扶貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程；從產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域角度，涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等，從牽扯部門看，既包括中央和省級政府的綜合部門和各個(gè)職能部門，也包括市、縣級各個(gè)職能部門；從體制機(jī)制角度考慮，各級政府部門既要按照常規(guī)的行政管理體制和機(jī)制運(yùn)行，也要在的運(yùn)行機(jī)制上有所創(chuàng)新。如何進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新呢？按照省委書記王三運(yùn)講話精神，當(dāng)前和今后扶貧攻堅(jiān)在體制機(jī)制方面，要以以下四個(gè)領(lǐng)域作為結(jié)合點(diǎn)。

一、建立扶貧攻堅(jiān)與縣域經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展的體制機(jī)制

縣域經(jīng)濟(jì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要板塊，其發(fā)展的路徑為集中力量，使縣域內(nèi)具有發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展前景的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)形成增長極和產(chǎn)業(yè)集群，而扶貧攻堅(jiān)的側(cè)重點(diǎn)是解決貧困群眾當(dāng)期和未來的生計(jì)和發(fā)展問題，但縣域經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)仍然是民生經(jīng)濟(jì)，目的是富民強(qiáng)縣，這與扶貧開發(fā)的終極目標(biāo)是一直的。并且，如果離開了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，扶貧工作也難以取得長期可持續(xù)的效果。因此，將扶貧開發(fā)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，既是解決貧困區(qū)貧困人口的一個(gè)重要思路，也完全符合中央提出的“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的精神。

前些年，在“GDP考核棒”的指揮下，如何盡快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是縣級黨委和政府的主攻點(diǎn)，因此在縣域內(nèi)政治乃至經(jīng)濟(jì)權(quán)力和資源的分配方面，都是以如何發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)為首要的，典型的表現(xiàn)為：一是從縣級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的配置角度，黨委、政府的“一把手”和主要領(lǐng)導(dǎo)主抓縣域經(jīng)濟(jì)；扶貧工作往往由黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)中的副手承擔(dān)；二是從政府職能的分工來說，縣級政府的財(cái)政、發(fā)改委、城建、土地等占有經(jīng)濟(jì)資源較多的強(qiáng)勢部門的工作焦點(diǎn)是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，扶貧攻堅(jiān)主要由占有經(jīng)濟(jì)資源較少、相對弱勢的縣扶貧辦等部門承擔(dān)；三是經(jīng)濟(jì)資源的分配方面，主要財(cái)政、土地和城建等相關(guān)經(jīng)濟(jì)資源的大部分集中于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，而扶貧領(lǐng)域投入的資源所占比例很小，僅從每年的縣級政府財(cái)政預(yù)算即可看出這種狀況；四是從運(yùn)行機(jī)制方面，整個(gè)縣域內(nèi)凡涉及縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有項(xiàng)目都可以得到快捷、有序的執(zhí)行，各部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制也暢通無阻；而扶貧領(lǐng)域的部分協(xié)調(diào)和運(yùn)行效率相對較低；五是地方政府向上級爭取項(xiàng)目方面，對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目爭取的力度要大于扶貧項(xiàng)目；六是在對部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的考評方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是最重要指標(biāo)，而扶貧指標(biāo)則居于次要位置。為了實(shí)現(xiàn)扶貧攻堅(jiān)的目標(biāo)，必須建立扶貧攻堅(jiān)與縣域經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展體制機(jī)制。

（一）調(diào)整縣級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的工作職能配置

針對貧困地區(qū)縣域的實(shí)際，可以考慮縣黨委和政府一把手共同主抓“扶貧攻堅(jiān)”和“發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)”這兩件事，或者形成黨委一把手主抓“扶貧攻堅(jiān)”、政府一把手主抓“縣域經(jīng)濟(jì)”的職能配置?？h委常委和政府的主要成員在日常中切實(shí)減少務(wù)虛工作，以包干的形式，分別承擔(dān)“縣域經(jīng)濟(jì)”和“扶貧攻堅(jiān)”的具體任務(wù)，正如王三運(yùn)書記所要求的：“黨委政府的主要精力要真正集中”、做到“四個(gè)體現(xiàn)、四個(gè)經(jīng)?！?，“黨政一把手親自抓、負(fù)總責(zé)”^[39]。

