確定土地權(quán)利是指依法確定土地權(quán)利的主體、客體和內(nèi)容，簡稱為土地確權(quán)。土地確權(quán)可以從廣義和狹義兩個方面來理解：狹義的土地確權(quán)，僅指依法確定土地權(quán)利的歸屬，即確定土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利歸誰所有；廣義的土地確權(quán)，是指依法確定土地權(quán)利，它不僅包含依法確定土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利的主體，而且包含確定不同土地權(quán)利的客體和內(nèi)容。

一、確定土地權(quán)利的內(nèi)容與土地登記的關(guān)系

1．確定土地權(quán)利的內(nèi)容

（1）土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利必須依法確定。確定土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利是國家賦予國土資源行政主管部門的職責(zé)，因此，國土資源行政主管部門在確定土地權(quán)利時必須嚴(yán)格依法進(jìn)行。依法確定土地權(quán)利，就要依據(jù)實(shí)體法，也要依據(jù)程序法，按照一定的程序進(jìn)行。

（2）土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利一旦確定，即意味著土地權(quán)利三要素——主體、客體和內(nèi)容的確定，即土地權(quán)利的歸屬、客體范圍、權(quán)利和義務(wù)依法得到確認(rèn)。土地權(quán)利人既享有法定的權(quán)利，同時也要承擔(dān)法定的義務(wù)。例如，依法確定某企業(yè)對某宗土地?fù)碛谐鲎寚型恋厥褂脵?quán)的權(quán)利，則該單位即擁有對該宗國有土地使用權(quán)按照自己的意志轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)利，同時也必須履行繳納土地出讓金和有關(guān)稅費(fèi)、按照出讓合同約定的條件合理利用土地等義務(wù)。

（3）依法確定的土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利受法律保護(hù)，任何單位和個人均不得妨礙該權(quán)利的依法行使。如果其他人的行為妨礙了土地權(quán)利人依法對權(quán)利的行使，則構(gòu)成對該土地權(quán)利的侵害，即侵權(quán)。此時，土地權(quán)利人可以依法申請國家以強(qiáng)制力排除妨礙，消除侵害，造成損害的，還可以請求賠償。

2．土地確權(quán)與土地登記的關(guān)系

土地確權(quán)與土地登記是一個事物的兩個方面。廣義地看，土地登記就是確定土地權(quán)利歸屬的過程；狹義地看，土地確權(quán)又是土地登記過程中的一個階段，即審查權(quán)屬資料真實(shí)性并確定土地權(quán)利歸屬和界線的過程。

土地登記是指經(jīng)土地權(quán)利人或土地權(quán)利變動當(dāng)事人申請，國家主管機(jī)關(guān)將申請人的土地權(quán)利記載于國家土地登記冊的事實(shí)。它是土地權(quán)利變動的公示原則的具體體現(xiàn)，是保證交易安全的必要法律手段。我國土地登記制度采用實(shí)質(zhì)主義的登記體例，也即登記有決定土地權(quán)利的設(shè)立、移轉(zhuǎn)、變更和消滅等法律行為能否生效的方法體例，也即土地權(quán)利的各項(xiàng)變動都必須登記，不登記不生效。為保證土地登記的公信力，在土地登記過程中，國家主管土地登記的機(jī)關(guān)必須對申請人及其提交的有關(guān)土地權(quán)利歸屬來源資料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查。

二、我國土地確權(quán)的基本情況

土地確權(quán)是土地權(quán)屬管理的核心內(nèi)容。長期以來，我國土地管理工作薄弱，土地權(quán)屬關(guān)系混亂，不少土地所有者和使用者的土地權(quán)屬存在諸如土地權(quán)屬不清和土地權(quán)屬爭議之類的問題。由于土地權(quán)屬不明，一方面，使大面積的國有土地變?yōu)榧w所有，造成國有資產(chǎn)的大量流失，如國家在礦山建設(shè)、石油開采、農(nóng)墾開發(fā)、水利工程和城市發(fā)展及其他基本建設(shè)的費(fèi)用支出中，土地費(fèi)用數(shù)額巨大，其中相當(dāng)部分是不必要的開支；另一方面，非法侵占農(nóng)民集體土地，損害農(nóng)民集體利益的情況也普遍存在。由于土地權(quán)屬不明，買賣、變相買賣土地、損公肥私的現(xiàn)象屢禁不止，亂占、濫用和浪費(fèi)土地的問題難以整治，“節(jié)約和合理利用每寸土地、切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策無法落到實(shí)處。1982年國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》和《國家建設(shè)征用土地條例》施行前，我國土地管理比較混亂，占用土地隨意性較大，造成大量歷史遺留問題，引發(fā)了許多土地權(quán)屬糾紛。

