關于我省人口老齡化若干問題的建議

省政協人口資源環(huán)境委員會

我省進入老年型社會已經有20多年了，人口老齡化對經濟社會的影響已經初步顯現。隨著時間的推移，我省老齡化程度更加嚴重，經濟社會和百姓生活將面臨更多的問題。

一、我省人口老齡化趨勢及其可能引發(fā)的社會問題

（一）我省人口老齡化趨勢分析

1．我省人口老齡化已經進入持續(xù)加速期

根據2000年第五次人口普查資料，“十一五”期間我省人口老齡化進入加速期。我省人口老齡化速度明顯加快，并將繼續(xù)保持這種趨勢。根據《浙江省人口發(fā)展戰(zhàn)略研究》課題組的預測，按現行生育政策，到2010年，我省60歲及以上老年人口將達到746.63萬人，占總人口的15.11%，5年間增長96.96萬人。2020年，60歲及以上老年人口將達到1122.03萬人，占總人口的20.86%。到2044年老年人口達到最高峰2100多萬，占總人口的41%左右。（圖1）

圖1　1953—2050年浙江省60歲及以上人口和65歲及以上人口數量柱狀圖（單位：萬人）

伴隨人口快速老齡化，勞動年齡人口日趨老化和被撫養(yǎng)人口結構的嚴重失衡。按國內標準，我省勞動年齡人口絕對數2050年前后降至42%；同時，16～44歲中青年勞動年齡人口占總人口的比重不斷下降，由2005年的54.2%降至2020年37%、2047年27%左右，人力資本總體活力衰退，影響經濟發(fā)展和技術進步。未來幾十年，我省人口年齡金字塔將呈現出少兒人口快速減少、勞動年齡人口漸次下降、老年人口持續(xù)增長的“蘑菇云”。

2．我省老年人口呈現高齡化趨勢

在人口加速老齡化的過程中，隨著預期壽命的提高，我省老年人口進一步向高齡化發(fā)展。1981年全省人口平均預期壽命為69.51歲，1989年上升為72.03歲，1999年已提高到74.97歲。根據2005年1%人口抽樣調查，我省人口平均預期壽命已達77.66歲，男、女性分別為75.97、79.50歲。目前，我省老年人口仍以低齡老人為主，但中、高齡老人增長較快。80歲及以上高齡老人絕對數上升趨勢比較明顯。1982年全省80歲及以上高齡老人為30.53萬人，1990年為39.53萬人，2000年又增至59.26萬人，2005年達到88.74萬人，2007年首次突破100萬人。1982年全省百歲老人54人，1990年171人，2000年增至459人，2007年達到917人。

（二）人口老齡化可能引發(fā)的社會問題

1．人口結構老化，勞動生產率下降

從勞動適齡人口的內部結構看，人口老齡化將造成勞動力年齡結構持續(xù)且快速老化。人口普查和抽樣調查資料顯示，2005年我省15～34歲的青年勞動力占勞動適齡人口的比重約為44.77%，相比2000年的52.21%，減少了7.47個百分點，而2005年45～59歲的中老年勞動力人口所占比重約為26.23%，相比2000年的22.23%增加了4個百分點。人口結構老化造成企業(yè)勞動成本上升，企業(yè)勞動生產率下降，影響社會總產出和經濟發(fā)展速度。

2．老年人口增多，社會負擔加重

從贍養(yǎng)比來看，我省每100個勞動力年齡人口贍養(yǎng)的60歲以上老年人口數，1990年為16.5人，1993年為18.0人，2000年為18.5人，2005年則達到21.1人。全省人口總負擔系數（每100名勞動年齡人口負擔的非勞動年齡人口）高達48.9%。

3．家庭規(guī)?？s小，保障功能減弱

根據第五次人口普查資料分析，全省14136916的總戶數中，家庭戶平均每戶的人數是3.00人，其中城市為2.84人，鎮(zhèn)為2.99人，鄉(xiāng)村為3.09人。家庭小型化使得家庭的風險保障功能弱化。

