關(guān)于重大決策與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的思考_巨變中的中國(guó)社會(huì)

當(dāng)代中國(guó)的改革開放是在巨量的現(xiàn)代化建設(shè)被擠壓在一個(gè)相對(duì)有限的時(shí)空背景下展開的，這就決定了它的“路徑依賴”。[1]即，一方面隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，政府不斷投資大項(xiàng)目，各地開發(fā)力度不斷加強(qiáng)；另一方面伴隨而來(lái)的卻是影響社會(huì)穩(wěn)定及不安全因素迅速累積，民怨增大。具體來(lái)說(shuō)，我們政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與保障民生、在事關(guān)社會(huì)成員基本權(quán)利保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間，實(shí)際處于“兩難境地”：為保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府投入巨資，上許多項(xiàng)目，原本是為迅速增加社會(huì)財(cái)富，提高百姓生活水平，但往往事與愿違，上項(xiàng)目變成影響百姓切身利益，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)極大風(fēng)險(xiǎn)。這種目標(biāo)與結(jié)果偏離的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，已經(jīng)到了需要重新評(píng)估的時(shí)候了。因此，須從源頭上預(yù)防和消除風(fēng)險(xiǎn)因素，促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策，構(gòu)建和諧社會(huì)。建立和推行重大決策、重大項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，可以確保政策的制定和項(xiàng)目的規(guī)劃充分吸納群眾意見(jiàn)，極大地降低不必要、但目前為了維持社會(huì)穩(wěn)定而必須支付的高額“維穩(wěn)費(fèi)用”。

美國(guó)著名的當(dāng)代政治社會(huì)學(xué)家塞繆爾·P．亨廷頓認(rèn)為，“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂”，穩(wěn)定成為問(wèn)題是變革社會(huì)的特征。我國(guó)目前正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌，機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存的社會(huì)高風(fēng)險(xiǎn)期。社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷推進(jìn)，融入經(jīng)濟(jì)全球化程度不斷加深，凸顯的各種社會(huì)矛盾，例如貧富懸殊問(wèn)題、就業(yè)問(wèn)題、安全生產(chǎn)問(wèn)題、誠(chéng)信危機(jī)問(wèn)題等都蘊(yùn)涵著巨大的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。近幾年是中國(guó)社會(huì)的多事之年，尤其是2008年以來(lái)，不斷發(fā)生的激烈程度升級(jí)的群體性事件，一次次敲擊著人們的心靈。深入探究這些重大群體性事件背后的原因，大多是由于對(duì)涉及廣大群眾切身利益的重大項(xiàng)目論證、評(píng)估不夠充分，或者對(duì)重大改革政策出臺(tái)后果預(yù)測(cè)不足而導(dǎo)致的。為此，從當(dāng)前全國(guó)各地陸續(xù)建立重大決策、重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐探索來(lái)看，開展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用，是正確處理發(fā)展與穩(wěn)定關(guān)系的一條重要途徑。

一、開展重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是中央對(duì)嚴(yán)峻形式作出的重要判斷

針對(duì)我國(guó)近年來(lái)重大項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估面臨的嚴(yán)峻背景，中央提出各地要認(rèn)真開展重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這是對(duì)不斷發(fā)生群體性事件背后深層原因所作出的重要判斷。2009年6月，中央領(lǐng)導(dǎo)在上?？疾旃ぷ鲿r(shí)就強(qiáng)調(diào)，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定，各級(jí)黨委、政府必須從源頭上預(yù)防和消除各種不穩(wěn)定因素，定政策、作決策、上項(xiàng)目、搞改革都要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，堅(jiān)持科學(xué)民主，依法辦事，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素。2009年，上海市委審議通過(guò)了《關(guān)于建立重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估機(jī)制的意見(jiàn)（試行）》。在這個(gè)規(guī)范性文件下，市委辦公廳、市政府辦公廳和市發(fā)改委等部門制定了《上海市重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估實(shí)施辦法（試行）》和《上海市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估試點(diǎn)辦法（試行）》，并將《意見(jiàn)》進(jìn)一步細(xì)化，形成了“品”字結(jié)構(gòu)的規(guī)范體系。之后，開展重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已被國(guó)務(wù)院列入政府依法行政的重要內(nèi)容，作為作出決策和開展重大事項(xiàng)前必須遵守的必要程序。在十七屆五中全會(huì)上，被寫入“十二五”規(guī)劃建議中。后又被正式寫進(jìn)黨的十八大政治報(bào)告之中。

重大政策是指涉及廣大人民群眾切身利益的重大決策、重大項(xiàng)目、重大事項(xiàng)和重大改革等。重大政策是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體，出臺(tái)實(shí)施必須是為了實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益。但是近年來(lái)有些重大政策，因?qū)ι婕叭罕娗猩砝娴膯?wèn)題考慮不周全，造成重大政策屢屢成為群體性事件的導(dǎo)火索。由此可見(jiàn)，重大政策在促進(jìn)改革發(fā)展的同時(shí)，也蘊(yùn)含著巨大的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，處理不當(dāng)就可能誘發(fā)群體性事件。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)主要指廣義的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。而社會(huì)沖突、社會(huì)失范和社會(huì)分層則是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源。以上三方面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上也存在著內(nèi)在的必然聯(lián)系，比如社會(huì)分層和社會(huì)失范可能導(dǎo)致社會(huì)沖突，社會(huì)不穩(wěn)定的重要表現(xiàn)就是社會(huì)沖突。而社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重大改革等在制訂、出臺(tái)及實(shí)施之前，對(duì)其有可能影響社會(huì)穩(wěn)定的各種因素進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)查，科學(xué)的預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估，制定應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的策略和預(yù)案，并且采取切實(shí)可行措施規(guī)避、預(yù)防、降低、控制可能產(chǎn)生的影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。

