1.土地與戶籍聯(lián)動(dòng)改革是最有效的改革方案

中國(guó)的城市化伴隨著大量農(nóng)民跨地區(qū)地進(jìn)入城市，在這一進(jìn)程中，最為突出的問(wèn)題集中在兩點(diǎn)：一是如何擴(kuò)大人口流入地的公共服務(wù)資源，不至于在城市擴(kuò)容中引起原城市居民的反對(duì)；二是土地制度如何改革，進(jìn)城的農(nóng)民在家鄉(xiāng)的土地（包括承包地和宅基地）如何處置，城市擴(kuò)容過(guò)程中近郊農(nóng)民的土地增值收益如何分配。從現(xiàn)有體制出發(fā)，本書所提的土地與戶籍制度聯(lián)動(dòng)改革方案將能夠有效地解決這些問(wèn)題。

“土地與戶籍制度聯(lián)動(dòng)改革”的核心思想是，允許那些已經(jīng)在城市里長(zhǎng)期居住和工作的農(nóng)民將其在家鄉(xiāng)宅基地對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其就業(yè)所在城市，作為城市擴(kuò)張的建設(shè)用地指標(biāo)，而家鄉(xiāng)則通過(guò)宅基地復(fù)耕的方式相應(yīng)增加農(nóng)業(yè)用地保有量（本書第5章已經(jīng)用一個(gè)圖解釋了建設(shè)用地使用權(quán)跨地區(qū)再配置的含義）。同時(shí)，由于在內(nèi)地的宅基地的市場(chǎng)價(jià)值不高，而在人口流入地的建設(shè)用地指標(biāo)卻有相對(duì)較高的市場(chǎng)價(jià)值，因此，在人口流入地獲得建設(shè)用地指標(biāo)并實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)近郊土地增值收益后，相應(yīng)放棄家鄉(xiāng)宅基地使用權(quán)的農(nóng)民能夠有新增的資源獲取當(dāng)?shù)貞艏?、公共服?wù)和社會(huì)保障，避免新增城市居民與原居民之間因公共資源分享而形成的矛盾。

一種類似的操作方案是，在那些吸納更多外來(lái)人口的城市，中央直接給予更多的建設(shè)用地指標(biāo)。這一方案在本質(zhì)上與我們所提的土地與戶籍制度聯(lián)動(dòng)改革方案是相同的，都是為了讓建設(shè)用地指標(biāo)的配置方向與勞動(dòng)力流動(dòng)方向一致。但相比之下，直接將建設(shè)用地指標(biāo)與吸納外來(lái)人口數(shù)量掛鉤的方案需要借助于行政性的手段，它對(duì)于政府所需要掌握的信息的要求非常高，而在跨地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)交易的方案中，市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制是有效配置資源的信號(hào)機(jī)制。

在實(shí)際操作中，用于轉(zhuǎn)讓的建設(shè)用地指標(biāo)既可以是由上級(jí)政府批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地指標(biāo)，也可以是既有的建設(shè)用地（如廠房占地和農(nóng)村宅基地）復(fù)耕所產(chǎn)生的指標(biāo)。這一改革方案將土地的使用權(quán)和所有權(quán)相分離，在現(xiàn)有土地所有權(quán)不變的情況下，使得土地使用權(quán)成為可以跨空間再配置的資產(chǎn)。設(shè)想有個(gè)在城市打工的農(nóng)民，他老家在內(nèi)地或者離城市很遠(yuǎn)的農(nóng)村，即使將他家的宅基地所有權(quán)界定給他，這個(gè)所有權(quán)也不值錢。但是，如果將他的宅基地所對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)作為土地使用權(quán)界定給農(nóng)民，這個(gè)指標(biāo)的價(jià)值卻可以與原宅基地的區(qū)位脫離，因?yàn)樗膬r(jià)值體現(xiàn)在它可以被用來(lái)將較發(fā)達(dá)地區(qū)城市近郊的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城市土地的增值收益。宅基地對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)成為有價(jià)值的資產(chǎn)，有利于提高農(nóng)民（特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民）的資產(chǎn)收入，與中央擴(kuò)大居民財(cái)產(chǎn)性收入的精神一致。農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓了宅基地對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)使用權(quán)后，其承包的農(nóng)業(yè)用地則可以有償?shù)剞D(zhuǎn)讓給農(nóng)村集體，或以轉(zhuǎn)包、入股等形式分享未來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益。

