湖北省鄂州市國(guó)土資源局 姚程成

鄂州市作為湖北省城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)城市，近年來(lái)城鎮(zhèn)化比率穩(wěn)步上升，2011～2013年分別為58%、60．38%，62．09%，同時(shí)鄂州市面積狹小，僅1596．45平方公里，其水域面積與耕地面積占全市總面積2/3，而隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，鄂州市對(duì)于新增建設(shè)用地需求量也在逐年上升，為破解“有限空間，無(wú)限發(fā)展”的難題，節(jié)約集約利用土地成為必然選擇。

一、土地集約利用內(nèi)涵

土地集約利用概念由大衛(wèi)·李嘉圖最先提出，源自古典經(jīng)濟(jì)學(xué)地租理論，是指農(nóng)業(yè)土地用途下，通過(guò)在土地上追加投入以獲得土地的最高報(bào)酬，其衡量標(biāo)準(zhǔn)通常為單位面積土地上資本和勞動(dòng)的投入產(chǎn)出比。2014年5月國(guó)土資源部《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》中對(duì)這一概念進(jìn)行了界定，提出節(jié)約集約用地，是指通過(guò)規(guī)模引導(dǎo)、布局優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場(chǎng)配置、盤活利用等手段，達(dá)到節(jié)約土地、減量用地、提升用地強(qiáng)度、促進(jìn)低效廢棄地再利用、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局、提高土地利用效率的各項(xiàng)行為與活動(dòng)。對(duì)比二者可知后者偏重建設(shè)用地利用，是對(duì)土地集約利用這一宏觀概念的補(bǔ)充和擴(kuò)展，更符合城市土地利用實(shí)際。

通過(guò)對(duì)國(guó)土資源部提出的節(jié)約集約用地概念分析可知，節(jié)約集約利用土地包括三層含義：一是節(jié)約利用土地，少占耕地；二是集約利用土地，提高投入產(chǎn)出比；三是在土地利用方式上可以通過(guò)規(guī)劃布局、盤活存量、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場(chǎng)配置等實(shí)現(xiàn)集約高效。

二、目前鄂州市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程與土地利用

1．鄂州市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程

2008年，中共湖北省委1號(hào)文件批復(fù)鄂州作為全省城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)城市。鄂州市強(qiáng)力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，在創(chuàng)新全域規(guī)劃、新社區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)支撐、公共服務(wù)均等化等方面進(jìn)行積極探索，有效帶動(dòng)了鄂州的城鎮(zhèn)化發(fā)展，經(jīng)過(guò)4年努力，2012年鄂州市全市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、地方財(cái)政一般預(yù)算收入分別達(dá)到560億元、32．58億元，工業(yè)化率已達(dá)到60．03%，居全省第二位，而城鎮(zhèn)化率達(dá)到60．38%，位居全?。?3．5%）第二，高出全國(guó)城鎮(zhèn)化率（52．57%），2013年鄂州市出臺(tái)了《鄂州市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃綱要（2013-2030年）》（征求意見(jiàn)稿），提出總體目標(biāo)為：城鎮(zhèn)化水平顯著提高，空間布局合理，城鎮(zhèn)體系完善，基礎(chǔ)設(shè)施配套，公共服務(wù)齊全，城鎮(zhèn)管理加強(qiáng)，宜居宜業(yè)宜游，新型城鎮(zhèn)化與全面建設(shè)小康社會(huì)同步推進(jìn)。2020年，就業(yè)率或新增就業(yè)崗位、人均GDP、城鄉(xiāng)居民收入比、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平等主要指標(biāo)有明顯優(yōu)化，市域城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%，力爭(zhēng)到2030年市域城鎮(zhèn)化率達(dá)到85%。