開展重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是指事關(guān)廣大人民群眾切身利益的重大決策，涉及較多群眾切身利益并被國(guó)家或省市擬訂為重大工程的重大項(xiàng)目，以及牽涉相當(dāng)數(shù)量群眾切身利益的重大改革等，在出臺(tái)或?qū)徟?，?duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的因素進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和預(yù)案，以有效地規(guī)避、預(yù)防、降低、控制和應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生的威脅社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。以往，各地出政策、上項(xiàng)目搞的評(píng)估，一般都是在經(jīng)濟(jì)上、技術(shù)上論證其可行性，沒(méi)有從社會(huì)穩(wěn)定的角度論證其可行性，這樣就可能為社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

在社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益高度分化的時(shí)代，利益矛盾、利益沖突、利益博弈本是正常的社會(huì)現(xiàn)象。在一個(gè)多元的現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)矛盾與沖突將成為我們?nèi)粘Ｉ畹慕M成部分。而在我們社會(huì)主義社會(huì)，大多數(shù)“利益”矛盾是可以用談判、協(xié)商、妥協(xié)，甚至“討價(jià)還價(jià)”等理性方式解決的，其中能夠造成大規(guī)模社會(huì)動(dòng)蕩的因素是很少的。因此，建立重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，并不是要消除、也不可能完全消除社會(huì)利益矛盾和沖突，而是要為其設(shè)立規(guī)則，為這類問(wèn)題的解決提供制度化的渠道與方式。良性的體制不是要消滅沖突，而是能夠容納沖突和用制度化的方式化解沖突。

建立重大決策、重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，就是要逐步改變搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和搞維穩(wěn)工作“兩張皮”現(xiàn)象——只考慮經(jīng)濟(jì)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)而忽視環(huán)保、民生等公共利益和社會(huì)效益問(wèn)題，看似高效，實(shí)則將建設(shè)成本轉(zhuǎn)嫁到了維穩(wěn)成本中。近些年全國(guó)時(shí)有發(fā)生的社會(huì)矛盾和沖突事件，征地、拆遷、農(nóng)民工工資拖欠、勞工權(quán)益等往往是主要起因。不難判斷，這些現(xiàn)實(shí)中的矛盾和沖突基本上都是因利益之爭(zhēng)而引發(fā)的，是屬于人民內(nèi)部矛盾范圍的利益沖突與利益矛盾。當(dāng)然，近些年來(lái)還有一種被稱之為“非直接利益沖突事件”也呈上升趨勢(shì)。在這類沖突中，事件參與者中的大多數(shù)與事件本身并沒(méi)有直接關(guān)系，或者說(shuō)大多數(shù)人與具體的事端和當(dāng)事人并無(wú)直接的利益關(guān)系。參與者的主要目的是發(fā)泄情緒，表達(dá)對(duì)帶有全局性整體性問(wèn)題如司法不公、貪污腐敗、公權(quán)濫用等的不滿。在這種現(xiàn)象背后往往是長(zhǎng)期積累的不滿和怨憤。處理此類事件要比處理直接利益沖突事件棘手得多，而利益矛盾與沖突處理不當(dāng)則會(huì)導(dǎo)致更多的“非直接利益沖突事件”發(fā)生。

二、開展重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是創(chuàng)新社會(huì)管理和依法行政的重要路徑

開展重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為依法行政提供新思路。2011年6月27日全國(guó)國(guó)土資源依法行政工作會(huì)議根據(jù)中央精神提出，今后凡涉及人民群眾切身利益的征地、開礦等重大項(xiàng)目，都要在合法性評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。如上所述，近些年全國(guó)時(shí)有發(fā)生的社會(huì)矛盾和沖突事件，大多與地方政府上大項(xiàng)目在征地、拆遷、環(huán)境污染、利益補(bǔ)償?shù)戎苯酉嚓P(guān)。而國(guó)土資源管理等重要部門在土地、礦產(chǎn)兩大稀缺資源方面擁有行政審批、行政許可和大額預(yù)算支配權(quán)力。因此，要取信于民，發(fā)揮管控作用，遏制違法違規(guī)行為，必須在保障群眾權(quán)益中提高公信力。為此，中央提出從省部?jī)杉?jí)到市、縣直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所，都要依照法定權(quán)限和法定程序行使權(quán)力，要主動(dòng)維護(hù)國(guó)家、公民和法人的合法權(quán)益，以保護(hù)合法權(quán)益來(lái)提高執(zhí)行力和公信力。

當(dāng)前，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的一個(gè)重要任務(wù)就是依法行政。類似像國(guó)土資源等重要部門的管理工作本身承擔(dān)著許多社會(huì)管理職能，而土地、礦產(chǎn)等領(lǐng)域的工作往往與人民群眾切身利益、城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定密切相關(guān)，必須加強(qiáng)依法行政意識(shí)，提高依法行政能力，強(qiáng)化社會(huì)管理方面的責(zé)任意識(shí)，提高對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分評(píng)估的能力。在老百姓自身權(quán)益維護(hù)意識(shí)日趨覺(jué)醒的當(dāng)下，土地征收、礦業(yè)權(quán)等審批中稍有不慎就很容易引發(fā)甚至激化矛盾，不但影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展而且可能釀成群體性事件，影響社會(huì)穩(wěn)定。面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)管理形勢(shì)，一個(gè)根本出路是把依法行政理念貫徹到我們地方政府與重大決策的每一個(gè)環(huán)節(jié)。今后凡涉及人民群眾切身利益，影響面廣，容易引起社會(huì)問(wèn)題的國(guó)家、地方重大項(xiàng)目，重大改革措施，重大資金使用，重大政策文件出臺(tái)等決策事項(xiàng)都要進(jìn)行合理性、可行性和安全性評(píng)估，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果和社會(huì)管理效果的“雙贏”。

