第二節(jié)　中國城鎮(zhèn)化的歷史進程

關(guān)于中國城鎮(zhèn)化的歷史起點，有學者認為是在新中國成立以后，有人認為是1840年的鴉片戰(zhàn)爭以后。從客觀上講，我國近代城市化是以近代工商業(yè)的出現(xiàn)為標志的。1840年鴉片戰(zhàn)爭，將中國帶進了半殖民的歷史，西方列強強迫清政府簽訂了一系列不平等條約，中國被迫在東部沿海地區(qū)和長江、珠江、黑龍江流域?qū)ξ鞣搅袕婇_通商埠和港口。外國資本家進入中國開工廠，進行殖民貿(mào)易，從而形成了以上海為中心，南北沿海、東西沿江的兩條貿(mào)易港口城鎮(zhèn)帶和東北、臺灣兩個城鎮(zhèn)密集地區(qū)。這些殖民地或半殖民地港口商埠城市的形成，客觀上打開了中國長久以來閉關(guān)自守的大門，推進了中國近代工商業(yè)和城市化的進程。所以，將中國城市化的起點定為鴉片戰(zhàn)爭以后比較合適，它與中國的工業(yè)化和現(xiàn)代化起點是基本相同的。由此可見，中國近代城市化的起點比英國晚了80年。^[1]新中國成立以后，我國城市化進入了一個新的發(fā)展時期，可以分為以下四個階段。

一、恢復和穩(wěn)步發(fā)展階段（1949～1957年）

新中國成立初期，城鎮(zhèn)建設(shè)的主要任務(wù)是恢復國民經(jīng)濟、醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，使原有的城鎮(zhèn)盡快地恢復活力。經(jīng)過三年國民經(jīng)濟恢復和重建，新中國開始了大規(guī)模有計劃的社會主義工業(yè)化建設(shè)，城鎮(zhèn)建設(shè)得到了初步發(fā)展。在工業(yè)化初步發(fā)展階段，城市建設(shè)的主要任務(wù)是完成第一個五年計劃，特別是在搞好蘇聯(lián)援建的156個項目和694個限額以上項目建設(shè)的基礎(chǔ)上，大力開展舊城鎮(zhèn)改造和新城鎮(zhèn)建設(shè)。在這一時期，城市發(fā)展的主要動力是現(xiàn)代工業(yè)，特別是現(xiàn)代重工業(yè)的發(fā)展。它表現(xiàn)在兩個方面：一是建立了許多新型工業(yè)城市，如煤炭工業(yè)城雞西、石油工業(yè)城玉門、鋼鐵工業(yè)城馬鞍山、紡織機械工業(yè)城榆次等，都是這個時期建立起來的。二是改造、發(fā)展了許多原有工業(yè)城市，如鞍山、撫順等城市的人口很快增至50萬人以上，哈爾濱、長春的人口更增加到100萬人左右，它們分別進入了大城市和特大城市的行列。到1957年，全國城市發(fā)展到176座，比1949年增加41座；1954年，建制鎮(zhèn)發(fā)展到5402座，比1949年增長約1.7倍；1949～1957年，城鎮(zhèn)人口由5765萬人增至9949萬人，增長了72.5%，人口城鎮(zhèn)化率由10.6%提高到15.4%。^[2]

