優(yōu)化扶貧移民格局_甘肅省扶貧開發(fā)實(shí)踐成就與攻堅(jiān)對策研究

扶貧移民是指將居住在生態(tài)環(huán)境惡劣、生產(chǎn)生活不易、交通不便的農(nóng)村居民搬遷至交通、耕地、氣候和生態(tài)環(huán)境等生產(chǎn)生活相對容易地方的一種遷居方式，其實(shí)質(zhì)是生態(tài)移民。生態(tài)移民最早是世界觀察研究院（World Watch Institute）的Lester Brown于20世紀(jì)70年代提出的（稅為等，2012）^[52]，被稱為“環(huán)境難民”，1985年，聯(lián)合國環(huán)境署（UNEP）的研究員Essam EI-Hinnawi首次對“環(huán)境難民”進(jìn)行了定義：“由于顯著的環(huán)境崩潰導(dǎo)致人們生活質(zhì)量受到嚴(yán)重的影響，甚至生存受到威脅，從而不得不選擇遷移的人，這種遷移可以是短暫的，也可以是永久的”。英國環(huán)境學(xué)家Noman Myers則進(jìn)一步認(rèn)為，環(huán)境難民是由于干旱、土壤侵蝕、荒漠化、過度砍伐森林等環(huán)境問題，結(jié)合人口壓力、貧窮等社會經(jīng)濟(jì)問題，致使其生計(jì)問題得不到保障的人。為了避免“難民”這個(gè)詞帶來的爭議，聯(lián)合國難民署（UNHCR）2007年提出了環(huán)境遷移人（Environmentally Displaced Persons），即“由于不利環(huán)境、生態(tài)和氣候變化，導(dǎo)致人們的生命、生活及自身財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅而不得不離開原生存地的人”，以示與其他原因造成的難民的區(qū)別。

自20世紀(jì)80年代以來，我國即開始在廣大西部地區(qū)實(shí)施有步驟的、規(guī)模較大的生態(tài)移民，重點(diǎn)將一些居住在氣候惡劣、自然條件較差、生態(tài)環(huán)境脆弱的居民，在政府主導(dǎo)下，搬遷到易于居住、生產(chǎn)的地區(qū)。甘肅的生態(tài)移民始于1983年，移出地為定西、白銀、隴南、臨夏等市。移入地有兩種類型，一種是跨市移民，主要是省內(nèi)的河西地區(qū)的嘉峪關(guān)、酒泉、張掖等市；另一類是地區(qū)內(nèi)移民，主要是將本地區(qū)內(nèi)的部分居民由原居住地移至地區(qū)內(nèi)一些新灌溉區(qū)。移民的形式主要有“吊莊移民”和整戶移民兩種形式。前者指家庭戶籍和居住地不遷，僅壯年勞動力異地勞作，所得收益歸己，在勞作地僅有一所臨時(shí)居住地的移民形式。整戶移民是指包括戶籍、住房、人口在內(nèi)所有相關(guān)手續(xù)均遷入新的居住地，在新居住地分配承包地，原居住地的耕地收回。整戶移民有整村遷移和意愿遷出農(nóng)戶以及投親靠友等形式遷入等形式。

省委副書記、省長劉偉平2015年6月10日在全省精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作會議上的講話中，明確提出，全省貧困地區(qū)還有81.5萬人需要易地扶貧搬遷。未來完成這一艱巨任務(wù)，有必要在反思甘肅生態(tài)移民經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出新對策和新思路。

一、對甘肅生態(tài)移民的反思

甘肅的生態(tài)移民始于20世紀(jì)80年代中后期。在“兩西”建設(shè)的二十多年，甘肅全省各種形式的生態(tài)移民近50萬人，多數(shù)移民基本上實(shí)現(xiàn)了“1年安家、2～3年穩(wěn)定、4～5年脫貧發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)”。但回顧二十多年的移民歷程，在取得巨大成就的同時(shí)，也有一些值得反思的地方。

（一）故土難離情節(jié)

中國人受長期的文化影響，對家鄉(xiāng)特別依戀。特別在甘肅，人們的故土難離情節(jié)尤為嚴(yán)重。移民是作為“少數(shù)人”進(jìn)入到一個(gè)特定的環(huán)境中的，這個(gè)特定的遷入?yún)^(qū)有自己穩(wěn)定的文化，移民遷入新的居住地，語言環(huán)境、生活方式、人際關(guān)系等發(fā)生突然變化，會遇到意想不到的麻煩和困難，移民很難在短時(shí)間內(nèi)將自己的文化融入。加之遷移人口與遷入地群眾的矛盾，遷入地群眾抵觸情緒等，使得移民“回家”的愿望在短期內(nèi)難以消除，如果遇到其他一些困難，會進(jìn)一步強(qiáng)化“回家”決心。