開展重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估突破了“維穩(wěn)”思維的怪圈。從近年來(lái)發(fā)生的社會(huì)群體性突發(fā)事件來(lái)看，其背后的利益沖突往往是各種群體性突發(fā)事件爆發(fā)的根源。由于一些地方政府在上大項(xiàng)目時(shí)，事先不征詢當(dāng)?shù)匕傩找庖?jiàn)，在引導(dǎo)社會(huì)群體利益博弈的過(guò)程中又偏離了公平正義和人民群眾的根本利益，結(jié)果不僅導(dǎo)致社會(huì)矛盾的尖銳化，而且使政府主導(dǎo)的社會(huì)治理陷入嚴(yán)重的治理風(fēng)險(xiǎn)困境。

我國(guó)目前正處在一個(gè)重要的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。這也是一個(gè)需要對(duì)一些重大問(wèn)題做出準(zhǔn)確判斷和抉擇的時(shí)期。如何判斷目前我國(guó)的社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突，從而基于這樣的判斷對(duì)中國(guó)社會(huì)發(fā)展中的一些重大問(wèn)題做出正確的抉擇，已經(jīng)是一件迫切需要解決的事情。近些年來(lái)，我們實(shí)際上已經(jīng)陷入一個(gè)“維穩(wěn)的怪圈”：各級(jí)政府將大量的人力、物力、財(cái)力用在維穩(wěn)上，但社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的數(shù)量卻不但沒(méi)有減少，反而不斷增加。已經(jīng)形成一種“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)。之所以出現(xiàn)這種悖論現(xiàn)象，除了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后人們現(xiàn)實(shí)利益、權(quán)利意識(shí)高漲導(dǎo)致社會(huì)矛盾增加等原因之外，還有一個(gè)重要原因就是現(xiàn)有“維穩(wěn)”思路和模式的缺陷。僵硬的維穩(wěn)模式助長(zhǎng)社會(huì)失范，導(dǎo)致社會(huì)信息失真，社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)凝聚力流失，不同社會(huì)群體之間出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性疏離，缺乏平等有效的溝通和互動(dòng)，貧富群體之間相互仇視。

目前一些地方政府的維穩(wěn)工作方式可以稱之為一種“運(yùn)動(dòng)式治理”模式。運(yùn)動(dòng)式治理方式往往忽視、扭曲甚至排斥法律的作用，以權(quán)代法的工作方式造成在重大項(xiàng)目、重大改革、重大決策出臺(tái)有時(shí)會(huì)較少考慮到老百姓的利益和訴求，還常常輕易把群眾正常的利益表達(dá)上升為政治問(wèn)題和刑事問(wèn)題，其結(jié)果是使解決社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的路子越走越窄。這樣的做法不僅無(wú)助于矛盾化解，有時(shí)反而引火上身，使政府成為矛盾的焦點(diǎn)，嚴(yán)重時(shí)造成警民對(duì)立、干群對(duì)立，使政府處于敏感而脆弱的位置。近些年發(fā)生的社會(huì)矛盾和沖突中，征地、拆遷、農(nóng)民工工資拖欠、勞工權(quán)益等往往是主要的起因。不難判斷，這些現(xiàn)實(shí)中的矛盾和沖突基本上都是因利益之爭(zhēng)而引發(fā)的，是屬于人民內(nèi)部矛盾范圍的利益沖突與利益矛盾。近些年來(lái)，還有一種被稱之為“非直接利益沖突事件”呈上升趨勢(shì)。在這類沖突中，事件參與者中的大多數(shù)與事件本身并沒(méi)有直接關(guān)系，或者說(shuō)大多數(shù)人與具體的事端和當(dāng)事人并無(wú)直接的利益關(guān)系。參與者的主要目標(biāo)是發(fā)泄情緒，表達(dá)對(duì)帶有全局性整體性問(wèn)題如司法不公、貪污腐敗、公權(quán)濫用等的不滿。而在這種現(xiàn)象背后往往是長(zhǎng)期積累的怨恨和憤怒。處理此類事件要比處理直接利益沖突事件棘手得多，而利益矛盾與沖突處理不當(dāng)則會(huì)導(dǎo)致更多的“非直接利益沖突事件”發(fā)生。

筆者認(rèn)為，在利益高度分化的時(shí)代，利益矛盾、利益沖突、利益博弈本是正常的社會(huì)現(xiàn)象；在一個(gè)多元的現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)矛盾與沖突將成為我們?nèi)粘Ｉ畹慕M成部分。利益矛盾是可以用談判、妥協(xié)、討價(jià)還價(jià)等理性方式解決的，其中能夠造成大規(guī)模社會(huì)動(dòng)蕩的因素是很少的。因此，維穩(wěn)的工作不是要消除、也不可能完全消除利益矛盾和沖突，而是要為其設(shè)立規(guī)則，要為這類問(wèn)題的解決提供制度化的渠道與方式。良性的體制不是要消滅沖突，而是能夠容納沖突和用制度化的方式化解沖突。

