職業(yè)教育須警惕過度行政化

中國職業(yè)教育一直被高度重視卻又發(fā)展不良的根本原因，就在于政府沒有依據(jù)職業(yè)教育的特性去制定政策，去管理和評價，職業(yè)學校也就沒有據(jù)此去進行教育教學。

文/儲朝暉（中國教育科學研究院研究員）

中國現(xiàn)代職業(yè)教育起源于1860年代，此后在洋務運動時期得到較快發(fā)展。自1980年代以來，政府重視發(fā)展職業(yè)教育的舉措數(shù)不勝數(shù)。最近兩年，對職業(yè)教育重視程度空前提高，動作頻頻，意在加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和技能型人才。

2014年2月，國務院召開常務會議，部署加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育；6月，發(fā)布了《國務院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，并由國務院召開全國職業(yè)教育工作會議，提出了今后一個時期推動職業(yè)教育改革發(fā)展的指導思想、基本原則、目標任務和重大舉措，表達了政府在職業(yè)教育發(fā)展方面的訴求。2015年11月，教育部印發(fā)《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015—2018年）》，要求通過3年建設(shè)，高職人才培養(yǎng)的層次、規(guī)模與經(jīng)濟社會發(fā)展更加匹配，專科層次職業(yè)教育在校生達1420萬人。

然而，至少自1996年后，政府對職業(yè)教育的重視程度與實際效果之間總是存在巨大差距。以中等職業(yè)教育為例，與同學段的普通高中相比，政府發(fā)的文件要多得多，開的會也多得多，人們耳熟能詳?shù)闹匾暵殬I(yè)教育的口號也要多很多，然而中等職業(yè)教育的發(fā)展狀況，卻始終難以跟上普通中學的發(fā)展。為何實際效果與重視程度之間總是不能一致呢？

2015年11月19日，西藏拉薩，一所高職院校的學生在生產(chǎn)線上組裝玩具汽車。

職業(yè)教育的雙重特性

要回答這個問題，就不能不追溯到職業(yè)教育的特性。職業(yè)教育自產(chǎn)生以來就與產(chǎn)業(yè)密切相連，現(xiàn)代職業(yè)教育并非來自中國傳統(tǒng)的師徒制，而是工業(yè)革命后的大機器工業(yè)，這也是近三十多年中國的職業(yè)教育雖然想了很多辦法卻發(fā)展不佳的重要原因。所以，職業(yè)教育的第一特性是它的產(chǎn)業(yè)性，它要為各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展培養(yǎng)充足的勞動力，它可以與社會需求間通過市場建立聯(lián)系。

同時職業(yè)教育又是教育的一種，具有教育性。依據(jù)中國既有的體制，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域比較多的交給了市場，教育領(lǐng)域依然主要采取行政管理的方式加以管理。近年來與職業(yè)教育相關(guān)的“學生工”事件時有發(fā)生，最終難以徹底解決，主要原因就在于“學生工”處于政府和市場的連接處。政府不能無視市場處理“學生工”發(fā)生的問題，如果這樣處理，最終市場會將更大的反彈作用在學生身上，受害的還是學生。職業(yè)教育的獨特屬性，以及勞動力與教育之間復雜的關(guān)系，決定著政府僅僅以管理普通教育的方式管理職業(yè)教育，必然限制職業(yè)教育的發(fā)展。

筆者自1985年置身職業(yè)教育之中，并一直參與職業(yè)教育的研究，深深感到中國職業(yè)教育一直被高度重視卻又發(fā)展不良的根本原因，就在于政府沒有依據(jù)職業(yè)教育的特性去制定政策，去管理和評價，職業(yè)學校也就沒有據(jù)此去進行教育教學，職業(yè)教育本身難以自主發(fā)展，如此不斷循環(huán)，使得職業(yè)教育的政策和投入都很難發(fā)揮到最佳效益。

在理論上，中國教育習慣比較抽象地理解教育與人的發(fā)展，重視通過教育獲得身份地位的提升，而鄙視通過教育獲取一技之長后運用于市場獲取經(jīng)濟回報，于是在潛意識里為人們接受職業(yè)教育設(shè)置了障礙，自古以來“輕百工之人”的觀念或隱或現(xiàn)地延續(xù)。

在官本位和過度政治化的教育理念下，人們眼中的教育是人類自身發(fā)展的一部分，僅僅與人類的智力、價值和道德息息相關(guān)，與技能和職業(yè)不太相關(guān)。實行開放政策以來，勞動力成為商品已成既成事實，但在行政管理體系之中的職業(yè)教育，依然在觀念、體制、評價等方面，要求其不能脫離原來的基本形態(tài)，在它與市場之間架設(shè)著“玻璃墻”，或者干脆就是大家都能看得見的“墻”。