原國家土地管理局成立以后，為貫徹《土地管理法》，確定土地權(quán)屬，進(jìn)行土地登記發(fā)證，保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定，根據(jù)解放以來不同歷史時期的國家有關(guān)法規(guī)、政策規(guī)定，結(jié)合多年調(diào)處土地權(quán)屬爭議的實(shí)踐，于1989年制定了《關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干意見》，1994年又根據(jù)實(shí)際情況對該《意見》進(jìn)行了補(bǔ)充修改，修改為《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》。該《規(guī)定》在確定國有土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利方面作了較為具體的規(guī)定。目前，該《規(guī)定》不但是土地行政主管部門進(jìn)行土地確權(quán)、土地登記和解決土地權(quán)屬爭議的重要依據(jù)，同時也是人民法院審理土地權(quán)屬案件的依據(jù)。與此同時，各級國土資源行政主管部門在制定土地確權(quán)規(guī)定和辦法中做了大量工作，有的地方出臺了相關(guān)的土地確權(quán)的地方法規(guī)和規(guī)定，做到確定土地權(quán)利有法可依，維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地使用制度改革的深化，土地權(quán)利的價(jià)值日益凸顯出來，明晰土地權(quán)屬的要求越來越迫切。同時，大量歷史遺留問題亟待處理，加強(qiáng)土地確權(quán)工作就顯得更為重要。針對這些問題，近幾年國土資源部又以批復(fù)、答復(fù)等形式，及時從法律和政策上指導(dǎo)各地處理和界定了包括軍事、石油、鐵路、礦區(qū)、河灘、宗教、農(nóng)村和城鎮(zhèn)等用地中大量的疑難土地權(quán)屬問題，很好地解決了土地確權(quán)、土地登記和土地權(quán)屬爭議的難點(diǎn)問題，推動了土地管理工作順利向前發(fā)展。這些有關(guān)土地確權(quán)的批復(fù)、答復(fù)等，非常重要，具有普遍的指導(dǎo)意義，為下一步我國土地權(quán)利體系的設(shè)置打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、國家土地所有權(quán)的確定

國家土地所有權(quán)是指國家對全民所有的土地享有、占有、使用、收益和處分的權(quán)利。只有中華人民共和國才是國家土地所有權(quán)的主體，國家土地所有權(quán)，只能由代表全國人民利益的中華人民共和國及其授權(quán)的各級政府行使，其他任何機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位都無權(quán)干涉。國家土地范圍的廣泛性決定了國家土地所有權(quán)客體相當(dāng)廣泛。國家是國有土地所有權(quán)的唯一主體，國家不直接行使土地使用權(quán)，而是依法授權(quán)給國家機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位行使，國家則采取各種方法和手段對國有土地的使用進(jìn)行監(jiān)督。

1．國家所有土地的來源

1949年中華人民共和國建立后，人民政權(quán)首先接收了舊中國的國有土地（如政府機(jī)關(guān)用地、軍營和軍事設(shè)施用地、國家投資企業(yè)用地、國家所有的公用設(shè)施用地等）。同時，根據(jù)當(dāng)時具有憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，沒收了地主和官僚資本的土地。1950年，根據(jù)《土地改革法》，在實(shí)行農(nóng)村土地制度改革中，將一部分農(nóng)村土地劃歸國家所有，包括：分配土地時，政府酌量劃出一部分土地，作為一縣或數(shù)縣范圍內(nèi)的農(nóng)事試驗(yàn)場或國營示范農(nóng)場之用；大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田、礦山及湖、沼、河、港等；原屬于地主的，使用機(jī)器耕種或有其他進(jìn)步設(shè)備的農(nóng)田、苗圃、農(nóng)事試驗(yàn)場及有技術(shù)性的大竹園、大果園、大茶山、大桐山、大桑田、大牧場等；原屬地主所有或公共團(tuán)體所有的沙田、湖田。

依據(jù)1953年中央人民政府頒布的《國家建設(shè)征用土地辦法》和以后陸續(xù)頒布的有關(guān)土地征用的法律法規(guī)，國家為經(jīng)濟(jì)、國防建設(shè)和其他建設(shè)的需要，將合作化以前屬于農(nóng)民個人所有和合作化以后屬于集體所有的農(nóng)村土地有償征用后，轉(zhuǎn)為國家所有。