三、當(dāng)前影響重大決策、重大項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的八大公共安全領(lǐng)域

隨著我國(guó)進(jìn)入城市化快速發(fā)展階段，城市安全成為越來(lái)越棘手的社會(huì)問(wèn)題之一。在現(xiàn)階段，城市公共安全問(wèn)題既涵蓋了傳統(tǒng)的公共安全問(wèn)題，同時(shí)各類非傳統(tǒng)公共安全問(wèn)題也層出不窮。這些公共安全問(wèn)題呈現(xiàn)時(shí)間高頻次、空間多領(lǐng)域發(fā)生的特征，所產(chǎn)生的社會(huì)影響易被傳染并被放大為群體性社會(huì)危機(jī)。因此，政府推出任何一項(xiàng)重大決策必須首先關(guān)注市民的安全感、幸福感。民眾的真實(shí)感受往往能更加直接地反映出城市管理價(jià)值取向與決策水平。2012年12月10日，時(shí)任上海市市長(zhǎng)韓正在《解放日?qǐng)?bào)》撰文指出，“上海的安全有序是管出來(lái)的不是喊出來(lái)的，群眾的安全感、滿意度是檢驗(yàn)我們工作的根本標(biāo)準(zhǔn)”。調(diào)研表明，以下八個(gè)領(lǐng)域?qū)⒊蔀橛绊懗鞘兄卮笳?、重大?xiàng)目出臺(tái)之不穩(wěn)定因素。

1．食品藥品。食品藥品安全是重大的民生問(wèn)題和公共安全問(wèn)題，關(guān)系到人民群眾身體健康和社會(huì)和諧穩(wěn)定。當(dāng)前，我國(guó)正處于食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期和矛盾凸顯期，食品藥品安全事故和違法犯罪頻發(fā)，形勢(shì)嚴(yán)峻。其直接原因是農(nóng)獸藥殘留、使用非食品原料加工食品、病原微生物、轉(zhuǎn)基因食品、假冒偽劣藥品、非藥品冒充藥品過(guò)度用藥等，從深層次分析，卻是食品藥品產(chǎn)業(yè)低端和監(jiān)管不力所造成的。目前，食品藥品產(chǎn)業(yè)多、小、散、低，規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、集約化程度不高，經(jīng)營(yíng)模式混雜、掛靠經(jīng)營(yíng)和“走票”等問(wèn)題突出，經(jīng)營(yíng)者誠(chéng)信意識(shí)和守法意識(shí)淡薄；食品藥品準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)，安全規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)不夠健全，監(jiān)管不力，監(jiān)管手段落后，造成事實(shí)上的違法成本低，為此，食品藥品安全已經(jīng)成為各級(jí)政府重大決策著重考慮之依據(jù)。

2．公共交通。由公共交通引發(fā)的公共安全事故難以防范，這已成為當(dāng)今世界各國(guó)公認(rèn)的棘手問(wèn)題之一，如東京地鐵沙林毒氣案、馬德里火車連環(huán)爆炸案、倫敦地鐵爆炸案、莫斯科地鐵爆炸案等。當(dāng)前威脅我國(guó)城市公共交通建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)源包括：其一，公共交通建設(shè)滯后于城市實(shí)際需求。與國(guó)外大都市相比，我國(guó)城市公共交通無(wú)論是道路、車輛，還是各種輔助設(shè)施如信號(hào)機(jī)、交通標(biāo)志、人行橫道線、人行天橋、地下人行過(guò)街通道等都明顯不足。隨著越來(lái)越多的人口涌入城市，城市交通壓力劇增、擁擠不堪，增加了城市公共交通安全問(wèn)題的發(fā)生概率。其二，公共交通安全應(yīng)急處置能力偏低。我國(guó)城市突發(fā)事件應(yīng)急處置方法仍相對(duì)單一、作業(yè)流程較為松散、作業(yè)時(shí)間缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題較為突出。公共交通的人員疏散和救援相對(duì)困難，一旦遭受突發(fā)事件，若處置不當(dāng)將產(chǎn)生巨大的人身和財(cái)產(chǎn)損失，對(duì)社會(huì)造成重大影響。其三，超載問(wèn)題嚴(yán)重，威脅乘客的財(cái)產(chǎn)與人身安全。由公交車、地鐵、輕軌和出租車所構(gòu)成的城市公共交通體系在上下班高峰期超載問(wèn)題嚴(yán)重，不僅影響乘客的財(cái)產(chǎn)安全，而且可能放大發(fā)生交通事故的嚴(yán)重后果。

3．公共衛(wèi)生。因公共衛(wèi)生而引發(fā)的公共安全事件包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動(dòng)物疫情及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。這類事件不僅涉及疾病與疫情的擴(kuò)散，而且往往伴隨著人們恐慌情緒的放大，容易引發(fā)更大范圍的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。當(dāng)前影響到城市公共衛(wèi)生安全因素包括：首先是公共衛(wèi)生信息化基礎(chǔ)較差，處理公共衛(wèi)生安全事件的能力偏弱。許多城市的醫(yī)院信息管理系統(tǒng)、疫情預(yù)報(bào)系統(tǒng)、社保系統(tǒng)、各相關(guān)部門的電子政務(wù)系統(tǒng)等軟件系統(tǒng)的建設(shè)滯后，信息化硬件設(shè)施建設(shè)也比較薄弱，信息化專業(yè)人才缺口較大，而且數(shù)據(jù)采集不及時(shí)、不全面，與公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理需求差距較大。其次，公共衛(wèi)生安全預(yù)警反應(yīng)體系建設(shè)進(jìn)展緩慢，多面向傳染病疫情等突發(fā)應(yīng)急事件的處理，多屬于臨時(shí)的、短期的、局部的，對(duì)慢性病、地方病及其他非突發(fā)公共衛(wèi)生事件等公眾健康需求響應(yīng)也不夠。再次，公共衛(wèi)生職能部門組織協(xié)調(diào)不力，缺乏跨部門、跨行業(yè)聯(lián)動(dòng)反應(yīng)機(jī)制。

