(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公共信息資源管理體制

經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉將我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的信息處理方式稱為“縱向傳遞的信息機(jī)制”。^[32]在國家高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府是“無限政府”，承擔(dān)著包括公共信息資源管理在內(nèi)的所有經(jīng)濟(jì)社會管理職能，從宏觀到微觀幾乎包攬了全部的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)。在此階段，公共信息資源作為政府行政的工具和結(jié)果，被賦予了高度的政治意義，置于政府的直接管轄之下，并形成了中國特有的條塊分割、分級負(fù)責(zé)的公共信息資源政府集權(quán)管理體制。

中央政府對不同類型的公共信息資源包括社會信息資源具有絕對領(lǐng)導(dǎo)和支配的權(quán)力，不同類型的信息資源按照一定的類別分門別類地歸屬不同政府職能部門管理，公共信息資源從總體上處于部門分散分割狀態(tài)。資源的分配也采取指令性模式，向下傳達(dá)指令，向上反饋指令執(zhí)行情況，通過行政手段進(jìn)行配置。由于整個(gè)社會生活以“單位制”形式被高度組織化，基層公共信息資源的開發(fā)建設(shè)就以“單位制”為主，國家的觸角可以延伸到每一個(gè)角落和社會生活的每一個(gè)領(lǐng)域，政府通過單位這一特殊的社會組織形式采集、加工、存儲、檢索和傳遞、利用等管理公共信息資源，政府部門所屬及各單位內(nèi)部的圖書情報(bào)機(jī)構(gòu)往往根據(jù)需要自行建設(shè)、自行管理，力圖在自己的勢力范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共信息資源開發(fā)利用的自給自足。在此基礎(chǔ)上，各單位還要通過一定的組織程序同時(shí)向上級主管部門和職能管理部門報(bào)告公共信息資源開發(fā)建設(shè)情況，從而完成政府對社會信息資源的全面控制和整合，政府成為公共信息資源的絕對擁有者、收藏者和利用者。

在社會公共信息資源總量較少、公共信息需求有限的情況下，這種政府單一化的公共信息資源管理體制基本上可以實(shí)現(xiàn)低水平的信息供需平衡。但正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克所言，計(jì)劃性的信息機(jī)制(或者說官僚型信息機(jī)制)是不可能建立一個(gè)合理的經(jīng)濟(jì)秩序的^[33]，也潛在地隱藏著一系列難以逾越的弊病。

1.公共信息資源管理主體的越位

盡管政府公共利益代表的身份確定了其具有公共信息資源管理的先天優(yōu)勢，但公共信息資源內(nèi)在結(jié)構(gòu)的層次性和復(fù)雜性決定了在信息資源開發(fā)、建設(shè)的整個(gè)生命周期應(yīng)由不同組織在不同階段來完成管理和整合的任務(wù)。而完全由政府來承擔(dān)一切公共信息資源管理職責(zé)，上至制度性信息資源的醞釀、制定和傳播，下到基層社區(qū)事務(wù)性信息資源的采集、加工和傳遞，政府替代企業(yè)和社會插手了許多不該管也管不好的事務(wù)。

2.公共信息資源管理主體的缺位

當(dāng)政府試圖無限擴(kuò)大職能包攬公共信息資源管理的全部過程時(shí)，不可避免地會造成政府公共信息資源管理職能的不充分履行，許多應(yīng)該由政府完成的事情出現(xiàn)了管理的“真空”，如我國信息資源管理法規(guī)制度建設(shè)的滯后、信息市場發(fā)育緩慢、信息基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、政府信息公開不足等。

3.公共信息資源管理主體的錯位

無論是公共信息資源生產(chǎn)和供給的分離還是其整個(gè)管理過程的階段性，都需要有生產(chǎn)者、提供者和監(jiān)督者等不同主體扮演不同角色共同完成整個(gè)管理任務(wù);而由政府來擔(dān)當(dāng)公共信息資源管理的一切角色，就會表現(xiàn)出政府與企業(yè)和基層社會組織的分工不清，如政府進(jìn)入各類信息市場直接給信息服務(wù)(包括競爭性服務(wù))定價(jià)、把搜集來的公共信息資源封存束之高閣等。

政府公共信息資源管理的越位、缺位和錯位的后果十分嚴(yán)重。

一方面，政府壟斷管理公共信息資源的高度集權(quán)化體制遏制了市場機(jī)制和社會自我管理機(jī)制的進(jìn)入，使市場公共信息資源配置職能難以發(fā)揮，社會公共信息自我服務(wù)能力無法展示，而政府能力的有限性以及對公共信息資源重要性認(rèn)識的不足又導(dǎo)致了我國公共信息資源管理效率的低下，信息采集、加工和傳播的不計(jì)成本、信息擁有和獲取的行政級別限制以及因信息傳遞的阻滯和加工整理的落后給國家建設(shè)所造成的損失難以估量。

同時(shí)，公共信息資源的政府壟斷和管理空間的封閉，對社會公眾及組織而言，則產(chǎn)生了把信息當(dāng)做國家配給品并盲目依賴政府的習(xí)慣。因?yàn)閱挝粨碛泄残畔①Y源的多寡和開發(fā)建設(shè)的情況并不是決定單位管理優(yōu)劣和今后發(fā)展的關(guān)鍵性因素，這就導(dǎo)致了政府在擁有了對單位，單位對公眾的信息支配權(quán)力的同時(shí)也背上了沉重的公共信息資源生產(chǎn)、提供、管理和監(jiān)督等全部包袱，并構(gòu)成了政府—單位—公眾的支配鏈條，也因此而形成了公眾—單位—政府之間公共信息服務(wù)的依賴鏈條，不僅使單位和個(gè)人失去了主動參與公共信息資源開發(fā)建設(shè)和管理的積極性和主體性，而且也抑制了公眾的信息需求，導(dǎo)致我國公眾信息意識的低下和公共信息資源管理的政府低水平重復(fù)。