由此可見，國家土地所有權(quán)是在建國初期對舊中國土地所有制進(jìn)行的根本性制度變革中形成，并隨著后來的社會主義建設(shè)事業(yè)的進(jìn)程不斷發(fā)展的。1982年，我國頒布了新《憲法》，對國家土地所有權(quán)作了如下規(guī)定。第九條第一款：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！钡谑畻l第一款：“城市的土地屬于國家所有?！钡谑畻l第二款：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，由法律規(guī)定屬于國家所有的，也歸國家所有?！钡谑畻l第三款：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對土地實(shí)行征用?！边@些規(guī)定，是確定我國國家土地所有權(quán)的基本法律依據(jù)。

2．國家土地所有權(quán)客體的確定

依據(jù)《憲法》第九條，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有，但由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。依《憲法》第十條，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，只有法律規(guī)定屬于國家者方歸國家所有，其他均屬于集體所有。

依據(jù)《土地管理法》第八條，城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。該規(guī)定關(guān)于城市土地所有權(quán)的歸屬，較之憲法，限定為城市市區(qū)。但我國現(xiàn)行法律均未明確“市區(qū)”的內(nèi)涵，一般認(rèn)為應(yīng)以城市建成區(qū)為準(zhǔn)。所謂城市建成區(qū)，一般是指已進(jìn)行城市配套建設(shè)，具備城市功能、基本連片的區(qū)域。

依據(jù)1991年《土地管理法實(shí)施條例》第三條，下列土地屬于全民所有，即國家所有：第一，城市市區(qū)的土地；第二，農(nóng)村和城市郊區(qū)中依法沒收、征用、征收、征購、收歸國有的土地（依法劃定或者確定為集體所有的除外）；第三，國家未確定為集體所有的土地、草地、山嶺、荒地、灘涂、河灘以及其他土地。

《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)一步明確了屬于全民所有即國家所有土地的范圍：第一，城市市區(qū)的土地；第二，農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地；第三，國家依法征用的土地；第四，依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；第五，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地；第六，因國家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定的國家土地所有權(quán)的客體范圍主要包括：

（1）城市市區(qū)范圍內(nèi)的土地。

（2）1950年土地改革中沒有將土地所有權(quán)分配給農(nóng)民的土地；實(shí)施1962年《六十條》時未劃入農(nóng)民集體范圍內(nèi)的土地。

（3）國家建設(shè)征用的土地和已辦理征用手續(xù)的土地。

（4）國有鐵路、電力、通訊、水利設(shè)施及其附屬設(shè)施用地；縣級以上（含縣級）公路線路用地。

（5）軍隊(duì)接收的敵偽地產(chǎn)及解放后經(jīng)人民政府批準(zhǔn)征用、劃撥的軍事用地。

（6）河道堤防內(nèi)的土地和堤防外的護(hù)堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位以下的土地，除土改時已將所有權(quán)分配給農(nóng)民，國家未征用，且迄今仍歸農(nóng)民集體使用的土地。

（7）國家建設(shè)對農(nóng)民集體全部進(jìn)行移民安置并調(diào)劑土地后，遷移農(nóng)民集體原有的土地；因國家建設(shè)征用土地，農(nóng)民集體建制被撤銷或其人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，其未經(jīng)征用的土地。

（8）1962年9月《六十條》公布以前，全民所有制單位、城市集體所有制的華僑農(nóng)場使用的原農(nóng)民集體所有的（含合作化之前的個人土地），迄今沒有退給農(nóng)民集體的土地。

（9）《六十條》公布時起至1982年5月國家建設(shè)征用土地條例公布時止，全民所有制單位、城市集體所有制單位使用原農(nóng)民集體所有的土地，有下列情形之一的，屬于國家所有：第一，簽訂過土地移轉(zhuǎn)等有關(guān)協(xié)議的；第二，經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)使用的；第三，進(jìn)行過一定補(bǔ)償或安置勞動力的；第四，接受農(nóng)民集體饋贈的；第五，已購買原集體所有建筑物的；第六，農(nóng)民集體所有制企事業(yè)單位轉(zhuǎn)為全民所有制或者城市集體所有制單位的。