4．社會(huì)治安。當(dāng)前我國(guó)城市社會(huì)治安依然存在許多潛在威脅。在各類刑事犯罪案件中，“兩搶”、“兩盜”等侵財(cái)型犯罪比較突出。各類綁架人質(zhì)、持槍殺人等案件不時(shí)發(fā)生，嚴(yán)重威脅到社會(huì)穩(wěn)定。隨著城市人流、物流、資金流的增多，以金融機(jī)構(gòu)、珠寶商店、高級(jí)住宅區(qū)和出租車等目標(biāo)的搶劫犯罪以及以家庭財(cái)產(chǎn)、隨身財(cái)物、機(jī)動(dòng)車輛等為目標(biāo)的盜竊犯罪頻發(fā)，影響到了公眾的日常生活。帶有黑社會(huì)性質(zhì)的組織則以“尋租”的方式即利用體制的交匯點(diǎn)、權(quán)力的集中點(diǎn)、法律政策的滯后點(diǎn)、人財(cái)物需求的關(guān)節(jié)點(diǎn)、監(jiān)督系統(tǒng)的乏力點(diǎn)等讓政府部分有職權(quán)人員得到“超經(jīng)濟(jì)暴利”的租金來(lái)開展犯罪活動(dòng)。越來(lái)越多的流動(dòng)人口涌入城市工作，“人戶分離”所帶來(lái)的管理失位大大增加了城市社會(huì)管理的不可控性。尤其是流動(dòng)人口在城市的生活際遇往往并不理想，因勞動(dòng)工資、福利待遇和人身安全等切實(shí)利益而引發(fā)的罷工、請(qǐng)?jiān)傅热后w性事件逐漸增多，威脅到城市社會(huì)治安。因此，社會(huì)治安、社會(huì)穩(wěn)定成為制約政府重大決策時(shí)不得不考慮的重要變量。

5．金融風(fēng)險(xiǎn)。金融安全直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，金融犯罪是威脅金融安全的首要因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，金融犯罪案件數(shù)量逐年持續(xù)激增。在個(gè)人金融領(lǐng)域，僅信用卡詐騙罪一個(gè)罪名的受案數(shù)就占了全部金融犯罪案件的38．8％。以信用卡詐騙為代表的金融詐騙致使公眾財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重，產(chǎn)生了惡劣的社會(huì)影響。金融犯罪也趨向擴(kuò)大化、新型化、專業(yè)化、智能化。金融犯罪復(fù)雜性與金融活動(dòng)多樣性基本同步發(fā)展，表現(xiàn)形式日益復(fù)雜，知識(shí)含量和科技含量的不斷提高，隱蔽性強(qiáng)，犯罪常與民事糾紛、行政違法相互交織，且作案主體趨向多元化、團(tuán)伙化、職業(yè)化，對(duì)象趨向涉眾化，方向趨向國(guó)際化[2]，給司法機(jī)關(guān)的甄別和破案帶來(lái)越來(lái)越大的難度。這給接下來(lái)我國(guó)開展金融領(lǐng)域重大改革與決策提出了更高的要求。

6．生態(tài)環(huán)境。當(dāng)前，我國(guó)城市生態(tài)問(wèn)題集中體現(xiàn)為：其一，水資源缺乏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)仍有400多個(gè)城市缺水，約占我國(guó)城市總數(shù)的2／3。其二，大氣污染。我國(guó)大氣環(huán)境污染仍屬于煤煙型污染，主要污染物為總懸浮顆粒物和二氧化硫。城市機(jī)動(dòng)車數(shù)量的增多，進(jìn)一步增加了氮氧化合物污染的程度。其三，水污染。城市生活污水的排放量和污染負(fù)荷一直呈上升勢(shì)頭，而工業(yè)造成的水污染在許多城市亦未得到解決。我國(guó)55％地下水受到嚴(yán)重污染。其四，固定廢棄物和生活垃圾污染。我國(guó)城市的工業(yè)廢棄物與生活垃圾排放量呈逐年上升趨勢(shì)，但是固廢綜合利用率和垃圾無(wú)害化處理率卻遠(yuǎn)滯后于城市發(fā)展。其五，噪聲污染。隨著城市化的發(fā)展，各種建筑、公共設(shè)施、交通等建設(shè)密集，加之城市機(jī)動(dòng)車使用的快速增長(zhǎng)，為城市帶來(lái)大量的噪音污染。