2．鄂州市土地利用現(xiàn)狀

鄂州市現(xiàn)有耕地面積為582．45平方公里，占全市總面積36．48%；水域及水利設(shè)施面積548．24平方公里，占總面積34．3%；城鎮(zhèn)村及工礦設(shè)施用地面積為229．75平方公里，占總面積14．39%；交通設(shè)施用地為38．54平方公里，占總面積2．41%。耕地面積和水域面積共同占全市總面積的71%，根據(jù)國(guó)土資源部、湖北省國(guó)土資源廳及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2013年底我國(guó)人均耕地面積為1．49畝，湖北省人均耕地面積為1．34畝，而鄂州市人均耕地面積為0．79畝，僅為湖北省60%，鄂州市人口密度為682人/平方公里是湖北省人口密度的2倍，人多地少是鄂州市現(xiàn)實(shí)矛盾，而隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，鄂州市建設(shè)用地需求量不斷增加，2007年鄂州市各類建設(shè)用地報(bào)批數(shù)量為6765畝，2008年被省政府確立為城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)城市后建設(shè)用地需求量有了大幅提升，2008年首次突破一萬(wàn)畝，而近五年土地報(bào)批總量達(dá)到70357畝，年均報(bào)批數(shù)量達(dá)到一萬(wàn)畝以上，與需求量增加的形勢(shì)相違背的卻是土地利用過(guò)程中的粗放浪費(fèi)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄂州目前尚有批而未供用地3．5萬(wàn)畝，閑置低效用地1萬(wàn)畝，一方面是土地市場(chǎng)的旺盛需求，另一方面卻是土地利用的效率低下，如何破解土地供需瓶頸又盤活存量土地為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供土地資源成為當(dāng)務(wù)之急。

三、鄂州市土地利用存在的問(wèn)題分析

從提出城鄉(xiāng)一體化構(gòu)想到新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)運(yùn)而生，鄂州市的土地利用需求與日俱增，所轄傳統(tǒng)行政區(qū)已經(jīng)不能滿足鄂州實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化及城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求，于是突破傳統(tǒng)行政區(qū)域的七大新區(qū)概念由此誕生，根據(jù)產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的七大新區(qū)擁有著各自獨(dú)特的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)鄂州新型產(chǎn)業(yè)化的歷史重任，由于規(guī)劃布局的全方位調(diào)整，土地利用的浪費(fèi)與粗放問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)。

1．批而未供地導(dǎo)致整體土地利用效率低下

據(jù)統(tǒng)計(jì)，近六年來(lái)批而未供土地面積已經(jīng)達(dá)到3．5萬(wàn)畝，其中工業(yè)用地1．8萬(wàn)畝，經(jīng)營(yíng)及其他類用地為1．7萬(wàn)畝，批而未供地已經(jīng)達(dá)到前六年總報(bào)批量的45%，造成大量批而未供地的原因主要有三類，一是受全國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行影響，土地市場(chǎng)供應(yīng)數(shù)量大幅度下滑，部分企業(yè)由于資金鏈斷裂無(wú)法完成供地；二是盲目招商，各級(jí)政府在招商過(guò)程中重?cái)?shù)量輕質(zhì)量，導(dǎo)致項(xiàng)目引進(jìn)虎頭蛇尾，無(wú)法按照預(yù)期落地；三是近年來(lái)鄂州是土地價(jià)格整體上漲，在批而未供用地中，數(shù)量最多的年份集中在近三年，根據(jù)2013年度湖北省地價(jià)監(jiān)測(cè)報(bào)告，鄂州市綜合地價(jià)為920元/平方米，商業(yè)用地價(jià)格為1744元/平方米，居住地價(jià)為1139．2元/平方米，主城區(qū)工業(yè)地價(jià)為410元/平方米，其中工業(yè)用地高于全省平均值，其余性質(zhì)用地略低于全省平均值。

2．閑置用地情況復(fù)雜處置難度大

據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄂州市閑置低效用地1萬(wàn)多畝，其中閑置地6700畝，低效地5000余畝，造成閑置低效用地出現(xiàn)的原因分為政府原因及企業(yè)原因，其中政府原因造成的閑置用地占60%，主要有以下幾種情況：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較差，項(xiàng)目落地后遲遲無(wú)法動(dòng)工，在實(shí)地調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)不少地方政府無(wú)法兌現(xiàn)招商引資的條件，水、電、氣、路不通的現(xiàn)象，成為企業(yè)開工建設(shè)的“攔路虎”；二是少部分地塊上仍有桿線未移、拆遷不到位的情況；三是規(guī)劃調(diào)整，近年來(lái)隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，全是對(duì)產(chǎn)業(yè)布局新型調(diào)整，加大了對(duì)落后性產(chǎn)業(yè)的淘汰力度，部分拿地企業(yè)由于投資強(qiáng)度、畝產(chǎn)稅收達(dá)不到新區(qū)標(biāo)準(zhǔn)從而倍限制投資也造成了閑置土地的出現(xiàn)。由于企業(yè)造成的閑置用地往往是由于經(jīng)濟(jì)形式整體下滑，資金鏈斷裂，或者企業(yè)內(nèi)部糾紛導(dǎo)致土地不能開工或者只動(dòng)工部分；四是閑置用地情況復(fù)雜，處置阻力較大，由于政府原因造成的閑置用地往往通過(guò)“說(shuō)明”、“承諾”等方式解釋原因，在兌現(xiàn)開工時(shí)間方面有難度，不少企業(yè)負(fù)責(zé)人在處置過(guò)程中“失蹤”，無(wú)法聯(lián)系到企業(yè)本人，還有部分企業(yè)進(jìn)展緩慢，建建停停等，都給閑置地的處置造成了影響。