（10）1982年國家建設(shè)征用土地條例公布時起至1987年《土地管理法》開始實(shí)施止，全民所有制單位和城市集體所有制單位違反規(guī)定使用的農(nóng)民集體土地，依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了清查處理后仍由全民所有制單位和城市集體所有制單位使用的土地；1987年《土地管理法》實(shí)施后違法占用的農(nóng)民集體土地，必須依法處理后，確定土地所有權(quán)。

（11）1986年3月中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理，制止亂占耕地的通知發(fā)布之前，全民所有制單位、城市集體所有制單位租用農(nóng)民集體所有制土地，按照有關(guān)規(guī)定處理后，能夠恢復(fù)耕種的，退還農(nóng)民集體耕種，所有權(quán)仍屬于農(nóng)民集體；已建成永久性建筑的，由用地單位按租用時的規(guī)定，補(bǔ)辦手續(xù)，土地歸國家所有。凡已經(jīng)按照有關(guān)規(guī)定處理了的，可按處理決定確定所有權(quán)和使用權(quán)。

（12）土地所有權(quán)有爭議，不能依法證明爭議土地屬于農(nóng)民集體所有的，屬于國家所有。

四、集體土地所有權(quán)的確定

1．集體土地所有權(quán)客體的確定

依據(jù)《憲法》、《民法通則》及《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等屬于勞動群眾集體所有。根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和《六十條》的規(guī)定，集體土地所有權(quán)的客體主要包括：

（1）土地改革時分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地所有權(quán)證的土地及實(shí)施《六十條》時確定為集體所有的土地。

（2）土改時已分配給農(nóng)民所有的原鐵路用地和新建鐵路兩側(cè)、縣級以下公路兩側(cè)保護(hù)用地和公路其他用地、水利工程管理和保護(hù)范圍內(nèi)等未經(jīng)征用的農(nóng)民集體所有的土地以及國有電力通訊桿塔占用農(nóng)民集體的土地而未辦理征用手續(xù)的，仍屬于農(nóng)民集體所有。

（3）農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿20年的，應(yīng)視為現(xiàn)使用者所有；連續(xù)使用不滿20年，或者雖滿20年但在20年期滿前所有者曾向現(xiàn)使用者或有關(guān)部門提出歸還的，由縣級以上人民政府根據(jù)具體情況確定土地所有權(quán)。

（4）農(nóng)民集體經(jīng)依法批準(zhǔn)以土地使用權(quán)作為聯(lián)營條件與其他單位或個人舉辦聯(lián)營企業(yè)的，或者農(nóng)民集體經(jīng)依法批準(zhǔn)以集體所有的土地的使用權(quán)作價(jià)入股，舉辦外商投資企業(yè)和內(nèi)聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的，集體土地所有權(quán)不變。

（5）1986年3月中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理，制止亂占耕地的通知發(fā)布之前，全民所有制單位、城市集體所有制單位租用農(nóng)民集體所有制土地，按照有關(guān)規(guī)定處理后，能夠恢復(fù)耕種的，退還農(nóng)民集體耕種，所有權(quán)仍屬于農(nóng)民集體。

綜上所述，確定農(nóng)民集體土地所有權(quán)的客體范圍，必須有法律依據(jù)，而且不存在集體土地所有權(quán)推定制度。依《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，對農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于集體所有的土地基本可以分為兩類：第一，法律規(guī)定為集體所有的或未規(guī)定為國家所有的土地；第二，未經(jīng)國家征用的土地即為集體所有。

2．集體之間土地所有權(quán)界線的確定

根據(jù)《確定土地所有權(quán)與使用權(quán)的若干規(guī)定》，確定集體之間土地所有權(quán)的界線時應(yīng)遵循以下幾個原則：

（1）村農(nóng)民集體所有的土地，按目前該村農(nóng)民集體實(shí)際使用的本集體土地所有權(quán)界線確定所有權(quán)。根據(jù)《六十條》確定的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，由于下列原因發(fā)生變更的，按變更后的現(xiàn)狀確定集體土地所有權(quán)：第一，由于村、隊(duì)、社、場合并或分割等管理體制的變化引起土地所有權(quán)變更的；第二，由于土地開發(fā)、國家征地、集體興辦企事業(yè)或者自然災(zāi)害等原因進(jìn)行過土地調(diào)整的；第三，由于農(nóng)田基本建設(shè)和行政區(qū)劃變動等原因重新劃定土地所有權(quán)界線的。行政區(qū)劃變動未涉及土地權(quán)屬變更的，原土地權(quán)屬不變。

