(shuō)要設(shè)計(jì)未來(lái)的社會(huì)保障制度，必須要考慮這五個(gè)問(wèn)題。

(1)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。不斷完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，所建立的社會(huì)保障制度要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相吻合。那就是說(shuō)，公平和效率要很好地統(tǒng)一起來(lái)，黨的十七大報(bào)告里糾正了原來(lái)的一個(gè)觀點(diǎn)，即初次分配可以講效率，再次分配講公平?，F(xiàn)在十七大更正了，無(wú)論哪次分配都要講效率，都要講公平。所以我們的制度設(shè)計(jì)要考慮到十七大的精神。

(2)城市化、工業(yè)化不斷推進(jìn)。失地農(nóng)民、農(nóng)民工要考慮，制度要有利于覆蓋這樣一些人群。

(3)龐大的人口數(shù)量和人口老齡化?，F(xiàn)在我國(guó)65歲以上的人很多，農(nóng)村已經(jīng)有一個(gè)億了，年齡化趨勢(shì)正在加快。這些老人的養(yǎng)老問(wèn)題怎么解決?

(4)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡。東部地區(qū)的社會(huì)保障制度建立起來(lái)了，或者建立起來(lái)的制度有利于東部不利于西部，或者說(shuō)只利于西部不利于東部，所以在這方面要統(tǒng)籌兼顧。

(5)要構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。這個(gè)在黨的十七大報(bào)告中說(shuō)得很清楚，要做到五有：“老有所養(yǎng)、老有所得、住有所居、病有所愈、學(xué)有所教?！边@就是和諧社會(huì)在民生方面的五大主要內(nèi)容。

所以設(shè)計(jì)未來(lái)的社會(huì)保障制度，要符合十七大的這五項(xiàng)原則。從這里看，中國(guó)未來(lái)社會(huì)保障制度面臨三大挑戰(zhàn)：從長(zhǎng)期看要解決人口老齡化引發(fā)的一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題；從中期看要減輕計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌帶來(lái)的巨大社會(huì)震動(dòng)；從近期看則要考慮根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)波動(dòng)適時(shí)調(diào)整社會(huì)保障項(xiàng)目的收支水平以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的增長(zhǎng)。

中國(guó)社會(huì)保障制度目標(biāo)模式應(yīng)該是怎么樣的?所以根據(jù)我們的研究，根據(jù)有關(guān)部門的意見，我把它概括為九個(gè)方面。

(1)未來(lái)的目標(biāo)模式首先是要社會(huì)化，不論是保障對(duì)象、保障籌資的方式，還是保障水平、待遇，它的規(guī)定等都要社會(huì)化，不能只顧一部分人。

(2)廣覆蓋，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌?，F(xiàn)在對(duì)于城鄉(xiāng)能不能統(tǒng)籌有不同的看法。這個(gè)一定要統(tǒng)籌，不統(tǒng)籌怎么能廣覆蓋呢?

(3)低水平。我們現(xiàn)在由于受經(jīng)濟(jì)水平的制約，保障水平不能夠太高了，太高了以后再下來(lái)就很難了。保障水平和保障的工資標(biāo)準(zhǔn)是一樣的，它具有單一性，只能上不能下，一旦上去了下來(lái)就難了。所以我們的廣覆蓋，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是低水平的統(tǒng)籌、低水平的覆蓋，這一點(diǎn)是一定要把握的。

(4)多層次。意思就是說(shuō)社會(huì)保障要有多種層次來(lái)辦，比如說(shuō)，國(guó)家辦、企業(yè)辦可以辦企業(yè)年金，學(xué)校可以辦職業(yè)年金；在醫(yī)療方面，有國(guó)家的醫(yī)療、社會(huì)的醫(yī)療、保險(xiǎn)公司辦的商業(yè)醫(yī)療等?？傊?，多層次辦社會(huì)保障，為什么要強(qiáng)調(diào)多層次呢?因?yàn)槎鄬哟紊鐣?huì)保障是由多層次的生產(chǎn)力水平?jīng)Q定的。

(5)可持續(xù)。就是說(shuō)社會(huì)保障要增值，不增值就持續(xù)不了。

(6)管理統(tǒng)一?，F(xiàn)在我們的管理還不統(tǒng)一，比如農(nóng)村合作醫(yī)療是衛(wèi)生部管的，城鎮(zhèn)職工的醫(yī)療由人力資源和社會(huì)保障部管，生育保險(xiǎn)由中國(guó)婦聯(lián)管，農(nóng)村的低保由民政部管。所以現(xiàn)在我們基本上是多個(gè)部門來(lái)管社會(huì)保障，現(xiàn)在還沒(méi)有做到最終統(tǒng)一。管理部門肯定要統(tǒng)一，不統(tǒng)一辦事規(guī)則不一樣，互相是有矛盾的，也管不好。

(7)促進(jìn)發(fā)展，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)要有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(8)公平正義，改善民生。

(9)法制化，沒(méi)有建立社會(huì)保障法制，或者說(shuō)法制不健全，那么一個(gè)健康的社會(huì)保障制度很難建立起來(lái)。

所以我們堅(jiān)信，認(rèn)真地總結(jié)30年或者說(shuō)20多年來(lái)社會(huì)保障制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，在十七大有關(guān)社會(huì)建設(shè)的理論的指導(dǎo)下，一個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公平正義的具有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系一定能夠在中國(guó)建立起來(lái)。謝謝各位!