7．個(gè)人信息。電話號(hào)碼、家庭住址、身份證號(hào)碼、銀行卡號(hào)碼等個(gè)人信息，屬于隱私范疇，受法律保護(hù)。但是，一些不法分子卻以營(yíng)利為目的，通過(guò)各種渠道獲得的公民個(gè)人信息出售或非法提供給他人，進(jìn)而為某些不法行為提供了可乘之機(jī)。電話號(hào)碼、電子郵箱、家庭住址等信息的泄漏使公眾遭到垃圾短信、電話、郵件與廣告等騷擾。身份信息的泄漏則被不法分子用于辦理各類會(huì)員卡、申請(qǐng)信用卡抑或企業(yè)逃稅憑證。銀行賬戶等信息的泄漏則不僅會(huì)帶來(lái)公民的財(cái)政損失，同時(shí)也會(huì)嚴(yán)重危害國(guó)家的金融安全。尤其是隨著各種病毒在因特網(wǎng)的泛濫，人們的個(gè)人信息安全都在受到威脅。個(gè)人信息泄露還可能帶來(lái)另一個(gè)的深層次危害，即公眾因?qū)€(gè)人信息沒(méi)有安全感而拒絕任何信息處理或提供虛假信息，結(jié)果將嚴(yán)重制約我們社會(huì)信息工程建設(shè)進(jìn)程。

8．群體事件。目前影響我國(guó)城市穩(wěn)定的因素在不斷增多，群體性突發(fā)事件處在一個(gè)相對(duì)活躍的階段，且呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：首先，在數(shù)量、規(guī)模和頻率上呈上升態(tài)勢(shì)，事件參與群體期望通過(guò)不斷擴(kuò)大地域范圍和人員規(guī)模來(lái)擴(kuò)大事件的社會(huì)影響。其次，群體性利益問(wèn)題日益突出，主要集中在城市企業(yè)改制、職工下崗、拖欠工資和養(yǎng)老金、再就業(yè)、大中專畢業(yè)生安置和分配、地方性亂攤派、亂收費(fèi)、干部違紀(jì)、供水供暖、供電供氣、城市拆遷安置、城市市政管理、社會(huì)治安等問(wèn)題上。其中企業(yè)改制、職工下崗、拖欠工資和養(yǎng)老金、城市拆遷安置等正日漸成為城市群體性突發(fā)事件的主要誘因。再次，形式復(fù)雜，處置難度大。從誘發(fā)原因看，既有歷史的、又有現(xiàn)實(shí)的，既有客觀的、又有主觀的；從參與主體看，城市群體事件的參與者成分越來(lái)越復(fù)雜多樣；從訴求目標(biāo)看，要求解決的問(wèn)題有很多都是長(zhǎng)期積累形成的，屬于體制性、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，在短時(shí)間內(nèi)很難全部解決。最后，組織性趨向明顯，有專人負(fù)責(zé)策劃、煽動(dòng)和組織，且行為過(guò)激，破壞性日益嚴(yán)重，越來(lái)越多的參與者通過(guò)各種極端的甚至是違法的方式來(lái)對(duì)政府施加壓力和發(fā)泄心中的不滿情緒。

根據(jù)2012年上海社會(huì)調(diào)查中心所做關(guān)于“大城市公共安全社會(huì)心態(tài)”調(diào)查最新數(shù)據(jù)，涉及城市重大改革與公共服務(wù)政策的公共生活領(lǐng)域，幾乎涵蓋了市民日常生活中的衣食住行等基本領(lǐng)域（包括食品藥品、公共交通、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安等）。（參見(jiàn)圖1）

圖1 影響重大決策與對(duì)公眾觸動(dòng)最大的公共安全事件（％）

2013年10月問(wèn)卷調(diào)查顯示，上海市民在回答對(duì)他們觸動(dòng)最大、可能影響社會(huì)穩(wěn)定的重大公共事件前十位排序依次是：1．7．21動(dòng)車相撞事件；2．瘦肉精事件；3．毒膠囊事件；4．地鐵追尾事件；5．電信詐騙事件；6．北京暴雨事件；7．日本核輻射事件；8．華東地區(qū)霧霾天氣事件；9．新疆騷亂事件；10．啟東化工項(xiàng)目群體性事件。這就提醒我們城市管理層，在上重大項(xiàng)目、作出重大改革、重大決策前，一定要關(guān)注公眾所關(guān)注的公共利益，而不能僅憑拍腦袋、想當(dāng)然進(jìn)行決策。由于我國(guó)政府在社會(huì)管理領(lǐng)域所處的一元核心地位，政府事實(shí)上成為了社會(huì)生活的全面組織者、公共產(chǎn)品的直接提供者。一元的政府管理容易忽視公眾日益多樣化的需求，造成社會(huì)管理服務(wù)方式簡(jiǎn)單、內(nèi)容單一、質(zhì)量低下。而良好的社會(huì)管理要求建立一系列社會(huì)管理合作機(jī)制，如公民的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、信息反饋與公開機(jī)制、科學(xué)決策機(jī)制等。

四、重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估須考慮的重要變量及各地實(shí)踐探索

建立重大決策和重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，關(guān)鍵在于全面、認(rèn)真了解不同利益群體的聲音，建立一整套科學(xué)有序的評(píng)估指標(biāo)體系和可供操作的執(zhí)行辦法；從源頭上規(guī)避、預(yù)防、降低、控制和應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；及時(shí)預(yù)警可能影響社會(huì)穩(wěn)定的情況，落實(shí)防范、化解和處置措施；盡量避免因考慮不周全而侵害部分公民的合法權(quán)益，以獲得群眾對(duì)重大項(xiàng)目實(shí)施的理解與支持；從而確保將改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)可承受的程度有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