（2）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村在集體所有土地上修建并管理的道路、水利設(shè)施用地，分別屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村農(nóng)民集體所有。

（3）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村辦企事業(yè)單位使用的集體土地，《六十條》公布以前使用的，分別屬于該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村農(nóng)民集體所有；《六十條》公布時至1982年國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》發(fā)布時止使用的，有下列情況之一的，分別屬于該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村農(nóng)民集體所有：第一，簽訂過用地協(xié)議的（不含租借）；第二，經(jīng)縣、鄉(xiāng)（公社）、村（大隊(duì)）批準(zhǔn)或同意，并進(jìn)行了適當(dāng)?shù)耐恋卣{(diào)整或者經(jīng)過一定補(bǔ)償?shù)?；第三，通過購買房屋取得的；第四，原集體企事業(yè)單位體制經(jīng)批準(zhǔn)變更的。

（4）1982年國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》發(fā)布時起至1987年《土地管理法》開始施行時止，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村辦企事業(yè)單位違反規(guī)定使用的集體土地按照有關(guān)規(guī)定清查處理后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體單位繼續(xù)使用的，可確定為該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村集體所有。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村辦企事業(yè)單位采用上述以外的方式占用的集體土地，或雖采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒廢、閑置等，應(yīng)將其全部或部分土地退還原村或鄉(xiāng)農(nóng)民集體，或按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。1987年《土地管理法》施行后違法占用的土地，須依法處理后再確定所有權(quán)。

（5）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)使用本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體所有的土地，依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償和安置的，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。經(jīng)依法批準(zhǔn)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設(shè)施、公益事業(yè)使用的農(nóng)民集體土地，分別屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村農(nóng)民集體所有。

五、確定土地使用權(quán)

確定土地使用權(quán)是土地確權(quán)的重要內(nèi)容之一。改革開放后，隨著我國土地使用權(quán)制度的建立和完善，土地價(jià)值日益彰顯，土地使用權(quán)以及建立在使用權(quán)基礎(chǔ)之上的土地他項(xiàng)權(quán)利已經(jīng)成為社會成員最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此，依法確定土地使用權(quán)，既是法律賦予國土資源管理部門的職責(zé)，也是權(quán)利人保護(hù)自身合法權(quán)益的基礎(chǔ)。一宗土地的所有權(quán)確定之后，接下來一般是確定其使用權(quán)，包括確定土地使用權(quán)的性質(zhì)和歸屬，即屬于國家所有的土地要進(jìn)一步確定其國有土地使用權(quán)，屬于集體所有的土地要進(jìn)一步確定其集體土地使用權(quán)。

1．確定國有土地使用權(quán)

我國國有土地使用權(quán)的主體十分廣泛，不僅包括中國公民和法人組織，還包括外國公民和非法人組織；不僅包括城鎮(zhèn)居民，還包括農(nóng)民。國有土地使用權(quán)的取得方式多種多樣，包括出讓、劃撥、租賃、國家作價(jià)（出資）入股，解放初期的接收、沿用等以及土地使用者依法轉(zhuǎn)讓、繼承、接受地上建筑物等方式。廣泛的使用權(quán)主體和眾多的使用權(quán)取得方式，使得確定國有土地使用權(quán)十分復(fù)雜。

按照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，根據(jù)多年來的確權(quán)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確定國有土地使用權(quán)要重點(diǎn)把握以下幾種情況。

（1）確定國有土地使用權(quán)的一般性情況。

①土地使用者經(jīng)國家依法劃撥、出讓或解放初期接收、沿用，或通過依法轉(zhuǎn)讓、繼承、接受地上建筑物等方式使用國有土地的，可確定其國有土地使用權(quán)。

②土地公有制之前，通過購買房屋或土地及租賃土地方式使用私有的土地，土地轉(zhuǎn)為國有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者國有土地使用權(quán)。

③因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已經(jīng)變更了實(shí)際土地使用者的，經(jīng)依法審核批準(zhǔn)，可將土地使用權(quán)確定給實(shí)際土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后兩年以上仍未恢復(fù)使用的土地，由當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府收回土地使用權(quán)。