大陸職教的歷史演變

從歷史發(fā)展過程看，1950年后中國政府非常重視發(fā)揮教育在國民經(jīng)濟建設(shè)中的作用，引進蘇聯(lián)的中等技術(shù)學校教育和技工學校教育的模式，中專和技校的所有運行費用納入國家計劃。至1953年，在政府的計劃體制里建立起以中專（三到四年學制，培養(yǎng)中等專業(yè)技術(shù)干部）和技校（三年學制，培養(yǎng)中等技術(shù)操作工人）等中等專業(yè)學校為主體的職教體系，由政府統(tǒng)一招生，給生活待遇，依計劃安排統(tǒng)一分配工作，導致中專和技校發(fā)展迅猛。

在這種體制里，勞動力的培養(yǎng)和流動由政府嚴格控制，工人與政府之間的社會契約由國家保證，其特點是政府辦、有計劃、有指標、保供給，職業(yè)教育穿上“官本位”的衣裝，才受到眾人青睞。這種體制是后來乃至現(xiàn)今職業(yè)教育發(fā)展的體制基礎(chǔ)，也在一定程度上構(gòu)成了現(xiàn)在發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的觀念和體制障礙，它決定了職業(yè)學校就是按政府的要求辦，自身不需要自主性，所以此后也就難以生成自主性和自主發(fā)展能力。

1980年后才開始發(fā)展不占政府指標、不包分配的中等職業(yè)教育，1980年10月7日，國務院批轉(zhuǎn)了教育部、國家勞動總局上報的《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革報告》，為新的職業(yè)教育發(fā)展提供了政策條件。

2000年后，職業(yè)學校也在追求“升級”。為提高職業(yè)教育的學歷層次，各地發(fā)展起高職高專，職業(yè)中專升級為職業(yè)學院、?？粕氡究?。這種發(fā)展既在一定程度上留住了即將流失的生源，又帶來職業(yè)教育學歷化的隱患，由于在學歷上職業(yè)教育無法與普通教育相比，這種比較導致職業(yè)教育以己之弱比人之長，進入新的困境。在職業(yè)教育發(fā)展的三十多年中，對學歷的追逐一直是把雙刃劍。

在實踐上，職業(yè)教育在數(shù)量和規(guī)模擴張的同時，其自主發(fā)展能力不但沒有增強，而且出現(xiàn)了大幅度的減弱。政府也常常在重視職業(yè)教育的口號之下，采取損傷職業(yè)教育自主發(fā)展能力的措施。這種減弱一方面是面臨普通教育的競爭，這種競爭可以從1949年至2008年高中階段普通中學與職業(yè)中學招生的數(shù)量交替變化上看出來。

需要說明的是，1960年前是由于沒有足夠的普通中學而使得職業(yè)教育數(shù)量比例超過普通教育。1980年后，政府多次發(fā)文規(guī)定普職招生比以增加職業(yè)學校的招生數(shù)，導致這一比例不斷交替反復，1990年后則是由于普通高校招生指標限制，導致一些中學生被迫分流到職業(yè)中學，在1996年到達頂峰后開始下滑。

若將職業(yè)教育與普通教育相比，則職業(yè)教育吸引力仍顯不足，以致長期普通高中與職業(yè)高中的招生數(shù)交替起伏：當政策的強制力度大時，職業(yè)學校的比例升高；降低強制力度，職業(yè)教育的學生規(guī)模迅速下降。在此過程中，由于發(fā)展的不穩(wěn)定，導致諸多的重復和浪費。2000年后高校擴招，又使得普通高中迅速反彈，超過了職業(yè)高中的學生比例，其中一部分學生在高考后進入到高職院校。

過度行政化的惡果

當然，職業(yè)學校未能自主發(fā)展的更大作用力來自行政管理部門。政府在大聲疾呼發(fā)展職業(yè)教育的時候，管理體制上由政府包攬，于是職業(yè)教育的自主生存機制長期不能真正建立，公辦職業(yè)學校成為政府懷中緊抱著的孩子，面黃肌瘦，難以獨自“跑”起來，沒辦法與企業(yè)建立自然的緊密關(guān)系。私立的職業(yè)學校，在政府為公立職業(yè)學校提供各種優(yōu)越條件的情況下，被不斷擠垮，重視了公辦職業(yè)學校，打壓了私立職業(yè)學校。所剩為數(shù)不多的私立職業(yè)學校為了生存，又要以各種方式不擇手段發(fā)展，還需要獲得政府認可，導致整個職業(yè)教育生態(tài)環(huán)境不良，整體降低了職業(yè)教育發(fā)展的自主性。