3．土地節(jié)約集約利用尚未形成社會(huì)共識(shí)

土地資源的稀缺與人地矛盾的加劇是阻礙新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素，但是對(duì)土地資源節(jié)約集約利用方面的認(rèn)識(shí)程度仍然較低，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是地方政府與部分企業(yè)在明知國(guó)土面積狹小，用地需求旺盛的情況下仍然進(jìn)行粗放使用，對(duì)企業(yè)用地行為監(jiān)督力度不夠。實(shí)地走訪中不少企業(yè)批多建少，只建外圍，刻意留白，導(dǎo)致土地高效利用始終是理想概念。談及土地節(jié)約集約利用，各區(qū)分管土地利用的負(fù)責(zé)人也有自己無(wú)奈之處：“在辦理土地證后想再踏進(jìn)圍墻一步都很難。”這是目前監(jiān)管的尷尬之處，而部分區(qū)政府、管委會(huì)只關(guān)注眼前利益，甚至為企業(yè)低效利用進(jìn)行開脫導(dǎo)致監(jiān)管成為空中樓閣；二是集約利用土地路子不寬，缺乏有效模式，節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)成果利用情況不理想。

四、提高鄂州土地節(jié)約集約利用的對(duì)策

1．宣傳土地資源節(jié)約集約利用，形成廣泛社會(huì)共識(shí)

土地資源的節(jié)約集約利用是數(shù)量上的減少與質(zhì)量上的提升，面對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的黃金時(shí)期要更加保持清醒頭腦，自上而下廣泛開展土地資源節(jié)約集約利用宣傳，通過(guò)新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體宣傳土地節(jié)約集約利用重要意義，各級(jí)政府、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要樹立資源稀缺的憂患意識(shí)，用地企業(yè)要達(dá)成節(jié)約集約利用共識(shí)，提高國(guó)土執(zhí)法力度，對(duì)未批先建，批而未用、浪費(fèi)土地的行為給予堅(jiān)決的打擊，依托動(dòng)態(tài)巡查系統(tǒng)開展項(xiàng)目批后監(jiān)管，開通閑置土地、浪費(fèi)土地舉報(bào)熱線，在全社會(huì)范圍內(nèi)營(yíng)造節(jié)約集約用地濃厚氛圍。

2．提高建設(shè)用地門檻，約束用地行為

采取建章立制約束土地利用，2014年4月省政府出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格節(jié)約集約用地制度的通知》，5月國(guó)土資源部出臺(tái)《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，根據(jù)省政府及國(guó)土資源部文件，鄂州市也擬定了《鄂州市最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度》，通過(guò)對(duì)工業(yè)用地控制指標(biāo)，投資強(qiáng)度、投資規(guī)模、單位GDP地耗、畝產(chǎn)稅收等條件的限制提高集約利用程度，下一步要嚴(yán)格對(duì)照《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)巡查并參與竣工驗(yàn)收，強(qiáng)化國(guó)土部門監(jiān)管職責(zé)。

3．盤活存量用地，提高土地利用效率

積極鼓勵(lì)依托老集鎮(zhèn)和實(shí)施舊城改造實(shí)施新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，通過(guò)提高容積率等方式進(jìn)行舊城改造挖掘用地潛力，針對(duì)大量批而未供土地，做好與各級(jí)政府的溝通協(xié)調(diào)，下達(dá)加快供地通知書，對(duì)批而未供地?cái)?shù)量較大區(qū)域在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)方面予以核減，加快閑置土地處置進(jìn)度，依據(jù)閑置土地處置方案內(nèi)容、步驟有條不紊推進(jìn)處置工作，對(duì)于閑置土地處置配合力度不夠的各級(jí)政府核減當(dāng)年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。