（二）調(diào)整縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府職能部門的職能定位

扶貧不是扶貧辦一個(gè)部門的事，縣級黨委和政府各職能部門，特別是掌握較多經(jīng)濟(jì)資源的相對強(qiáng)勢部門要形成發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)與扶貧攻堅(jiān)同等重要的理念，在職能定位方面將二者作為同樣的職能目標(biāo)。可以考慮在縣級各職能部門確立發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)與扶貧攻堅(jiān)的雙目標(biāo)體系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級確立扶貧攻堅(jiān)為第一要?jiǎng)?wù)的目標(biāo)體系，解決政府部門職能定位帶來的重視程度不夠、措施不得力、效果不明顯等一系列問題。

（三）調(diào)整經(jīng)濟(jì)資源的分配

要將發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和扶貧攻堅(jiān)對資源的需求納入同等重要位置，按照需求—供給均衡的原則，在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)與扶貧攻堅(jiān)這兩個(gè)領(lǐng)域均衡分配經(jīng)濟(jì)資源。具體可以考慮：一是按照二者均衡的原則制定縣級財(cái)政預(yù)算，并嚴(yán)格執(zhí)行；二是在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)相關(guān)的土地出讓、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)建設(shè)、項(xiàng)目立項(xiàng)（配套）等領(lǐng)域制定的優(yōu)惠政策要與縣內(nèi)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略相結(jié)合。特別是在一些成長迅速、發(fā)展前景良好的領(lǐng)域，制定吸納貧困區(qū)勞動(dòng)力就業(yè)、引導(dǎo)貧困區(qū)人員參與上下游及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的優(yōu)惠政策。

（四）改善運(yùn)行機(jī)制

逐步建立由縣級黨政一把手負(fù)責(zé)、縣扶貧辦牽頭、縣級黨政職能部門、各貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)為成員單位的扶貧攻堅(jiān)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。特別是要確立由各相關(guān)部門的一把手為具體聯(lián)絡(luò)人和參與人，形成目標(biāo)（扶貧攻堅(jiān)和發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)）——問題——解決方案——反饋激勵(lì)的運(yùn)行機(jī)制，確保及時(shí)妥善地解決有關(guān)問題（具體見下圖）。

圖4一1　扶貧攻堅(jiān)與發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)運(yùn)行機(jī)制

（五）調(diào)整干部考評指標(biāo)體系

王三運(yùn)書記在全省精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作會(huì)議上的重要講話中明確指出：“考核是‘指揮棒’，干部也是最核心的要素，必須鮮明樹立‘干得好受表彰獎(jiǎng)勵(lì)、干得不好受警示懲戒’的正確導(dǎo)向，嚴(yán)格兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)，使各級各方面真正把心思放在扶貧上，把精力用在扶貧上，把成效體現(xiàn)在扶貧上”。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)考核目標(biāo)，在“1+17”精準(zhǔn)扶貧配套文件中，省委組織部和省扶貧辦聯(lián)合出臺(tái)了一套五個(gè)一級指標(biāo)、十八個(gè)二級指標(biāo)實(shí)績考核體系^[40]，見表4-9。

由上表可以看出，這次制定的指標(biāo)體系特點(diǎn)有三：一是扶貧工作的績效占據(jù)的權(quán)重非常大，占全部考核指標(biāo)的40%，充分體現(xiàn)了省委省政府對扶貧工作的高度重視；二是指標(biāo)體系的設(shè)置非常務(wù)實(shí)，多數(shù)三級指標(biāo)能夠用具體的數(shù)量來衡量其實(shí)際成效；三是實(shí)現(xiàn)了扶貧、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、黨建、“雙聯(lián)”、作風(fēng)建設(shè)和制度建設(shè)的有機(jī)結(jié)合。

為有效實(shí)施該績效評價(jià)體系，還需解決三個(gè)問題：一是部分三級指標(biāo)仍需進(jìn)一步細(xì)化、量化，如主要目標(biāo)、基本保障和產(chǎn)業(yè)培育中的一些指標(biāo)較為模糊、沒有具體量化；二是多數(shù)三級指標(biāo)的基數(shù)沒有確定，可能會(huì)導(dǎo)致具體執(zhí)行中難以準(zhǔn)確衡量；三是沒有體現(xiàn)各地區(qū)的差異，特別是對貧困程度不同、發(fā)展條件不同的地區(qū)的基數(shù)和增長率沒有具體確定。鑒于此，為提高該指標(biāo)體系的可操作性、客觀性、準(zhǔn)確性和公正性，還需深入研究，制定出切合各地實(shí)際情況的、有差異性的細(xì)化的指標(biāo)體系。