（二）移民資金投入不足

按照甘肅省不同時(shí)期的有關(guān)規(guī)定，財(cái)政對移民的投入包括兩部分：一是移民安置補(bǔ)助費(fèi)，主要包括房屋建設(shè)和搬遷安家補(bǔ)助；二是移民安置區(qū)農(nóng)田水利配套、道路、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。根據(jù)有關(guān)調(diào)研資料，移民安置補(bǔ)助費(fèi)多數(shù)僅為移民家庭實(shí)際支出的三分之一左右，這對本來就貧困的移民家庭是一個(gè)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；移民安家落戶后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入、生活費(fèi)用、教育費(fèi)用等遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原居住地，加上搬遷初期土地產(chǎn)出率低等原因，群眾會陷入再次貧困。在移民安置地，盡管國家已經(jīng)投入大量的人力、物力為移民群眾配套建設(shè)了水燒地、道路、供電、飲水、學(xué)校、衛(wèi)生設(shè)施等，但按照國家的統(tǒng)一要求，實(shí)施移民搬遷，還需要群眾自籌部分費(fèi)用，這筆費(fèi)用對于貧困地區(qū)的移民來說是難以負(fù)擔(dān)的，因此，甘肅很多新移民地的設(shè)施根本達(dá)不到國家原定的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）未來生態(tài)移民無處可移

甘肅總體狀況是自然環(huán)境較好的土地極為有限，川水地區(qū)人口密度很大，新上水地區(qū)的移民遷入?yún)^(qū)一般人口相對集中，可分配的土地資源相對較少，早期移民能占先機(jī)，而后期的移民，人均可分的耕地就越來越有限，尤其是我國從2005年開始免征農(nóng)業(yè)稅，每種一畝地國家都要給予一定的補(bǔ)助，在移民村勢必會出現(xiàn)土地緊張。隨著甘肅生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度的加大，原有的模式必然會出現(xiàn)生態(tài)移民無處可移的困境。

二、優(yōu)化甘肅生態(tài)移民格局的對策

（一）科學(xué)劃定移民外遷的區(qū)域

根據(jù)甘肅的實(shí)際，考慮按照降水量、耕地?cái)?shù)量、耕地坡度、年積溫等指標(biāo)制定生態(tài)移民規(guī)劃。按照這個(gè)思路，制定具體指標(biāo)體系，認(rèn)真調(diào)研六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)和藏區(qū)這三個(gè)連片貧窮區(qū)的貧困人口的分布區(qū)域、數(shù)量等基本情況；以此為基礎(chǔ)，確定移民的規(guī)模、制定移民的時(shí)間表。

（二）建立生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合的機(jī)制

2014年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》指出，“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手”?！兑?guī)劃》明確，各類城鎮(zhèn)要健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶；穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，消費(fèi)環(huán)境更加便利，生態(tài)環(huán)境明顯改善，空氣質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)，飲用水安全得到保障。

城鎮(zhèn)是一個(gè)國家和地區(qū)的工商業(yè)、交通、金融和信息中心，城市的這些要素，決定農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上要依賴城市，依賴工業(yè)和它的信貸水平，形成城市帶農(nóng)村的發(fā)展格局。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，部分農(nóng)民改變了自己的身份，一部分農(nóng)民變成城市人，引起農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變化。城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村勞動力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村剩余勞動力得以釋放。人力資源的釋放，既減輕了農(nóng)村的壓力，又滿足了城市對勞動力需求。城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張，也向農(nóng)村建設(shè)釋放資金、技術(shù)、人才、信息資源。因此，將生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來，利用國家制定的財(cái)稅、補(bǔ)貼、基本建設(shè)、教育培訓(xùn)、戶籍制度等方面的各種優(yōu)惠政策，優(yōu)先將生態(tài)脆弱區(qū)的農(nóng)民遷入中小城鎮(zhèn)，為這些新遷入者提供基本生活設(shè)施、積極開展培訓(xùn)、創(chuàng)造就業(yè)條件，將他們?nèi)谌胄碌沫h(huán)境，既減輕了原居住地的生態(tài)壓力，也改善了這些貧困地區(qū)人員的生活和生產(chǎn)問題，為他們致富奔小康奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）充分發(fā)揮政府職能作用

生態(tài)移民問題是綜合了人口、資源、生態(tài)、環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)問題，涉及社會公正、公平、扶貧攻堅(jiān)、利益沖突、少數(shù)民族利益、文化環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等一系列有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重大問題。生態(tài)移民工程的受益者是全體國民及其子孫后代。因此，生態(tài)移民就需要政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)和控制。生態(tài)移民的主要成本也應(yīng)該由政府承擔(dān)。

1.提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

移民成本主要包括建房、搬遷、安家、耕地整治、水利設(shè)施、基本道路等六類。在認(rèn)真測算實(shí)際移民成本的基礎(chǔ)上，分區(qū)域、地段，制定合理的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。使得移民不因搬遷而陷入新的貧困，能在新的環(huán)境里很快投入生產(chǎn)，依靠自身的力量改變貧困面貌。

2.加強(qiáng)培訓(xùn)，提高移民素質(zhì)