問題集中在政府該扮演什么角色，行政權(quán)力該如何妥善且合理地運行。1985年前后，農(nóng)村職業(yè)教育曾發(fā)展十分活躍，辦學形式、內(nèi)容多種多樣，長短結(jié)合，私立學校迅猛發(fā)展，與實際需要緊密結(jié)合。但當時的各地政府先后以課程不合格、師資不正規(guī)、場地不規(guī)范、時間太短等各種理由將它們一個個停辦，對私立職業(yè)教育的歧視政策，使私立學校的產(chǎn)權(quán)及發(fā)展空間得不到相應法規(guī)保障，受到多方面不公正對待，導致了私立職業(yè)學校陷入窘境。最后只剩下與產(chǎn)業(yè)實際結(jié)合不緊密的公立職業(yè)學校，從而清除了職業(yè)教育多樣性發(fā)展的良性生態(tài)形成的基礎(chǔ)。

在這種管理模式中，重視職業(yè)教育事實上僅僅落實在重視宏觀規(guī)劃、政策，而不重視微觀的一個職業(yè)學校的學生該怎樣發(fā)展，學生的職業(yè)生涯如何變得更好，以及一所職業(yè)學校如何辦好，職業(yè)教育如何與微觀的產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效結(jié)合。僅僅重宏觀而不重微觀，必然導致職業(yè)教育的自主性大大降低。也就導致職業(yè)教育體系建設(shè)和生態(tài)維護等，顯得表面轟轟烈烈而內(nèi)底的一系列問題并未得到真實解決。

1996年的《職業(yè)教育法》頒布后，職業(yè)教育的發(fā)展一直面臨著兩種選擇：一種是強化政府對職業(yè)教育的包攬，大力興辦公辦職業(yè)學校，加強對職業(yè)高中的學生施行統(tǒng)分統(tǒng)配；另一種是政府僅提供足夠的教育經(jīng)費投入，引入市場機制，建立勞動力市場，讓公立學校和私立學校在機會平等的平臺上競爭。

盡管政府意識到這種選擇，2005年《國務院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》內(nèi)含推動職業(yè)教育的市場化進程的內(nèi)容，提出堅持“以服務為宗旨、以就業(yè)為導向”的職業(yè)教育辦學方針，積極推動職業(yè)教育從計劃培養(yǎng)向市場驅(qū)動轉(zhuǎn)變，從政府直接管理向宏觀引導轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的升學導向向就業(yè)導向轉(zhuǎn)變，實行工學結(jié)合、校企合作、頂崗實習的人才培養(yǎng)模式。2006年，教育部下發(fā)的《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教育品質(zhì)的若干意見》，提出職業(yè)學校要大力推行校企結(jié)合、工學結(jié)合。

但是，在各種因素的反復比較中，從政府到職業(yè)學校、職業(yè)學校學生等多個主體的選擇結(jié)果看，整體趨勢是傾向于政府把職業(yè)教育更多地管理起來，而不是讓職業(yè)教育適合其自身的特性進入市場競爭，這種取向在一定程度上由于路徑依賴，也由于整個社會的管理體制起著關(guān)鍵性作用。這樣的環(huán)境和選擇，最終導致職業(yè)教育自主發(fā)展能力一步步喪失，政府扶得越多越?jīng)]有自主性，越不愿與產(chǎn)業(yè)緊密地走到一起，職業(yè)教育發(fā)展與勞動力市場需求越不適應，專業(yè)設(shè)置重復，學生掌握的技能不能滿足市場需要，辦學效率越低下，責權(quán)關(guān)系越不明晰，自主能力也就越來越低。

在微觀的職業(yè)學校內(nèi)部，政府的手抓得越細，技術(shù)人才在學校中的作用越低，學校越偏向官本位，教育與生產(chǎn)實踐結(jié)合不緊密，基礎(chǔ)理論知識與實際操作培訓設(shè)置比例不合理，過于注重理論教育和政治教育，直接用于生產(chǎn)的技術(shù)培訓不夠，越不重視對學生職業(yè)技能或一技之長的培養(yǎng)，學校內(nèi)部的規(guī)則和生態(tài)越偏向官僚化，并且有一部分公立職業(yè)學校明確提出要轉(zhuǎn)成普通高中，或私底下為以職業(yè)學校名義招進來的學生開設(shè)普通高中的課程，以便送進高考的考場獲得升學機會。