二、“大躍進”及國民經(jīng)濟調(diào)整階段（1957～1965年）

在這個時期，我國城鎮(zhèn)化進程也可分為兩個小的階段，即1957～1961年的盲目冒進階段和1961～1965年的被迫調(diào)整階段。1958年，全國開始了盲目趕超英國的“大躍進”運動，在“左”的思想號召下，全國“市市辦工業(yè)、縣縣開工廠”，盲目追求工業(yè)化速度，導致工業(yè)化脫離農(nóng)業(yè)發(fā)展這個基礎(chǔ)，農(nóng)村人口爆發(fā)性地涌進城市，城市人口急劇增長，致使我國城市化進入了一個盲目冒進的發(fā)展階段。在這個階段，我國城市由1957年的176座增至1961年的208座，城市化水平由1957年的15.4%飆升至1960年的19.8%。^[3]由于城鎮(zhèn)迅猛發(fā)展和城鎮(zhèn)人口盲目膨脹，再加上受“重生產(chǎn)、輕生活”、“重工業(yè)發(fā)展、輕基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境治理”等錯誤決策的影響，致使許多城鎮(zhèn)供水、供電嚴重不足，排水、防洪標準非常低下，交通、通信條件十分落后，居民住房非常緊張，許多市政設(shè)施超負荷運轉(zhuǎn)，表現(xiàn)出過度城市化的特征。1960年后，由于“大躍進”期間經(jīng)濟社會發(fā)展的嚴重失調(diào)，以及罕見的自然災(zāi)害和國際形勢的變化，我國國民經(jīng)濟進入了困難時期。中央政府從1961年下半年開始實行“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的方針，在城鎮(zhèn)建設(shè)方面則采取了大規(guī)模壓縮城鎮(zhèn)人口和城市數(shù)目、提高設(shè)置市鎮(zhèn)標準、撤銷部分市鎮(zhèn)建制等應(yīng)急措施。1965年，全國城市數(shù)目由1961年的208座減少到169座，比1957年還少7座，城鎮(zhèn)化水平由1960年高峰期的19.8%下降至1965年的18.0%，比1960年還低1.8個百分點。^[4]

三、城市化停滯及緩慢發(fā)展階段（1966～1978年）

這個時期，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展也可分為兩個小階段，即1966～1971年“文化大革命”初期的停滯階段和1971～1978年的緩慢發(fā)展階段。

1966年開始的“文化大革命”使我國國民經(jīng)濟蒙受了巨大損失，對我國城鎮(zhèn)化進程造成了嚴重危害。它對城鎮(zhèn)化危害最大的做法表現(xiàn)在以下幾個方面：一是撤銷城建機構(gòu)，停止城建工作?！拔幕蟾锩币婚_始，主管城市規(guī)劃和建設(shè)的機構(gòu)——國家建委城市規(guī)劃局和建筑工程部城市建設(shè)局就被停止了工作，各城市更撤銷了城市規(guī)劃、建設(shè)和管理機構(gòu)，將工作人員下放，致使城市化工作長期處于無政府狀態(tài)。二是大量下放城鎮(zhèn)人口。據(jù)不完全統(tǒng)計，“文化大革命”期間，被動員到農(nóng)村插隊落戶的青年約有2000萬人，下放的城鎮(zhèn)干部、職工及其家屬約有1000萬人。三是大搞“山、散、洞”式的三線建設(shè)。在1966～1971年三線建設(shè)高峰時期，全國工廠幾乎全部被安排在山溝或山洞里，而且實行廠社（即工廠和公社）結(jié)合，要求工廠向農(nóng)村看齊，消除城鄉(xiāng)差別。這樣，許多工廠是一個車間一條山溝，根本無法形成像樣的城鎮(zhèn)。四是基本停止了城鎮(zhèn)的設(shè)置。從1966年至1970年，全國城市由171座增至176座，僅增加5座；建制鎮(zhèn)的設(shè)置則處于完全停滯狀態(tài)。這個階段的城鎮(zhèn)化不僅沒有前進，反而有所后退。1966～1971年，全國城鎮(zhèn)人口由13045萬人增至14711萬人，增長了12.8%，而全國總?cè)丝谟?2538萬人增至85229萬人，增長了17.5%，因而人口城鎮(zhèn)化率不僅沒有提高，反而由18%降至17.3%。

1971～1976年“文化大革命”中后期和1977～1978年，是我國城鎮(zhèn)化的緩慢發(fā)展階段。其中，“文化大革命”后期，國民經(jīng)濟曾一度有所恢復，1976年粉碎“四人幫”后，國民經(jīng)濟更有一定程度的發(fā)展。因而，城鎮(zhèn)化進程又逐漸恢復了發(fā)展勢頭。這個階段，全國城市由1970年的176座增至1978年的193座，增加了17座；但建制鎮(zhèn)仍繼續(xù)下降，到1978年僅剩下2173座，比1965年減少了729座。1970～1978年，全國人口城鎮(zhèn)化率由17.4%上升至17.9%。顯然，這種城鎮(zhèn)化發(fā)展速度是非常緩慢的。^[5]