對(duì)于重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)，充分考慮當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)性特征以及影響當(dāng)前社會(huì)穩(wěn)定的主要因素。開展重大項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估堅(jiān)持：源頭治本、預(yù)防為主原則；科學(xué)、民主決策原則；合法、合理原則；權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則；公平與效率并重原則。一般而言，以下三方面矛盾（變量）可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生較顯著的影響。一是重大項(xiàng)目本身引發(fā)的矛盾。如2009年為應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)，中央啟動(dòng)4萬(wàn)億、加上各地銀行發(fā)放貸款12萬(wàn)億的“反危機(jī)”政策后，全國(guó)在建工程項(xiàng)目大增、資金投入極大。各地重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)在惠及群眾的同時(shí)，不可避免地涉及土地征用、房屋拆遷、安置保障、環(huán)境改變等敏感問(wèn)題，極易引發(fā)社會(huì)矛盾乃至群體性事件。二是利益群體分化帶來(lái)的矛盾。隨著改革開放的不斷深入，社會(huì)階級(jí)、階層不斷分化，產(chǎn)生了一些新的利益群體。由于不同利益主體的群體意識(shí)和群體歸屬感不一樣，產(chǎn)生了價(jià)值觀的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)及取向的變化，不可避免地導(dǎo)致價(jià)值觀念出現(xiàn)新的沖突。三是涉及民族利益的矛盾糾紛不斷增加。

為此，在實(shí)施重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，必須考慮五方面重要變量：（1）重大項(xiàng)目實(shí)施的合法性。重大項(xiàng)目的制定和實(shí)施是否符合黨和國(guó)家的大政方針，是否與現(xiàn)行政策、法律、法規(guī)相抵觸，是否有充足的政策、法律依據(jù)。重大項(xiàng)目實(shí)施出臺(tái)是否符合有關(guān)議事決策程序。（2）重大項(xiàng)目實(shí)施出臺(tái)的合理性。是否體現(xiàn)“以人為本、改善民生”的執(zhí)政理念，是否符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。是否得到大多數(shù)群眾的理解和支持，是否兼顧了廣大群眾的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。相關(guān)政策的落實(shí)是否到位，群眾滿意度如何。（3）重大項(xiàng)目實(shí)施的重要依據(jù)是否具備。是否經(jīng)過(guò)合法的審批程序，實(shí)施方案是否完善。時(shí)間、人力、物力、財(cái)力等方面條件是否具備，實(shí)施方案是否具體、詳實(shí)、配套措施是否完善、責(zé)任是否明確。（4）重大項(xiàng)目對(duì)環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)的影響。項(xiàng)目是否會(huì)產(chǎn)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞，是否通過(guò)環(huán)保部門的鑒定。是否存在安全生產(chǎn)隱患，是否經(jīng)過(guò)安監(jiān)部門審批。是否做到環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)設(shè)施同設(shè)計(jì)、同施工、同運(yùn)行。（5）重大項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能影響社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題。是否制定詳細(xì)的宣傳方案，群眾的理解、配合、支持程度如何；實(shí)施方案是否把維護(hù)群眾利益放在突出位置，對(duì)群眾反映的熱點(diǎn)問(wèn)題有無(wú)解決辦法。

近年來(lái)，甘肅省積極探索建立“事前評(píng)估、事中干預(yù)”社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法。即在實(shí)施重大決策、重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，區(qū)分“事前評(píng)估”和“事中干預(yù)”兩部分。確保在出臺(tái)政策、新上項(xiàng)目前，堅(jiān)持科學(xué)民主決策；在出現(xiàn)矛盾苗頭時(shí)及時(shí)掌握信息、吸納社會(huì)各界意見(jiàn)，最終實(shí)現(xiàn)通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和及時(shí)有效的干預(yù)，避免因項(xiàng)目實(shí)施侵害群眾利益，并整合信訪、司法、民調(diào)、綜治等方面的資源和力量，把重心從事后處理轉(zhuǎn)移到事前排查化解上，對(duì)苗頭性、傾向性問(wèn)題，特別是群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，建立健全矛盾糾紛“周例會(huì)”“月分析”和“季研判”等工作制度，取得了較好效果。

河南省明確提出，凡百姓不同意，大型項(xiàng)目就不能“上馬”。具體做法是：（1）評(píng)估要走六道程序。各級(jí)黨委政策研究部門負(fù)責(zé)牽頭做好黨委、政府重大政策制定和調(diào)整等方面的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作；發(fā)展和改革部門負(fù)責(zé)牽頭做好重大改革決策方面的評(píng)估；國(guó)資部門負(fù)責(zé)企業(yè)改革政策方面的評(píng)估；國(guó)土、住房保障、建設(shè)部門負(fù)責(zé)征地拆遷政策方面的評(píng)估；環(huán)保部門負(fù)責(zé)生態(tài)、環(huán)境方面的評(píng)估；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)做好醫(yī)患糾紛、重大疾病預(yù)防方面的評(píng)估。（2）評(píng)估范圍包括：涉及廣大人民群眾切身利益的重大決策制定和出臺(tái)；人民群眾普遍關(guān)心的涉及民生問(wèn)題的規(guī)范性文件的制定或修改；對(duì)人民群眾生產(chǎn)生活造成影響的行政區(qū)劃調(diào)整、市政規(guī)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)；關(guān)系到職工切身利益的企事業(yè)單位重大改革、改制事項(xiàng)；政策性收費(fèi)、定價(jià)和行業(yè)管理政策調(diào)整；各級(jí)黨委政府認(rèn)為應(yīng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的其他事項(xiàng)。程序包括：一是廣泛征求意見(jiàn)；二是自行評(píng)估認(rèn)定；三是主管部門審查；四是編制評(píng)估報(bào)告；五是制定處置預(yù)案；六是維穩(wěn)部門備案。（3）未實(shí)行評(píng)估要問(wèn)責(zé)。今后，凡發(fā)生在本轄區(qū)200人以上、赴省50人以上集體上訪、鬧訪，或堵門、堵路、圍堵黨政機(jī)關(guān)的，轄區(qū)或部門的黨政負(fù)責(zé)人要向省委維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組作專題述職檢查；構(gòu)成違紀(jì)的，要按照黨的紀(jì)律處分條例和有關(guān)行政法規(guī)，給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分。