4．社會保障支出增多，政府責任加重

隨著人口老齡化的進程，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險基金及各種老年福利項目的支付將不斷增長，構成巨大的財政需求。

5．老年服務需求增加，消費結構改變

隨著人口結構的轉變，未成年人口的消費品需求逐漸下降，而適應老年人口需求的各種消費品以及服務（如醫(yī)療、保健、護理以及生活服務等）將會不斷增加，這就對產業(yè)結構提出新的要求。

二、我省人口老齡化應對體系存在的缺陷

（一）省外勞動力流入趨勢減緩

研究表明，目前我國的勞動力供給結構已經開始從短期的、結構性的“制度短缺”向總量短缺轉變。雖然，我國目前還存在著數以億計的農村剩余勞動力，但由于年齡、學歷等個人稟賦能力、家庭背景或轉移意愿等因素，農村剩余勞動力并非都可以轉化為城市勞動力。如果考慮到2011年之后我國農村新增勞動力可能出現負增長，那么，未來幾年內我國將出現勞動力供給結構從過剩向短缺轉變的劉易斯轉折點。

（二）現行老年保障服務體系不夠健全

1．農村老年經濟保障不足

隨著人口老齡化和城市化的趨勢，農村的老齡化程度已經并將繼續(xù)高于城鎮(zhèn)，但是，農村的社會養(yǎng)老保障一直比較薄弱，多數農民還沒有社會化、制度化的老年經濟保障制度，廣大農村老年人的生活主要依靠自己辛勤的勞作、微薄的積蓄和子女的供養(yǎng)，政府在其中發(fā)揮的作用還很有限?！?005年浙江1%人口抽樣調查資料》顯示，農村60歲以上老年人口生活來源主要靠家庭其他成員供養(yǎng)的占58.68%，有一半以上的農村老年人口是無固定生活來源。

2．老年照護體系薄弱

根據省老齡委的研究報告《浙江省人口老齡化發(fā)展趨勢》顯示，60歲以上老年人余壽中約有2／3的時間為帶病期，且年齡越大帶病的概率越高，醫(yī)療、照料和護理服務費用支出也越高。其中80歲以上高齡老人就占老年人口總數的15%，這一群體中絕大部分需要不同形式的長期護理。老年人長期照料和護理需要有機構、人員和足夠的資金準備，但目前家庭護理、老年康復、老年人心理等方面沒有普遍開展，不能滿足老年人日益增長的需要。

3．機構養(yǎng)老總量不足且資源配置不合理

截至2007年底，我省共有各類養(yǎng)老福利機構1651家，擁有床位128597張，入住老年人88458人。全省平均每千名老人擁有床位數約16張，即床位數與老年人數之比率為1.6%。在歐美國家，老年人需要的機構養(yǎng)老床位大約為老年人（指年齡在60周歲以上的人）總數的5%～7%，而我國港澳地區(qū)的這個比率為3%，與歐美國家和港澳地區(qū)相比差距很大。

與此同時，現有機構養(yǎng)老資源配置不夠合理，利用率也不充分。一是部分公辦養(yǎng)老機構定位不準，造成公共資源分配不公。如公辦的養(yǎng)老機構，主要是為了解決傷殘榮譽軍人、“五保對象”、“三無人員”、困難和特殊老人等的養(yǎng)老問題。然而，一些地方政府花巨額資金舉辦高標準、高檔次的養(yǎng)老機構，收住對象大多數是有經濟實力的、條件較好的老人，而那些真正需要政府幫助的低收入人群卻難以進入。二是部分床位閑置率較高，全省平均達30%左右，其中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的養(yǎng)老機構閑置率大約在40%～50%之間，造成養(yǎng)老資源浪費。三是護理型養(yǎng)老機構偏少。目前我省護理型養(yǎng)老機構的床位數不足養(yǎng)老機構總床位數的20%。據有關專業(yè)人士分析，在未來養(yǎng)老機構中，護理型的應該占到2／3左右。