表4-9　全省貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績考核體系

二、扶貧攻堅(jiān)與新型城鎮(zhèn)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（中發(fā)〔2014〕4號）中明確指出：城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑。我國農(nóng)村人口過多、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺，在城鄉(xiāng)二元體制下，土地規(guī)模經(jīng)營難以推行，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以改變，這是“三農(nóng)”問題的根源。城鎮(zhèn)化總體上有利于集約節(jié)約利用土地，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)騰出寶貴空間。隨著農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民人均資源占有量相應(yīng)增加，可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化和機(jī)械化，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升，會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)能力，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。進(jìn)一步認(rèn)為：城鎮(zhèn)化是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，培育形成新的增長極，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和市場空間由東向西、由南向北梯次拓展，推動(dòng)人口經(jīng)濟(jì)布局更加合理、區(qū)域發(fā)展更加協(xié)調(diào)。

為了順利實(shí)施新型城鎮(zhèn)化，國家有關(guān)部門已經(jīng)出臺(tái)了一系列支持政策：一是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，中央和省級財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付要考慮常住人口因素。依托信息化管理手段，逐步完善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)補(bǔ)貼辦法。二是完善地方稅體系。培育地方主體稅種，增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)能力。加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革。加快資源稅改革，逐步將資源稅征收范圍擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。三是建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，多渠道推動(dòng)股權(quán)融資，提高直接融資比重。發(fā)揮現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)的重要作用，研究制定政策性金融專項(xiàng)支持政策，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施和保障性安居工程建設(shè)提供規(guī)范透明、成本合理、期限匹配的融資服務(wù)。理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，放寬準(zhǔn)入，完善監(jiān)管，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營。鼓勵(lì)公共基金、保險(xiǎn)資金等參與項(xiàng)目自身具有穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。

新型城鎮(zhèn)化對解決貧困地區(qū)的貧困問題具有顯著的效果，其作用機(jī)理見下圖。

圖4-2　新型城鎮(zhèn)化改善貧困狀況的作用機(jī)理

注：本圖參考了李松志繪制的圖形（李松志.高原貧困山區(qū)不同類型小城鎮(zhèn)成長機(jī)制與調(diào)控對策—以云南高原鳳慶縣為例.建設(shè)與管理，2014）

因此，新型城鎮(zhèn)化對甘肅的貧困地區(qū)的脫貧是一個(gè)難得的機(jī)遇。為了有效利用這一機(jī)遇，應(yīng)該建立扶貧攻堅(jiān)與新型城鎮(zhèn)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以發(fā)揮政策疊加效應(yīng)，使扶貧成效更加顯著。一是建立扶貧攻堅(jiān)與新型城鎮(zhèn)化聯(lián)動(dòng)的組織保障體系。可以參照本節(jié)第一部分的思路，考慮組成縣（市、區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，縣直相關(guān)部門及其一把手為成員的非常設(shè)組織，負(fù)責(zé)扶貧攻堅(jiān)與新型城鎮(zhèn)化同步進(jìn)行有關(guān)事宜。二是建立扶貧攻堅(jiān)與新型城鎮(zhèn)化聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。首先由規(guī)劃和扶貧辦牽頭，會(huì)同發(fā)改委、城建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和工業(yè)等職能部門制定詳細(xì)的扶貧攻堅(jiān)與新型城鎮(zhèn)化同步進(jìn)行的規(guī)劃方案；其次，組建由相關(guān)職能部門為成員單位的聯(lián)席會(huì)議成員問題解決機(jī)制，以問題為導(dǎo)向，解決實(shí)際運(yùn)行中的問題。三是建立扶貧攻堅(jiān)與新型城鎮(zhèn)化聯(lián)動(dòng)的績效評價(jià)體系?？梢詤⒄毡竟?jié)第一部分的績效評價(jià)體系，詳細(xì)制定扶貧攻堅(jiān)與新型城鎮(zhèn)化同步進(jìn)行成效的相關(guān)指標(biāo)、權(quán)重、考核標(biāo)準(zhǔn)及激勵(lì)措施。