④未按規(guī)定用途使用的國有土地，由縣級以上人民政府收回重新安排使用，或者按有關(guān)規(guī)定處理后確定使用權(quán)。

⑤1987年1月《土地管理法》施行之前重復(fù)劃撥或重復(fù)征用的土地，可按目前實(shí)際使用情況或者根據(jù)最后一次劃撥或征用文件確定使用權(quán)。一定范圍的土地被幾個單位重復(fù)征用或先后劃撥給幾個單位使用的情況經(jīng)常引起土地爭議。從一般情況來講，土地使用者正常使用的土地不可能劃給另一個單位使用，主要是先前的使用者征（撥）而未用或多征（撥）少用閑置土地造成的，這種情況下的土地按實(shí)際使用情況確定給后來的單位使用是合理的。如果先前土地使用者是被迫撤銷或遷移，后又恢復(fù)或遷回，原土地已被劃給其他單位使用的，則應(yīng)按政策要求和土地利用現(xiàn)狀確定是否返還土地使用權(quán)。

⑥以土地使用權(quán)為條件與其他單位或個人合建房屋的，根據(jù)批準(zhǔn)文件、合建協(xié)議或者投資數(shù)額確定土地使用權(quán)。但1982年《國家建設(shè)征用土地條例》公布后合建的，應(yīng)依法辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)后再確定土地使用權(quán)。

（2）關(guān)于鐵路、公路、水利、電力、軍隊(duì)等使用國有土地的情況。

①軍事設(shè)施用地（含靶場、試驗(yàn)場、訓(xùn)練場）依照解放初土地接收文件和人民政府批準(zhǔn)征用或劃撥土地的文件確定土地使用權(quán)。土地使用權(quán)有爭議的，按照國務(wù)院、中央軍委有關(guān)文件規(guī)定處理后，再確定土地使用權(quán)。

國家確定的保留或地方代管的軍事設(shè)施用地的土地使用權(quán)確定給軍隊(duì)，現(xiàn)由其他單位使用的，可依照有關(guān)規(guī)定確定為他項(xiàng)權(quán)利。

經(jīng)國家批準(zhǔn)撤銷的軍事設(shè)施，其土地使用權(quán)依照有關(guān)規(guī)定由當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府收回并重新確定使用權(quán)。

②依法接收、征用、劃撥的鐵路線路用地及其他鐵路設(shè)計(jì)用地，現(xiàn)仍由鐵路單位使用的，其使用權(quán)確定給鐵路單位。鐵路線路路基兩側(cè)依法取得使用權(quán)的保護(hù)用地，使用權(quán)確定給鐵路單位。

③國家水利、公路設(shè)施用地依照征用、劃撥文件和有關(guān)法律法規(guī)劃定用地界線。

④原由鐵路、公路、水利、電力、軍隊(duì)及其他單位和個人使用的土地，1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》公布之前，已經(jīng)轉(zhuǎn)由其他單位或個人使用的，除按照國家法律和政策應(yīng)當(dāng)退還的外，其國有土地使用權(quán)可確定給實(shí)際土地使用者；但嚴(yán)重影響上述部門的設(shè)施安全和正常使用的，暫不確定土地使用權(quán)，按照有關(guān)規(guī)定處理后，再確定土地使用權(quán)。1982年5月以后非法轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)依法處理后再確定使用權(quán)。

（3）關(guān)于企業(yè)改制和破產(chǎn)使用國有土地的情況。

①以出讓方式取得的土地使用權(quán)或以劃撥方式取得的土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)后作為資產(chǎn)入股的，土地使用權(quán)確定給股份制企業(yè)。國家以土地使用權(quán)作價(jià)入股的，土地使用權(quán)確定給股份制企業(yè)。國家將土地使用權(quán)租賃給股份制企業(yè)的，土地使用權(quán)確定給股份制企業(yè)。企業(yè)以出讓方式取得的土地使用權(quán)或以劃撥方式取得的土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)后，出租給股份制企業(yè)的，土地使用權(quán)不變。

②企業(yè)以出讓方式取得的土地使用權(quán)，企業(yè)破產(chǎn)后，經(jīng)依法處置，確定給新的受讓人；企業(yè)通過劃撥方式取得的土地使用權(quán)，企業(yè)破產(chǎn)時，其土地使用權(quán)由縣級以上人民政府收回后，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處置。

（4）關(guān)于宗教活動用地使用國有土地的情況。原宗教團(tuán)體、寺觀教堂宗教活動用地，被其他單位占用，原使用單位因恢復(fù)宗教活動需要退還使用的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定予以退還。確屬無法退還或土地使用權(quán)有爭議的，經(jīng)協(xié)商、處理后確定土地使用權(quán)。