當(dāng)前已經(jīng)有一些地方在試驗(yàn)農(nóng)業(yè)用地的“占補(bǔ)平衡”，這種試驗(yàn)如果配合農(nóng)民進(jìn)城時(shí)的戶籍身份轉(zhuǎn)變，那么，在本質(zhì)上就是“土地與戶籍制度的聯(lián)動(dòng)改革”，但這些地方試驗(yàn)推行的范圍卻僅限于本市市域范圍之內(nèi)。相比之下，本書提出的改革方案更加強(qiáng)調(diào)要解決農(nóng)民工跨?。▍^(qū)、市）異地進(jìn)城的問(wèn)題，在這一方案下，政策應(yīng)允許跨?。▍^(qū)、市）的農(nóng)業(yè)用地“占補(bǔ)平衡”，即在不同地區(qū)之間推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤。這一方案與農(nóng)民工流動(dòng)的主體是跨地區(qū)流動(dòng)相一致，也可以借助土地利用效率在省（區(qū)、市）間的巨大差距來(lái)最大化建設(shè)用地指標(biāo)使用權(quán)的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力和土地兩種資源的利用效率。

2016年10月，國(guó)土部、住建部等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，目標(biāo)任務(wù)是，到2018年，基本建立人地掛鉤機(jī)制；到2020年，全面建立科學(xué)合理的人地掛鉤機(jī)制政策體系，為如期實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶提供用地保障。這一改革與本書提出的方案在本質(zhì)上是一樣的。但是，同時(shí)，這一“人地掛鉤”的改革又說(shuō)“超大和特大城市的中心城區(qū)原則上不因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安排新增建設(shè)用地”，而實(shí)際上，恰恰是超大和特大城市吸納的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更多，人口流入和土地供應(yīng)的矛盾更大，因此，“人地掛鉤”改革不應(yīng)該將超大和特大城市作為例外。

一種擔(dān)心是，土地使用權(quán)（特別是建設(shè)用地使用權(quán)）可交易將不利于保護(hù)耕地。這種擔(dān)心是不必要的。一方面，跨地區(qū)的建設(shè)用地使用權(quán)交易不會(huì)帶來(lái)耕地面積的下降，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)用地是“占補(bǔ)平衡”的。更重要的是，因?yàn)榫幼∮玫氐娜莘e率在城市遠(yuǎn)比農(nóng)村高，農(nóng)民進(jìn)城反而是有利于農(nóng)業(yè)用地保護(hù)的。從數(shù)據(jù)來(lái)看，2008年，農(nóng)村居民點(diǎn)占地16.53萬(wàn)平方公里，城市建設(shè)用地4.06萬(wàn)平方公里，農(nóng)村居民點(diǎn)面積是城市建設(shè)用地面積的4倍（中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)，2010）。當(dāng)前的問(wèn)題是，農(nóng)民出現(xiàn)了“雙重占地”的現(xiàn)象，即，城市化進(jìn)程中，城市需要為外來(lái)人口增加居住和基礎(chǔ)設(shè)施用地，而農(nóng)民因?yàn)槲丛诔鞘性?，還要在老家占用甚至擴(kuò)建住宅。因此，只要土地制度改革到位，可以讓進(jìn)城農(nóng)民自愿且有償放棄家鄉(xiāng)的宅基地，那么，城市化進(jìn)程只會(huì)更有利于耕地保護(hù)。另外，中國(guó)自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，大量實(shí)行退耕還林，導(dǎo)致耕地減少，而這卻常常被誤以為是城市化造成的。1996—2009年耕地面積年均增長(zhǎng)40萬(wàn)公頃，這比之前的耕地面積增加速度有所下降，主要是因?yàn)槲覈?guó)開(kāi)始進(jìn)行大面積的生態(tài)退耕還林工程，與此同時(shí)可供開(kāi)墾的荒地越來(lái)越少（徐滇慶，2014）。

一個(gè)相關(guān)的擔(dān)心是，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的土地更肥沃，而作為人口流出地的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地質(zhì)量也較差，農(nóng)業(yè)用地的跨地區(qū)占補(bǔ)平衡不利于保證糧食產(chǎn)量。這一擔(dān)心也是不必要的，相應(yīng)問(wèn)題是可以在機(jī)制設(shè)計(jì)中解決的。在建設(shè)用地使用權(quán)跨地區(qū)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，完全可以將人口流出地復(fù)耕的宅基地面積用一個(gè)系數(shù)換算成人口流入地的建設(shè)用地增加量，其換算系數(shù)可以用“流入地平均畝產(chǎn)/流出地平均畝產(chǎn)”作為依據(jù)。