三、扶貧攻堅(jiān)與“雙聯(lián)”深度融合機(jī)制

為了加快改變農(nóng)村貧困面貌，從2012年起，甘肅省委省政府倡導(dǎo)在全省開展以“單位聯(lián)系貧困村、干部聯(lián)系特困戶”為主要內(nèi)容的聯(lián)村聯(lián)戶為民富民行動(dòng)，動(dòng)員省市縣鄉(xiāng)四級政府和國企40萬名干部，全省組織省、市、縣、鄉(xiāng)四級機(jī)關(guān)40多萬名干部，吸引省內(nèi)外社會(huì)力量和各界人士積極參與這項(xiàng)前所未有的大行動(dòng)，全省8萬多名人大代表、1萬多名政協(xié)委員、離退休老干部、商會(huì)、非公經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶、社會(huì)團(tuán)體、致富能人、宗教界人士主動(dòng)參與雙聯(lián)行動(dòng)，動(dòng)員209家省外單位與我省61個(gè)縣的貧困村結(jié)對幫扶，聯(lián)系58個(gè)貧困縣、8790個(gè)貧困村，選派2234名機(jī)關(guān)優(yōu)秀年輕干部到村任職等措施，建立了貧困地區(qū)與大中城市、貧困農(nóng)戶與黨員干部、技術(shù)人員、企業(yè)家等各界人士的有效聯(lián)系；采用融資擔(dān)保、小額信貸、勞動(dòng)力技能培訓(xùn)和輸轉(zhuǎn)等各類政策手段幫助貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富；有效組織各類財(cái)政金融資源，改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件，取得了很大成就：一是全省共有14427個(gè)單位聯(lián)系15558個(gè)行政村、408454名黨員干部結(jié)對幫扶670656個(gè)貧困戶，農(nóng)民人均純收入保持兩位數(shù)的快速增長，10個(gè)縣區(qū)實(shí)現(xiàn)整體脫貧，3874個(gè)行政村摘掉了貧困帽子，全省累計(jì)減少貧困人口430萬人。二是投入農(nóng)民技能培訓(xùn)資金10億元，培訓(xùn)農(nóng)民334萬人次，有效地增強(qiáng)了幫扶地區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力。三是全省累計(jì)新修鄉(xiāng)村公路5.4萬公里，村道硬化率提高了16.84個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村自來水入戶率提高了20.87個(gè)百分點(diǎn)，解決農(nóng)戶通電9.47萬戶，累計(jì)改造農(nóng)村危房62.36萬戶，修建農(nóng)村養(yǎng)老院1132個(gè)。貧困村吃水、行路、住房、看病、上學(xué)等基礎(chǔ)條件在短期內(nèi)發(fā)生了歷史性的變化。四是為金融支持“三農(nóng)”、開發(fā)服務(wù)產(chǎn)品搭建了平臺(tái)，也為破解貧困地區(qū)農(nóng)村貸款難、貸款貴的普遍性難題創(chuàng)造了條件。通過建立擔(dān)保體系，開發(fā)雙聯(lián)惠農(nóng)貸款、牛羊蔬菜產(chǎn)業(yè)貸款、國開行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款，擴(kuò)大農(nóng)民資金互助社、婦女小額擔(dān)保貸款、農(nóng)耕文明貸款、易地扶貧搬遷農(nóng)戶建房貸款，引進(jìn)中和農(nóng)信貸款，初步形成了服務(wù)支持貧困地區(qū)加快發(fā)展的金融服務(wù)保障體系，撬動(dòng)了更多金融資金投向農(nóng)村、投向貧困地區(qū)，有效破解了制約農(nóng)村發(fā)展的資金瓶頸，為解決農(nóng)村發(fā)展金融服務(wù)不足這一普遍性難題，趟出了路子，創(chuàng)造了經(jīng)驗(yàn)，以雙聯(lián)惠農(nóng)貸款為代表的金融扶貧已成為全國的知名品牌。共投入產(chǎn)業(yè)培育資金344億元，累計(jì)發(fā)放各類涉農(nóng)貸款1016.24億元，其中雙聯(lián)惠農(nóng)貸款152.92億元，受益人口達(dá)730.36萬人。