廣西區(qū)則將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入當(dāng)?shù)卣鐣?huì)建設(shè)考評(píng)體系，對(duì)工作實(shí)行排名通報(bào)制度。（1）將維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定作為各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的第一責(zé)任，作為檢驗(yàn)發(fā)展水平和評(píng)價(jià)政績(jī)的重要指標(biāo)，對(duì)維穩(wěn)失職行為堅(jiān)決嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。（2）重大決策出臺(tái)或重大事項(xiàng)的實(shí)施都需要事前做好社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，一旦風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，即時(shí)啟動(dòng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，由重大決策承辦部門組織風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，按照“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)責(zé)任人，明確誰(shuí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任。（3）要堅(jiān)持公開公平公正，符合大多數(shù)群眾的意愿，不能為了少數(shù)人的利益而損害大多數(shù)人的利益，不能為了短期利益而損害長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，不能為了一方面的利益而損害多方面的利益。（4）評(píng)估重大事項(xiàng)必須經(jīng)過(guò)調(diào)查研究、專家論證、公眾參與等法定程序。為了保證評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性，要組成重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組開展廣泛調(diào)研，充分聽取涉及利益群眾的意見(jiàn)，最后形成綜合評(píng)估意見(jiàn)。

五、重大決策、重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需有一個(gè)科學(xué)指標(biāo)體系引導(dǎo)

影響社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的規(guī)律性的存在，是人們認(rèn)識(shí)、預(yù)測(cè)與控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的理論前提，而影響重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的大小與重大項(xiàng)目的科學(xué)性、社會(huì)結(jié)構(gòu)的合理性以及社會(huì)民眾的心態(tài)等密不可分。由于社會(huì)指標(biāo)具有測(cè)量社會(huì)結(jié)構(gòu)，監(jiān)測(cè)社會(huì)目標(biāo)，預(yù)測(cè)發(fā)展的功能，以及具有統(tǒng)計(jì)性、計(jì)量性、時(shí)間性和便于計(jì)算機(jī)系統(tǒng)操作等特點(diǎn)，一個(gè)科學(xué)的重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系的確立，可以成為幫助人們更好地識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的有效工具。根據(jù)上述理念和原則，按照社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)的邏輯結(jié)構(gòu)，結(jié)合社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)的關(guān)聯(lián)面，上海社會(huì)科學(xué)院課題組設(shè)計(jì)提出了如下“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系”由“外部環(huán)境”和“項(xiàng)目本身”兩大部分構(gòu)成。（圖2）

圖2 重大決策、重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)[3]

Ⅰ級(jí)表示重大決策、重大項(xiàng)目可能引發(fā)重大群體性社會(huì)事件，該項(xiàng)目必須馬上暫停。在有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控措施落實(shí)后，再次接受評(píng)估。如上?！按艖腋№?xiàng)目”盡管項(xiàng)目已通過(guò)環(huán)評(píng)、公示，但終因該項(xiàng)目涉及沿線31．8公里200米范圍內(nèi)總?cè)丝诩s160萬(wàn)，2008年6月，政府最終決定“緩建”。Ⅱ級(jí)表示重大決策、重大項(xiàng)目實(shí)施的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)程度高于社會(huì)穩(wěn)定的承受范圍，需要限期整改。這方面典型案例有：2007年廈門準(zhǔn)備投資108億元興建一個(gè)對(duì)二甲苯（簡(jiǎn)稱PX）化工廠，GDP貢獻(xiàn)可達(dá)800億元，但因危害群眾的公共安全，遭到群眾反對(duì)，政府最后決定遷建。Ⅲ級(jí)表示重大決策、重大項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在社會(huì)承受力范圍之內(nèi)，對(duì)項(xiàng)目承辦單位告知風(fēng)險(xiǎn)，并要求適當(dāng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制措施，從而保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。

需要強(qiáng)調(diào)的是，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果不是單純的判別風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是通過(guò)與廣大群眾的溝通、互動(dòng)的過(guò)程，達(dá)到統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、平衡利益、達(dá)成信任、釋放風(fēng)險(xiǎn)的目的，達(dá)到由風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)控制等構(gòu)成完整的重大決策、重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序?？紤]到評(píng)估實(shí)施過(guò)程中的各種特殊狀況，例如社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)階段的不同、項(xiàng)目大小的差異等，可以靈活采取評(píng)估步驟。但在評(píng)估過(guò)程中必須體現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別”和“風(fēng)險(xiǎn)控制”等核心環(huán)節(jié)。

（2014年）

[1] 參見(jiàn)楊雄、劉程：《加強(qiáng)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估刻不容緩》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2010年第10期，第32—36頁(yè)。

[2] 王軍、張曉津、李瑩：《金融犯罪態(tài)勢(shì)與金融犯罪研究》，載自“正義網(wǎng)”，網(wǎng)址：http：／／www．jcrb．com／procuratorate／finance／theory／201110／t20111025＿741159．html，下載2012年7月21日。

[3] 參見(jiàn)楊雄：《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的思考》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2013年第三期，第25—31頁(yè)。