還有一種擔(dān)心是，土地流轉(zhuǎn)可能造成農(nóng)民失業(yè)，這也完全不必要?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主的，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)GDP在總的GDP中的份額已經(jīng)降至10%左右。為農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)崗位的，主要是城市的第二、第三產(chǎn)業(yè)，本書第5章也已經(jīng)證實(shí)了城市擴(kuò)張有利于增加就業(yè)。如果農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)是建立在其已經(jīng)在城市就業(yè)和居住的前提下的，那么，允許其實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值，不僅不會(huì)造成失業(yè)，而且有利于增加農(nóng)民的資產(chǎn)收入，有利于他們?cè)诔鞘新鋺舨@得社會(huì)保障。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，在建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)再配置中，多方主體共同談判機(jī)制的交易成本太大，政府不可避免地扮演了模擬市場(chǎng)的角色，因此，要有相應(yīng)的制度來(lái)防止政府為了自己的利益而侵占放棄宅基地的農(nóng)民的利益。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓自己的建設(shè)用地指標(biāo)使用權(quán)，必須建立在自愿的基礎(chǔ)之上。當(dāng)前在一些地方的農(nóng)業(yè)用地“占補(bǔ)平衡”操作中存在著政府強(qiáng)拆強(qiáng)遷的現(xiàn)象，這常常發(fā)生在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其根本原因還是在于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地增值收益不夠大，建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)值不能在當(dāng)?shù)爻浞謱?shí)現(xiàn)，農(nóng)民也難以獲得足夠的補(bǔ)償。相比之下，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)（比如江浙一帶），強(qiáng)拆強(qiáng)遷的現(xiàn)象相對(duì)少見(jiàn)，取而代之的是農(nóng)民盼拆遷的現(xiàn)象。因此，當(dāng)前應(yīng)推進(jìn)跨地區(qū)的農(nóng)業(yè)用地的“占補(bǔ)平衡”，避免在局部范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)業(yè)用地的“占補(bǔ)平衡”反而造成巨大的利益沖突。

2.土地與戶籍聯(lián)動(dòng)改革是多贏的方案

在本書所提出的土地與戶籍聯(lián)動(dòng)改革中，人口流入地的城郊土地增值收益在當(dāng)?shù)亟嫁r(nóng)民、進(jìn)城農(nóng)民、城郊土地使用方、人口流入地政府和人口流出地政府之間共同分享。人口流入地的近郊農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民都應(yīng)獲得城市戶籍和各自的合理補(bǔ)償，城郊土地使用方則獲得了新的用地空間，人口流入地政府代表當(dāng)?shù)鼐用瘾@得部分土地增值收益，而人口流出地政府也分享部分收益用于被放棄的宅基地的復(fù)耕整理，以及未流出人口的公共服務(wù)提供。要讓這個(gè)多贏方案成為可能，必須借助于建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)的再配置，將宅基地對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)的資產(chǎn)收益最大化。建設(shè)用地使用權(quán)（特別是宅基地使用權(quán)）的初始配置與居民原戶籍所在地有關(guān)，但卻可以隨著人口流動(dòng)而流動(dòng)。只要建設(shè)一個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)的建設(shè)用地指標(biāo)使用權(quán)市場(chǎng)，土地的使用效率就可以被最大化，而其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金流動(dòng)則成了一種建立在市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上的“轉(zhuǎn)移支付”。

在這個(gè)問(wèn)題上，必須在理論上說(shuō)明，為什么應(yīng)讓多方主體分享人口流入地近郊土地的增值收益。其合理性在于，人口流入地區(qū)農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)換過(guò)程所帶來(lái)的土地增值收益并不是當(dāng)?shù)鼐用駟为?dú)創(chuàng)造的，而是由大量外來(lái)勞動(dòng)力共同創(chuàng)造的。從長(zhǎng)期來(lái)看，本地居民還會(huì)從城市擴(kuò)容所產(chǎn)生的持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效益中獲益，也可因?yàn)樯鐣?huì)融合的推進(jìn)而減少用于化解社會(huì)矛盾的支出。因此，人口流入地居民和政府應(yīng)該讓外來(lái)勞動(dòng)力分享其土地增值收益。