2015年2月，在省委省政府組織召開的“雙聯(lián)”工作會(huì)上，省委省政府提出了繼續(xù)深化拓展“雙聯(lián)行動(dòng)”和“1236”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)，為甘肅邁入全面小康奠定基礎(chǔ)，2015年甘肅將再減貧100萬人的奮斗目標(biāo)。為此，省委提出了以下幾個(gè)抓手：一是實(shí)現(xiàn)“八個(gè)全覆蓋”：①實(shí)現(xiàn)小額信貸業(yè)務(wù)全覆蓋。全面落實(shí)好貸款優(yōu)惠政策，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)銀行財(cái)政貼息貸款、婦女小額貼息貸款、貧困村互助資金信貸規(guī)模，大膽探索組建村鎮(zhèn)銀行、小貸公司和農(nóng)民資金互助社等新型金融機(jī)構(gòu)，支持國有商業(yè)銀行在農(nóng)村增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，改善金融服務(wù)，推出各類小型、合規(guī)、安全、便捷的融資方式，努力使所有想貸款的農(nóng)戶都能得到低息、便捷的貸款。②實(shí)現(xiàn)融資擔(dān)保服務(wù)全覆蓋。組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)各類擔(dān)保公司管理、運(yùn)營好擔(dān)保基金，為緩解農(nóng)民貸款難問題提供擔(dān)保支持。③實(shí)現(xiàn)貧困家庭勞動(dòng)力技能培訓(xùn)全覆蓋。整合培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)和資源，把短期培訓(xùn)和中長期培訓(xùn)結(jié)合起來，力爭用兩年時(shí)間使每一個(gè)有受訓(xùn)意愿的貧困戶勞動(dòng)者都能得到免費(fèi)培訓(xùn)，使受訓(xùn)的勞動(dòng)者都能得到職業(yè)技能鑒定證書和學(xué)歷證書，使取得證書的每個(gè)勞動(dòng)者都能掌握一門致富技能。④實(shí)現(xiàn)貧困家庭勞動(dòng)力輸轉(zhuǎn)全覆蓋。健全勞務(wù)輸轉(zhuǎn)服務(wù)體系，打響甘肅勞務(wù)品牌，擴(kuò)大勞務(wù)輸出規(guī)模，使每個(gè)有外出務(wù)工意愿的貧困家庭至少有一人能在外務(wù)工就業(yè)。⑤實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公路建設(shè)全覆蓋。對照全面建設(shè)小康社會(huì)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，分步實(shí)施，力爭用2到3年時(shí)間實(shí)現(xiàn)貧困村道路暢通。⑥實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生室、文化活動(dòng)室全覆蓋。力爭用4到5年時(shí)間使所有貧困村都有標(biāo)準(zhǔn)的衛(wèi)生室，同時(shí)有計(jì)劃地招錄醫(yī)學(xué)專業(yè)學(xué)生到村服務(wù)，實(shí)行新招錄醫(yī)務(wù)人員到村衛(wèi)生室工作一年的制度。并以多種方式，用3年時(shí)間使每個(gè)貧困村都建立起文化活動(dòng)室。⑦實(shí)現(xiàn)“兩委”辦公服務(wù)場所全覆蓋。用以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，力爭用兩年時(shí)間使每個(gè)貧困村都有“兩委”辦公服務(wù)場所。另外，統(tǒng)籌考慮村“兩委”辦公場所、文化、體育、衛(wèi)生等服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)共建共用、資源共享，有條件的力爭一次性建成綜合性村民服務(wù)活動(dòng)中心。⑧實(shí)現(xiàn)村級商貿(mào)綜合服務(wù)社全覆蓋。集中在貧困村實(shí)施“萬村千鄉(xiāng)”工程項(xiàng)目，力爭2015年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。要逐步把村級農(nóng)資產(chǎn)品、日用消費(fèi)品銷售，以及電信、郵政、信息服務(wù)等納入綜合服務(wù)社，使農(nóng)民所需的服務(wù)都能夠有效提供。省供銷社要配合做好綜合服務(wù)社業(yè)務(wù)拓展工作。二是辦好“五件實(shí)事”：①加強(qiáng)村級基層組織建設(shè)。結(jié)合正在開展的先鋒引領(lǐng)等行動(dòng)，重點(diǎn)抓好村支部書記選配和農(nóng)村黨員發(fā)展、村“兩委”作用有效發(fā)揮和建章立制等工作，著力解決好農(nóng)村“兩委”軟弱渙散問題。②加大農(nóng)村危房改造力度。爭取中央加大對我省農(nóng)村危房改造支持力度，省級財(cái)政相應(yīng)予以配套，逐年分步實(shí)施，力爭3年內(nèi)使特困戶的危房全部得到改造。③推進(jìn)閑置土地合理有償流轉(zhuǎn)。加快農(nóng)村土地確權(quán)頒證，健全規(guī)范土地流轉(zhuǎn)辦法和程序，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)，幫助土地流轉(zhuǎn)供需雙方銜接，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。④關(guān)心村內(nèi)孤寡老人的生活和留守兒童的健康成長。抓好孤寡老人養(yǎng)老院建設(shè)和關(guān)愛留守兒童工作。依托學(xué)校、文化室等公共設(shè)施，借助社會(huì)力量和公共資源，依靠志愿者隊(duì)伍，組織引導(dǎo)村民之間互幫互助，改變農(nóng)村老人、兒童孤獨(dú)無助的狀況。⑤為貧困村0～3歲的兒童捐贈(zèng)營養(yǎng)包。摸清相關(guān)兒童底數(shù)，聯(lián)村單位負(fù)責(zé)籌資，力爭2015年內(nèi)就全面落實(shí)，確保貧困戶的兒童健康成長。