4．老年人社會參與的機制不健全

社會對老年群體的忽視、歧視和偏見還不同程度的存在，現行退休政策是50多年以前制定的，隨著預期壽命的提高，退休后的生活時間越來越長，其中有相當一部分退休者尚有較強的勞動能力，強行讓他們退休，使得他們心情不暢，同時也是人力資源的浪費。目前，“退而不休”的現象普遍存在，導致國家稅收和社會保險費流失，而且增加社會保險基金支出。一些希望非在業(yè)參加社會生活的老年人，由于缺乏相應的機制和政策，而無法充分發(fā)揮作用。

（三）長期執(zhí)行現行生育政策將加劇老齡化趨勢

計劃生育工作始于20世紀70年代初期。持續(xù)低生育水平條件下繼續(xù)長期執(zhí)行現行生育政策將進一步加劇人口老齡化趨勢，少子老齡化會更加嚴重：一方面直接導致家庭孩次結構失常。一孩占60%多、二孩占30%多、一二孩幾乎100%的孩次結構，是一個“斷崖式”脆弱、非正態(tài)分布的結構，為家庭埋下了結構缺損、代際結構失常等隱患。另一方面，加重家庭代際比例失調?，F行生育政策對未來家庭代際結構有著重要影響，“四二一”家庭或類似“四二一”家庭將大量增加，家庭負擔和社會負擔都將日益加重。

三、進一步增強我省人口老齡化應對能力的若干政策建議

（一）引進優(yōu)質勞動力資源

我們要制定積極的政策，吸引優(yōu)質勞動力資源進入本省，以改善我省人口結構、保持浙江社會經濟活力。

1．加快戶籍制度改革

目前，農村戶籍和城市戶籍之間，本地戶籍與外地戶籍之間存在巨大的利益差距，因而戶籍制度對于勞動力資源的流動有直接的影響。所以，要引進優(yōu)質勞動力資源，必須加快戶籍制度改革。建議：（1）實行總量控制的準入制戶籍改革制度。由于公共資源有限，有必要對戶籍人口總量進行控制，首先通過計算我省各地可以容納的最大戶籍人口數量和預測用人單位勞動力需求人數，設定每年可以落戶的引進人口數量，然后通過設置一定的門檻（主要是人力資本門檻，而非現在實行的經濟門檻），對愿意取得浙江戶籍的外來人員進行審核，優(yōu)先考慮那些居住年數較長，收入和工作較穩(wěn)定、有一定學歷和技術、且年紀較輕的外來務工人員。（2）逐步降低戶籍與福利、公共資源享受、社會服務等的捆綁程度。戶籍制度改革難的根本原因在于城鄉(xiāng)居民分屬兩個大的利益集團。城市居民或當地居民可以享受較高的生活福利和更好的就業(yè)機會，并掌握發(fā)言權，從而成為戶籍制度改革的最大阻礙者。因此，通過利益的重新分配，建立平等統(tǒng)一的住居制度、教育制度、就業(yè)制度和社會保障制度，是戶籍制度改革成功的必要條件。

2．大力降低居住成本

要吸引省外優(yōu)質勞動力，除了出臺優(yōu)惠的就業(yè)政策和改革戶籍制度之外，著重還要：（1）解決中低收入者的居住問題，由于我省要引入的優(yōu)質勞動力以年輕人為主，而這些人群大多無住房且面臨結婚等問題，因此，健全租房體系、建立公營租房制度、完善住房租賃市場尤為重要。（2）實行公平的社會政策，包括子女教育、社會保障等，在公共政策和公共服務方面，不應有本地戶籍與外地戶籍、城市戶籍與農村戶籍之分。