移民大都來自貧困地區(qū)，在這些地區(qū)普遍存在教育水平低下的現(xiàn)象，教育落后又會導(dǎo)致貧困的惡性循環(huán)，將直接影響到人口的素質(zhì)。因此教育是移民工作中的重點(diǎn)。為使移民適應(yīng)新的生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，提高移民的科學(xué)文化水平、勞動技術(shù)和形成新的擇業(yè)生活觀念就成了當(dāng)務(wù)之急。要加大對移民地區(qū)義務(wù)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和硬件建設(shè)資金投入，完善移民地區(qū)義務(wù)教育管理體制，加快移民普及九年義務(wù)教育進(jìn)程。大力發(fā)展職業(yè)教育，提高移民地區(qū)勞動者素質(zhì)。通過多種方式向移民傳授科學(xué)文化知識，并通過勞動示范、技術(shù)培訓(xùn)、生產(chǎn)組織體系等方式，提高職業(yè)技能，使移民盡快適應(yīng)新的生產(chǎn)生活方式，提高生活水平，形成就業(yè)能力，逐步擺脫貧困走上小康之路。

3.處理好民族、宗教關(guān)系

一些生態(tài)移民的地區(qū)為少數(shù)民族聚居地區(qū)，生態(tài)移民不僅面臨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展問題，還要處理好民族、宗教等特殊問題。移民在搬遷過程中，是作為“少數(shù)人”進(jìn)入到陌生的地方適應(yīng)新的生產(chǎn)方式和生活習(xí)慣、教派習(xí)俗，很難在短時(shí)間內(nèi)將自己的文化融入。所以生態(tài)移民要“以人為本”，尊重少數(shù)民族的宗教信仰和民族生活習(xí)慣，選擇適合其發(fā)展的模式，這種模式要滿足生態(tài)恢復(fù)、脫貧致富和民族融合等多重目標(biāo)。

總之，只要認(rèn)真、具體、全面地落實(shí)省委省政府制定的“1+17”文件精神，預(yù)先科學(xué)分析出各地具體實(shí)施中可能出現(xiàn)的問題，提出預(yù)案性的解決途徑和措施，動員、凝聚全省、全社會的各種力量，就一定能夠克服困難，實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧、實(shí)現(xiàn)整體性小康社會建設(shè)的宏偉目標(biāo)。

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【注釋】

[1]中共甘肅省委甘肅省人民政府《關(guān)于深入實(shí)施“1236”扶貧攻堅(jiān)行動的意見》.甘肅扶貧資料匯編，2013年9月17日，p13

[2]范小建.甘肅省領(lǐng)導(dǎo)干部“富民興隴”系列講座學(xué)習(xí)材料“關(guān)于扶貧工作的幾個(gè)問題”.2015年6月，p2.

[3]王三運(yùn).在全省精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作會議上的講話.2015年6月9日，p18-29

[4]旱災(zāi)是由于降水時(shí)空分布錯(cuò)位造成的，水資源短缺是結(jié)構(gòu)性的總量不足，鑒于甘肅貧閑區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，在本研究中，我們用勞均水澆地面積來衡量水資源的多寡

[5]王文行.絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶甘肅河西走廊產(chǎn)業(yè)集群形成的探索研究［J］.甘肅理論學(xué)刊，2014（2）

[6]數(shù)據(jù)根據(jù)2012年永登、武威、金昌、張掖、酒泉和嘉峪關(guān)的統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算得出

[7]甘肅省農(nóng)牧廳.河西走廊制種業(yè)優(yōu)勢區(qū)域發(fā)展規(guī)劃（2003—2007）.2004 ，p2

[8]郭鳳燕.定西市中藥材產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及可持續(xù)發(fā)展途徑［J］.甘肅農(nóng)業(yè)科技，2007（1）

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[11]甘肅農(nóng)業(yè)年鑒2013年，p355

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[32]周天勇.人口遷移要順應(yīng)市場機(jī)制［J/OL ］.2014年04月05日，新浪財(cái)經(jīng)

[33]周天勇.人口遷移要順應(yīng)市場機(jī)制［J/OL ］.2014年04月05日，新浪財(cái)經(jīng)

[34]王三運(yùn).在全省精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作會議上的講話.2015年6月9日，p23

[35]劉偉平.在全省精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作會議上的講話.2015年6月10日，p2

[36]王三運(yùn).在全省精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作會議上的講話.2015年6月9日，p24

[37]中共甘肅省委辦公廳甘肅省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《省水利廳、省扶貧辦關(guān)于精準(zhǔn)扶貧飲水安全支持計(jì)劃的實(shí)施方案》等十七個(gè)精準(zhǔn)扶貧配套文件的通知，甘辦發(fā)［2015］28號，p55

[38]同上，p60

[39]王三運(yùn).在全省精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作會議上的講話.2015年6月9日，p27

[40]中共甘肅省委辦公廳甘肅省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《省水利廳、省扶貧辦關(guān)于精準(zhǔn)扶貧飲水安全支持計(jì)劃的實(shí)施方案》等十七個(gè)精準(zhǔn)扶貧配套文件的通知，中共甘肅省委辦公廳文件，甘辦發(fā)【2015】28號，p121-122

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