為了如期實(shí)現(xiàn)“八個(gè)全覆蓋”、完成“五件實(shí)事”，省委又進(jìn)一步提出“要按照缺什么補(bǔ)什么的原則，首先解決“沒有”的問題。在工作計(jì)劃、項(xiàng)目資金安排上，要首先考慮群眾需求最迫切的事情，依據(jù)當(dāng)?shù)厝罕娦枨蟪潭?、村“兩委”班子能力?qiáng)弱，以及聯(lián)村單位的積極性來排出輕重緩急。總之就是要體現(xiàn)行動(dòng)快的早安排、干得好的多扶持的原則，建立起激勵(lì)機(jī)制。在全面實(shí)施好這些共性工作任務(wù)的同時(shí)，鼓勵(lì)支持各聯(lián)村單位、聯(lián)戶干部發(fā)揮各自的特長和優(yōu)勢，主動(dòng)作為，盡力為群眾多辦得民心、暖人心的實(shí)事和好事，幫助解決一些特殊困難和問題。三是進(jìn)一步創(chuàng)新“雙聯(lián)”工作機(jī)制：①實(shí)現(xiàn)“扶智”與“扶志”機(jī)制有機(jī)結(jié)合?！胺鲋恰?，即通過提高貧困農(nóng)牧民的致富能力，幫助貧困農(nóng)牧民學(xué)習(xí)實(shí)用的科學(xué)知識和技能，這是幫助貧困農(nóng)牧民脫貧致富的有效途徑。針對不少貧困地區(qū)的農(nóng)戶“安貧樂道”思想仍然較為普遍的現(xiàn)狀，改變“貧困文化”，在智力扶貧的同時(shí)，引導(dǎo)貧困地區(qū)的農(nóng)民開拓眼界、改變思想，激勵(lì)貧困農(nóng)戶形成改變貧困面貌的斗志。②借助外力和激發(fā)內(nèi)力的有機(jī)結(jié)合。在“雙聯(lián)”行動(dòng)中，各個(gè)“雙聯(lián)”單位不僅充分挖掘自身的優(yōu)勢和資源幫助聯(lián)系村的農(nóng)牧民脫貧致富，更重要的是“授之以漁”，開拓農(nóng)戶的思路，建立一套激勵(lì)農(nóng)牧民通過自己辛勤的勞動(dòng)和發(fā)揮自身的聰明才智脫貧致富的模式，實(shí)現(xiàn)以內(nèi)生脫貧奮斗為主，外力為輔的良好機(jī)制。四是持續(xù)扶持和培養(yǎng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織：①鼓勵(lì)組建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織。按照黨的十八屆三中全會(huì)決議公報(bào)的精神，放開農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的登記、注冊條件，凡具備一定人力、物力和財(cái)力的農(nóng)戶，鼓勵(lì)其自發(fā)建立一定規(guī)模、一定發(fā)展方向的經(jīng)濟(jì)合作組織，如各類專業(yè)合作社、互助組等，使其成為農(nóng)村致富的領(lǐng)頭羊。②制定扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織措施。政府通過財(cái)政、金融乃至項(xiàng)目方面的傾斜，給予農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織扶持，有條件的地方可以考慮通過政府牽線搭橋，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織與大中城市的企業(yè)、大專院校等科研部門建立長期的聯(lián)系機(jī)制，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織提供技術(shù)、經(jīng)營等方面的指導(dǎo)和幫助；更要考慮幫助它們與東部沿海地區(qū)的相關(guān)組織建立合作機(jī)制，借助東部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)驗(yàn)和市場渠道，幫助本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成長壯大。