另一個(gè)相關(guān)的理論問(wèn)題是，為什么不能再將農(nóng)村土地作為農(nóng)民的社會(huì)保障？在本書所提出的改革方案中，農(nóng)民放棄家鄉(xiāng)的土地使用權(quán)進(jìn)入城市必須以在城市就業(yè)并自愿放棄土地為前提，同時(shí)，在獲得了城鎮(zhèn)戶籍之后，他也相應(yīng)地獲得養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和住房等社會(huì)保障，這時(shí)，土地就不必再承擔(dān)社會(huì)保障的功能。以前，在農(nóng)村社會(huì)保障體系缺失而農(nóng)民工在城市也不擁有社會(huì)保障的情況下，土地的確承擔(dān)了社會(huì)保障的功能。而一個(gè)走向現(xiàn)代化的國(guó)家應(yīng)該逐步擺脫僅以土地作為農(nóng)民社會(huì)保障的現(xiàn)狀，使土地作為一種稀缺資源獲得更為有效的利用。如果土地使用權(quán)能夠成為可交易的資產(chǎn)，那么，一塊土地是用于農(nóng)業(yè)還是非農(nóng)業(yè)，同樣的建設(shè)用地是在哪個(gè)城市用，同樣的農(nóng)業(yè)用地是分散地用還是規(guī)模化地用，都應(yīng)遵循稀缺資源的產(chǎn)出最大化原則。

3.土地制度改革應(yīng)立足于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)

土地與戶籍制度聯(lián)動(dòng)改革方案對(duì)既有的土地制度僅是邊際意義上的改革，只需明確將農(nóng)村土地使用權(quán)（特別是宅基地使用權(quán)）界定給農(nóng)民即可，而不需要更改土地所有權(quán)的性質(zhì)。有不少學(xué)者將中國(guó)城市化和土地制度的問(wèn)題寄希望于土地的所有制改革，本書并不否認(rèn)土地所有制改革對(duì)實(shí)現(xiàn)土地資源有效配置、保障農(nóng)民權(quán)益以及合理推動(dòng)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的作用，但是我們必須注意到土地所有制改革可能存在的幾個(gè)問(wèn)題，而這幾個(gè)問(wèn)題卻可以在建設(shè)用地指標(biāo)交易中避免。

第一，土地的所有制改革將擴(kuò)大農(nóng)村居民間的財(cái)產(chǎn)不平等。必須注意到，不同地理位置的農(nóng)業(yè)用地在轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地的過(guò)程中，具有不同的增值空間，而這種差異來(lái)源于地理位置對(duì)于工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的決定性作用。如果土地是私有的，位于不同地方的農(nóng)民將擁有不同潛在升值空間的土地，造成事實(shí)上的財(cái)富和收入不平等。

第二，在土地所有制改革方案下，戶籍制度改革將難以推進(jìn)。如果土地制度與戶籍制度的改革脫鉤，可能使中國(guó)面臨一個(gè)尷尬的局面，人口流入地的政府可以買下當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所擁有的土地，并將其轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地，土地的增值收益主要由當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民分享，而大量外來(lái)人口無(wú)法分享土地增值收益，仍然難以在當(dāng)?shù)芈鋺簟?/p>

第三，中國(guó)的建設(shè)用地指標(biāo)制度是和保護(hù)耕地的目標(biāo)相配合的，建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)再配置的方式總能與全國(guó)范圍內(nèi)耕地總量目標(biāo)相配合，維持特定數(shù)量的耕地，但土地所有制改革卻可能給中國(guó)未來(lái)的耕地保護(hù)目標(biāo)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)上，在當(dāng)前制度框架下，如果將土地（包括建設(shè)用地）使用權(quán)界定給農(nóng)民，并且允許其交易，那么，從收益獲取的角度來(lái)說(shuō)，使用權(quán)和所有權(quán)的差別并不大。使用權(quán)年限越長(zhǎng)，其價(jià)值越接近于所有權(quán)的價(jià)值。更重要的是，通過(guò)跨地區(qū)的交易，土地的使用權(quán)可以與土地原所在位置脫鉤，而土地所有權(quán)交易卻必須與具體位置的土地結(jié)合在一起，反而使土地資源的最優(yōu)利用難以實(shí)現(xiàn)。具體舉例來(lái)說(shuō)，如果是使用權(quán)交易，一個(gè)內(nèi)地農(nóng)民進(jìn)入較發(fā)達(dá)地區(qū)的城市之后，可以將其宅基地復(fù)耕，相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)以市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓給就業(yè)所在地的城市使用，這一交易的基礎(chǔ)在于較發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)用地價(jià)格高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)用地價(jià)格。而如果在土地私有的制度下，一個(gè)內(nèi)地農(nóng)民進(jìn)入較發(fā)達(dá)地區(qū)的城市后，他可能仍會(huì)長(zhǎng)期保留其家鄉(xiāng)的宅基地，除非其宅基地的使用價(jià)值低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)用地的租金。但是，相比在建設(shè)用地指標(biāo)交易方案下的結(jié)果，農(nóng)民長(zhǎng)期保留宅基地并未最大化建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)值。