由于政府對職業(yè)教育管得過細，影響了社會對職業(yè)教育的參與，尤其是企業(yè)對職業(yè)教育的參與，出現(xiàn)了“政府熱、社會冷”“學校熱、企業(yè)冷”的現(xiàn)象。

實現(xiàn)職業(yè)教育“三個放開”

現(xiàn)代職業(yè)教育的價值基礎(chǔ)是“生利”，長期以來將職業(yè)教育的價值教條化，或僅僅將它當作某一行政部門的政績，導致發(fā)展職業(yè)教育的各個環(huán)節(jié)措施出現(xiàn)偏離；職業(yè)教育管理需要融合教育與企業(yè)管理的二重性，過度行政化管理是造成現(xiàn)代職業(yè)教育困境的體制性根源，職業(yè)學校在政府懷抱中長得很虛弱，政府一邊大力提倡發(fā)展職業(yè)教育，一邊在大力破壞職業(yè)教育的內(nèi)在生存動力；職業(yè)教育的根基是社會生活，它與普羅大眾的生活聯(lián)系被切斷后，便成為一個龐大的消耗而非生利體系。

現(xiàn)代職業(yè)教育，需要將落腳點放在如何更好地服務學生成長發(fā)展、實現(xiàn)學生的人生使命上。教育家陶行知在近百年前對職業(yè)教育做過一番研究后說：“職業(yè)學校有生利之師資、設(shè)備、課程，則教之事備；學生有最適之生利才能興味，則學之事備。前者足以教生利，后者足以學生利：教與學咸得其宜，則國家造就一生利人物，即得一生利人物之用，將見國無游民，民無廢才，群需可濟，個性可舒?！保ㄌ招兄渡髁x之職業(yè)教育》）現(xiàn)代職業(yè)教育的立足點就在于生利，就在于瞄準民眾幸福。然后在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)辦學主體多元，產(chǎn)學一體（依托產(chǎn)業(yè)）；創(chuàng)立成熟的專業(yè)品牌、深厚的產(chǎn)業(yè)根基、廣闊的信息平臺，現(xiàn)代職業(yè)教育才有出頭之日。

政府發(fā)展職業(yè)教育的關(guān)鍵需要實現(xiàn)“三放”：一是放開學校舉辦權(quán)，變政府包辦為支持多元辦學主體自主辦學，改變公立學校單打獨斗的局面，并建立相應的法律法規(guī)保障。二是放開辦學形式，給多樣辦學合法的身份。變供方主導為需方主導，切實依據(jù)社會需要和學生成長發(fā)展需求組織教學、實施管理、進行評價，減少行政和供方驅(qū)動，避免“被職業(yè)教育”?？砷L短結(jié)合、課堂教學與實習結(jié)合、正規(guī)與非正規(guī)結(jié)合，形式要隨實際需求變化。三是放開行政區(qū)劃分割和公私立學校的分別，改變“都養(yǎng)兒子不干活”的現(xiàn)狀：政府對職業(yè)教育的投入，依據(jù)辦學績效不加區(qū)別地投到各類職業(yè)學校。

加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，不能沾沾自喜于頂層設(shè)計，而需要建立以現(xiàn)代職業(yè)學校制度為基礎(chǔ)的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，實現(xiàn)真正的管辦分離，讓學校的自主性充分發(fā)揮出來，以適應人力資源市場對人才的需求。從國際比較看，一些發(fā)達國家政府在職業(yè)教育中也發(fā)揮輔助作用，但他們不會“抱”著職業(yè)學校走。學校應該有更多的自主性，與企業(yè)有更密切的聯(lián)系，與社會建立多邊良好的關(guān)系。政府要簡政放權(quán)，讓職業(yè)學校自立起來，與產(chǎn)業(yè)需求結(jié)合在市場上找到鍛煉的空間。

中共十八屆三中全會確定讓市場在資源配置中起決定作用，這依然是未來職業(yè)教育發(fā)展的方向性原則，政府“放養(yǎng)”職業(yè)教育，才可能讓職業(yè)教育回歸其天性，極大程度地提高職業(yè)教育的自主發(fā)展能力，才可能實現(xiàn)職業(yè)教育的大繁榮。

□  編輯  徐偉   □ 美編  黃靜