“雙聯(lián)”行動(dòng)在目的和措施方面與此次省委省政府制定“1+17”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)是一致的，但二者也有一定的差異，“雙聯(lián)”行動(dòng)的特點(diǎn)集中體現(xiàn)在：一是“雙聯(lián)”主體多元，既有省市縣鄉(xiāng)各級政府職能部門，也有大量的省內(nèi)外各類企業(yè)、科研單位和其他非政府類組織參與；二是“雙聯(lián)”行動(dòng)既有由上到下、由城至鄉(xiāng)、由外至內(nèi)的資金流和項(xiàng)目流，也有雙向的信息流；三是指標(biāo)體系的設(shè)置和績效考評約束較弱。因此，將扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)與“雙聯(lián)”行動(dòng)深度融合，發(fā)揮二者的優(yōu)勢，肯定會(huì)發(fā)揮更好的作用。

（一）建立二者融合的組織機(jī)制

截至目前，“1+17”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)的實(shí)施主體仍然是省內(nèi)各級政府的職能部門，“雙聯(lián)”行動(dòng)的主體為省內(nèi)外各級政府、各類企事業(yè)單位及非政府組織，應(yīng)該考慮在各貧困縣（市、區(qū)）成立一個(gè)組織機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)省內(nèi)外各扶貧單位、“雙聯(lián)”單位在本縣（市、區(qū)）的統(tǒng)一行動(dòng)，減少由于信息不完全所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失和效率損失。

（二）整合各類資源

按照統(tǒng)一部署、一致行動(dòng)、分門別類的原則，建立一個(gè)隸屬黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的資源管理組織，或者按照行業(yè)性質(zhì)，如道路、電力、電信、教育、農(nóng)田水利、衛(wèi)生、文化、社保、環(huán)境整治等，歸口到縣直各職能部門，有效整合進(jìn)入本縣（市、區(qū)）的、來自中央各部委、省上各廳局、市上各局委辦以及各兄弟?。ㄊ校?、對口幫扶省（市）資金、項(xiàng)目、金融、智力、技術(shù)和信息等各類資源，優(yōu)化配置，最大限度地節(jié)約資源，發(fā)揮各類資源的規(guī)模效應(yīng)，最大限度地改善貧困區(qū)的面貌。

（三）建立統(tǒng)一的績效評價(jià)體系

盡管自2012年以來，省委省政府出臺(tái)了一些激勵(lì)各“雙聯(lián)”單位的措施，但由于各“雙聯(lián)”單位性質(zhì)、掌握的資源及人員構(gòu)成均有很大的差異，所形成的績效評價(jià)體系量化指標(biāo)很少，致使評價(jià)效果對“雙聯(lián)”行動(dòng)缺乏硬約束。為進(jìn)一步提升“雙聯(lián)”工作的績效，可以考慮將各“雙聯(lián)”單位資源投入數(shù)量、重視程度、扶貧的實(shí)際成效等各類指標(biāo)納入“1+17”實(shí)施方案制定的績效評價(jià)體系；對各“雙聯(lián)”單位中的省內(nèi)企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部的評價(jià)，也應(yīng)該參照此次扶貧攻堅(jiān)措施中提出的方法進(jìn)行激勵(lì)。