3.2.1　傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制規(guī)約下的土地?zé)o償使用制度

土地是城市發(fā)展最重要的生產(chǎn)要素之一。一般而言，土地使用制度是對(duì)土地使用程序、條件和形式的制度化規(guī)定，在整個(gè)土地制度中，土地所有制決定著土地使用制。每一個(gè)社會(huì)形態(tài)都存在著與土地所有制相適應(yīng)的土地使用制及其具體形式。土地使用制度是在土地利用中引起的人與人之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的另一重要方面（伊利·莫爾豪斯，1992）。土地使用制不僅是土地所有制的反映和體現(xiàn)，同時(shí)也作為實(shí)現(xiàn)和鞏固土地所有制的一種形式和措施。一般情況下，土地所有者和土地使用者之間的經(jīng)濟(jì)行為要受到國(guó)家政權(quán)的干預(yù)、調(diào)節(jié)和必要的限制（柴強(qiáng)，1993）。不同的國(guó)家政策與體制背景決定了城市的土地資源的配置方式（表3－1），并形成不同的土地利用空間結(jié)構(gòu)。

表3－1　不同土地使用制度背景下的城市土地配置模式

早期高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與政治環(huán)境背景，使得中國(guó)城市在建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)實(shí)行的是土地?zé)o償使用制度。1954—1984年間，中國(guó)城市土地是被排除在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交易之外，任何形式的土地交易都是違法的。國(guó)家將土地?zé)o償調(diào)撥給使用者，實(shí)行的是一種絕對(duì)性質(zhì)的行政劃撥政策，城市土地利用配置只不過(guò)是基建投資計(jì)劃過(guò)程中的附屬品，完全忽視城市的地租規(guī)律、價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制。某種意義上，城市土地只是一種“無(wú)償使用的物品”，而非經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，中國(guó)城市土地使用制度總體上呈現(xiàn)出劃撥配置的行政性、使用的無(wú)限期性、土地使用的無(wú)償性以及土地使用權(quán)的無(wú)流動(dòng)性4個(gè)主要的特性。因此，在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境的規(guī)約下，土地?zé)o償使用制度對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)演變的作用多體現(xiàn)為消極的、低效的、負(fù)面性的效應(yīng):

1）城市中心區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)極端不合理，效益低下，功能混雜無(wú)序

城市中心城區(qū)工業(yè)用地比例嚴(yán)重偏高，如1980年代上海的黃浦、盧灣、靜安三大中心城區(qū)工業(yè)用地占30%左右（劉薰詞，2000），擠占了大量的商業(yè)及其他第三產(chǎn)業(yè)的用地。此外，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下不允許房地產(chǎn)商品化經(jīng)營(yíng)，住房采取實(shí)物分配，最終導(dǎo)致了各種功能分區(qū)形成以工業(yè)區(qū)為中心，就近形成各單位的居住區(qū)及商業(yè)區(qū)，并在其間交雜大量的街區(qū)商業(yè)區(qū)，各種功能區(qū)高度混合，完全背離了土地區(qū)位利用的價(jià)值規(guī)律。

2）土地閑置與土地資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重

在征地方面全國(guó)各類城市都不同程度地存在先征后用、多征少用、征而不用的現(xiàn)象，導(dǎo)致一方面城市用地緊張，另一方面土地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重的后果。據(jù)廣州市1982年對(duì)用地情況的調(diào)查，市內(nèi)閑置空地占用地的19%（劉薰詞，2000），此外，還造成耕地大量被征用的惡劣后果。1957年全國(guó)耕地面積17.6億畝，1958年至1986年28年間各項(xiàng)建設(shè)用地增加6.11億畝，平均每年耕地減少2 107萬(wàn)畝?？鄢_(kāi)荒造田新增加的耕地，每年凈減807萬(wàn)畝（黃小虎，1994）。此外，長(zhǎng)期以來(lái)的無(wú)償使用也導(dǎo)致城市土地所形成的超額利潤(rùn)逆向流入到使用者手中，據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家每年流失的國(guó)有土地收益約在200億元。

3）土地利用缺乏效率，城市經(jīng)濟(jì)低效運(yùn)行

傳統(tǒng)土地使用制度下不存在地租或地價(jià)，使得地租或地價(jià)與利潤(rùn)、利息、稅收混為一體，從而使國(guó)家與企業(yè)之間的收入分配關(guān)系和渠道相脫離，城市建設(shè)資金無(wú)法實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，最終造成城市基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期短缺。計(jì)劃配置生產(chǎn)關(guān)系使城市不存在土地市場(chǎng)，也沒(méi)有一個(gè)促進(jìn)土地流動(dòng)和調(diào)整土地用途的有效機(jī)制，土地難以由最佳經(jīng)營(yíng)者來(lái)使用，土地經(jīng)濟(jì)效益極為低下。

總而言之，傳統(tǒng)土地?zé)o償使用制度的弊端在于其幾乎杜絕了土地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能發(fā)揮的可能性，導(dǎo)致土地使用效率與土地實(shí)際的使用價(jià)值相背離^[2]。就城市空間的發(fā)展而言，既無(wú)法利用經(jīng)濟(jì)杠桿——地租的級(jí)差效應(yīng)來(lái)調(diào)控城市空間的發(fā)展方向，同時(shí)又缺乏足夠的土地使用費(fèi)用以提升城市空間結(jié)構(gòu)發(fā)展的效益。因此，這種僵化的使用制度造成了嚴(yán)重的低效利用、土地分配的不公平性、城市基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和城市開(kāi)發(fā)熟地嚴(yán)重短缺等問(wèn)題。傳統(tǒng)土地?zé)o償使用制度已經(jīng)極不適應(yīng)城市發(fā)展的規(guī)律，嚴(yán)重地阻滯了中國(guó)城市的發(fā)展步伐。1978年的改革開(kāi)放揭開(kāi)了中國(guó)以市場(chǎng)為取向進(jìn)行大規(guī)模政策和法律建設(shè)的整體經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕。更重要的是，實(shí)行對(duì)外開(kāi)放政策后，對(duì)外來(lái)資本以何種方式使用國(guó)有土地的問(wèn)題必須加以回答，土地有償化的使用制度改革迅速被提上議事日程。在這一浪潮的大力沖擊下，中國(guó)土地使用制度的改革以向外資企業(yè)征收土地使用費(fèi)為開(kāi)端而全面展開(kāi)。