（5）關(guān)于農(nóng)民集體使用的國有土地。農(nóng)民集體使用的國有土地，其使用權(quán)按縣級以上人民政府主管部門審批、劃撥文件確定；沒有審批、劃撥文件的，依照當(dāng)時規(guī)定補(bǔ)辦手續(xù)后，按使用現(xiàn)狀確定；過去未明確劃定使用界線的，由縣級以上人民政府參照土地實(shí)際使用情況確定。

（6）關(guān)于駐機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位內(nèi)的行政管理和服務(wù)性單位使用國有土地的情況。駐機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位內(nèi)的行政管理和服務(wù)性單位，經(jīng)政府批準(zhǔn)使用的土地，可以由國土資源行政主管部門商請被駐單位規(guī)定土地的用途和其他限制條件后分別確定實(shí)際土地使用者的土地使用權(quán)。但租用房屋的除外。

（7）關(guān)于法人合并使用國有土地的情況。法人之間合并，依法屬于應(yīng)當(dāng)以有償方式取得土地使用權(quán)的原土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)辦理有關(guān)手續(xù)，有償取得土地使用權(quán)；依法可以以劃撥形式取得土地使用權(quán)的，可以辦理劃撥土地權(quán)屬變更登記取得土地使用權(quán)。

2．確定集體土地使用權(quán)

集體土地可分為集體農(nóng)用土地、集體建設(shè)用地和集體未利用地。按照這一分類，使用集體土地的使用者享有的集體土地使用權(quán)包括兩類：集體農(nóng)用土地使用權(quán)和集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。

農(nóng)用土地使用權(quán)主要是指對農(nóng)業(yè)用地的承包經(jīng)營權(quán)，也包括依法取得的“四荒”地使用權(quán)；集體土地建設(shè)用地使用權(quán)可再進(jìn)一步分為農(nóng)村居民宅基地使用權(quán)和鄉(xiāng)村企事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)等?！洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》重點(diǎn)對集體土地建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，故這里主要討論確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的情況。

由于歷史上農(nóng)村土地政策的調(diào)整和變動，使用農(nóng)村集體土地的情況十分復(fù)雜，而且在不同的階段呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。確權(quán)的一般原則和國家建設(shè)征用集體土地、集體之間使用土地的權(quán)屬問題分階段處理的原則，已進(jìn)行了闡述。從使用農(nóng)村集體土地的情況來看，從1950年《中華人民共和國土地改革法》到1962年9月27日《六十條》的公布實(shí)施，這個時期使用集體土地，主要依靠行政命令，缺乏文字材料。從1962年到1982年頒布《國家建設(shè)征用土地條例》，這個時期使用集體土地以協(xié)議方式為主，一般不經(jīng)批準(zhǔn)。從1982年到1986年發(fā)布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》，這一時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建房亂占濫用耕地的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，表現(xiàn)為：為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，隨意占地，不履行審批手續(xù)，干部以權(quán)代法、隨意批準(zhǔn)用地甚至自批自用，違反法律，買賣、租賃和擅自轉(zhuǎn)讓土地的情況較為普遍。針對上述情況，要求我們確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)時，一定要遵循和貫徹好分階段處理的原則，具體問題具體分析。

（1）確定農(nóng)村居民宅基地建設(shè)用地使用權(quán)。

①1982年2月國務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》之前農(nóng)村居民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積，在該《條例》施行后未經(jīng)拆遷、改建、翻建的，可以暫按現(xiàn)有實(shí)際使用面積確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。

②1982年2月《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》發(fā)布時起至1987年1月《土地管理法》開始施行時止，農(nóng)村居民建房占用的宅基地，其面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，超過部分按1986年3月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》及地方人民政府的有關(guān)規(guī)定處理后，按處理后實(shí)際使用面積確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。

③符合當(dāng)?shù)卣謶艚ǚ恳?guī)定而尚未分戶的農(nóng)村居民，其現(xiàn)有的宅基地沒有超過分戶建房用地合計(jì)面積標(biāo)準(zhǔn)的，可按現(xiàn)有宅基地面積確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。

④非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村的宅基地，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。房屋拆除后沒有批準(zhǔn)重建的，土地使用權(quán)由集體收回。

⑤接受轉(zhuǎn)讓、購買房屋取得的宅基地，與原有宅基地合計(jì)面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)，按照有關(guān)規(guī)定處理后允許繼續(xù)使用的，可暫確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。