四、快速發(fā)展階段（1978年以后）

1978年開始的改革開放，標志著中國城鎮(zhèn)化進入了一個新的發(fā)展階段。從改革開放開始，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展大體上可分為三個時期，即“撥亂反正”和以農(nóng)村改革為主時期（1978～1984年）、以城市為重點的經(jīng)濟體制改革時期（1985～1992年）和全面建立社會主義市場經(jīng)濟體制時期（1992年以后）。

1978～1984年，“撥亂反正”和農(nóng)村改革是我國推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要動力。通過“撥亂反正”，上山下鄉(xiāng)的知識青年和下放農(nóng)村的干部、職工大批返回城鎮(zhèn)，全國共達2000萬人。這一時期，我國在農(nóng)村普遍推行聯(lián)產(chǎn)承包責任制，極大地解放了農(nóng)村的勞動生產(chǎn)力，激發(fā)了廣大農(nóng)民的勞動熱情，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率迅速提高，有效地推動了我國農(nóng)村城市化進程。從1978年至1984年，我國的城鎮(zhèn)化水平由17.9%上升為23.0%，城市數(shù)也由1978年的193座增加為1984年的300座。^[6]

1985～1992年，城市體制改革推動了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展。以1984年10月中共十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》為標志，我國進入了以城市為重點的經(jīng)濟體制改革時期。地方的財政自主權(quán)、企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)得到擴大，勞動密集型的輕工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，城市建設(shè)也在加快，這提高了城市吸納人口的能力，為農(nóng)村剩余勞動力進城提供了大量的就業(yè)崗位，城市對農(nóng)村勞動力的拉力已經(jīng)形成。1984年，國務(wù)院改革了戶籍管理政策，允許農(nóng)民自帶口糧進城務(wù)工、經(jīng)商、落戶；同年，國務(wù)院又調(diào)整了建制鎮(zhèn)的標準，批準了鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口在2000人以上均可設(shè)立建制鎮(zhèn)。1986年，國務(wù)院又降低了設(shè)市標準，將設(shè)市非農(nóng)業(yè)人口的標準由原來的10萬人降低為6萬人。1985～1992年，全國城市由300座增至517座，增加了217座，年均增加27座；建制鎮(zhèn)由7186座增至14539座，增加了7353座；城鎮(zhèn)人口由24017萬人增至32372萬人，增加了8355萬人，人口城鎮(zhèn)化率由23.0%上升到27.6%。^[7]

以1992年春鄧小平南方談話和同年10月中共召開的十四大為標志，我國進入了全面建立社會主義市場經(jīng)濟體制的新時期。1992年以來，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和以房地產(chǎn)開發(fā)起步的開發(fā)區(qū)建設(shè)成為城鎮(zhèn)化的主要動力之一。1992～2010年間，全國城市由517座增至665座，增加了148座，年均增加8座。建制鎮(zhèn)由1992年的14539座增至2007年的19249座，增加了4710座，年均增加314座；城鎮(zhèn)人口由32372萬人增至66557萬人，增加34185萬人，年均增加2279萬人；人口城鎮(zhèn)化率由27.6%上升到49.68%，上升了約22個百分點。^[8]1992年至2010年的17年間，盡管經(jīng)歷了1998年通貨膨脹和亞洲金融風暴的波折和2008年的國際金融風波，但我國還是經(jīng)受住了考驗，全國國民經(jīng)濟，特別是第二、第三產(chǎn)業(yè)仍然得到了一定程度的發(fā)展。通過對2008年國際金融風波的深刻認識，中央調(diào)整了經(jīng)濟發(fā)展思路，以擴大內(nèi)需作為今后經(jīng)濟發(fā)展的一個重要推動力；而城鎮(zhèn)化發(fā)展在我國擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、保增長的過程中將發(fā)揮重要的作用。