⑥農(nóng)村專業(yè)戶宅基地以外的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地與宅基地分別確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。

⑦按照上述①、⑤的規(guī)定確定農(nóng)村居民宅基地集體土地建設(shè)用土地使用權(quán)時，其面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)面積的數(shù)量。以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實(shí)施規(guī)劃重新建設(shè)時，按當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新確定使用權(quán)，其超過部分退還集體。

⑧空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回。

（2）確定鄉(xiāng)村企事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)。

①鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位和個人依法使用農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，可依法確定使用者集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。多占少用、占而不用的，其閑置部分不予確定使用權(quán)，并退還農(nóng)民集體，另行安排使用。

②農(nóng)民集體經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地使用權(quán)作為聯(lián)營條件與其他單位或個人興辦聯(lián)營企業(yè)的，或者農(nóng)民集體經(jīng)依法批準(zhǔn)以集體所有土地的使用權(quán)作價(jià)入股，舉辦外商投資企業(yè)和內(nèi)聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的，對聯(lián)營或股份制企業(yè)確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。

六、確定土地他項(xiàng)權(quán)利

1．確定土地他項(xiàng)權(quán)利的意義

土地他項(xiàng)權(quán)利是在土地所有權(quán)和土地使用權(quán)以外依法律、合同或者其他合法行為設(shè)定的土地權(quán)利，包括抵押權(quán)、承租權(quán)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利。隨著資源稀缺矛盾的日益突出和科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，人類利用土地的方式日漸豐富，空間范圍也不斷拓展，如建設(shè)高架鐵路、公路、地下商場、停車場、埋設(shè)地下管線等，同一塊土地上不同土地權(quán)利之間的關(guān)系日益復(fù)雜，社會對依法設(shè)定、確認(rèn)和登記相應(yīng)土地權(quán)利的要求愈加迫切?；诖?，一些國家在傳統(tǒng)地役權(quán)的基礎(chǔ)上，還創(chuàng)設(shè)和發(fā)展了空間權(quán)。我國民法未采用傳統(tǒng)地役權(quán)的概念，《民法通則》僅在相鄰關(guān)系部分，對相鄰?fù)恋厥褂脵?quán)人之間有關(guān)通行、截水、排水、采光等權(quán)利作了原則性的規(guī)定。1989年，《土地登記規(guī)則》第一次采用了“土地他項(xiàng)權(quán)利”的概念，并在《確定土地所有權(quán)與使用權(quán)的若干規(guī)定》中對土地他項(xiàng)權(quán)利的確定作了規(guī)定。根據(jù)我國現(xiàn)行法律、法規(guī)，目前存在的土地他項(xiàng)權(quán)利主要包括土地抵押權(quán)和土地租賃權(quán)。

土地他項(xiàng)權(quán)利的意義在于對土地所有權(quán)、使用權(quán)以外的各種長期性土地權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)和管理，以充分保護(hù)土地所有權(quán)人、使用權(quán)人以外的權(quán)利人在土地上的各種合法權(quán)益，維護(hù)與土地有關(guān)的各種民事關(guān)系的穩(wěn)定、有序，從而協(xié)調(diào)多方面的土地利用需求，促進(jìn)土地的合理、有效利用，并維護(hù)社會安定。

2．確定土地他項(xiàng)權(quán)利

（1）國有電力、通訊設(shè)施用地屬于國家所有。但國有電力通訊桿塔占用農(nóng)民集體所有的土地，未辦理征用手續(xù)的，土地仍屬于農(nóng)民集體所有，對電力通訊經(jīng)營單位可確定為他項(xiàng)權(quán)利。

（2）地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的（樓房除外），土地使用權(quán)確定給地面使用者，空中和地下可確定為他項(xiàng)權(quán)利。

平面交叉使用土地的，可以確定為共有土地使用權(quán)，也可以將土地使用權(quán)確定給主要用途或優(yōu)先使用單位，次要和服從使用單位可確定為他項(xiàng)權(quán)利。

上述兩款中的交叉用地，如屬合法批準(zhǔn)征用、劃撥的，可按批準(zhǔn)文件確定使用權(quán)，其他用地單位確定為他項(xiàng)權(quán)利。

（3）他項(xiàng)權(quán)利依照法律或當(dāng)事人約定設(shè)定。他項(xiàng)權(quán)利可以與土地所有權(quán)或使用權(quán)同時確定，也可在土地所有權(quán)或使用權(quán)確定之后增設(shè)。