（二）健全老年人社會參與機制

1．實行彈性退休制度

在預期壽命延長、人口老齡化程度提高的情況下，實行彈性退休制度，鼓勵推遲退休，讓部分低齡老年人繼續(xù)參與力所能及的社會勞動，是充分利用人力資源、提高老年生活質量、緩解人口老齡化、減輕社會保險基金壓力的重要途徑。

2．制定老年人再就業(yè)政策

退休人員有愿望、有條件再就業(yè)的，應當給予支持，并通過完善的政策，加以規(guī)范。目前，重點要對老年人再就業(yè)的稅收、社會保險、勞動爭議和糾紛制定相應的制度和政策，實現國家、用人單位和老年勞動者利益協調和社會和諧。

3．制定鼓勵非在業(yè)參與社會生活的政策

考慮到就業(yè)壓力等因素，現階段需要制定政策，特別積極鼓勵老年人非在業(yè)參與社會生活，發(fā)揮他們在社會建設、文化建設、社區(qū)建設等方面的積極作用。

4．建設老年活動平臺

各級政府在制定經濟社會發(fā)展規(guī)劃時，建議將發(fā)展老年文化、教育、體育事業(yè)納入總體規(guī)劃，為老年人提供更加便利的活動平臺，既豐富老年人的精神文化生活，又提高老年人參與社會的能力。

5．扶持老年人組織及其活動

各類老年人組織，有利于豐富老年人生活、提高老年人生活質量，又有利于老年參與和老年互助活動，因此，要鼓勵老年人建立合法而有效的組織網絡，支持和幫助這些組織的活動。

（三）建立農村老年津貼制度

1．我省盡快建立并實施農村老年津貼制度

所謂老年津貼制度，即由政府通過財政預算安排資金為老年居民提供生活津貼。實施這一制度，可操作性強，不需要向農民收取任何費用，不設立基金，因而管理成本低，亦無通貨膨脹、基金貶值和基金被挪用等風險，只需要合理的財政預算安排。

2．我省建立農村老年津貼制度的財務可行性分析

根據老年津貼制度，我們可以建立適合于全省和任何一個地區(qū)的老年津貼計算模型，并對各種備選方案與參數假設計算所需要的資金量。測算結果顯示，若為全省60歲以上農村老年人每月發(fā)放老年津貼50元或100元，則分別需要用地方財政收入的2.17%或4.34%；若為65歲以上農村老年人每月發(fā)放老年津貼50元或100元，則分別需要用地方財政收入的1.59%或3.18%；若為70歲以上農村老年人每月發(fā)放老年津貼50元或100元，則分別需要用地方財政收入的1.15%或2.29%。因此，只要確定合理的起始領取年齡和支付標準，低水平起步，我省實施農村老年津貼制度是可行的。我們建議先從70歲以上老年人開始發(fā)放，隨著條件的成熟，逐步降低起付年齡、提高給付標準。

3．農村老年津貼制度的組織實施

（1）按照“財政可承受、制度可持續(xù)”的原則，低標準起步，由民政部門或勞動保障部門會同財政部門組織實施。

（2）建立農村老年津貼制度所需資金，建議主要由各市縣政府負責籌資，其中經濟欠發(fā)達地區(qū)和財政困難地區(qū)省財政給予支持，特別困難地區(qū)由省財政為主解決。

（3）建議有條件的地區(qū)實施城鄉(xiāng)老年居民津貼制度，即把城鎮(zhèn)未納入社會養(yǎng)老保險制度的老年人群納入，實現真正意義上的覆蓋全民。

（4）建議將計劃生育戶、殘疾人保障的有關津貼與這一制度結合起來，統(tǒng)一發(fā)放。這樣做，可以降低管理成本。

（四）優(yōu)化機構養(yǎng)老資源配置

1．明確不同所有制養(yǎng)老機構的定位

一般來說，根據老年人的困難程度、家庭狀況等特點將服務對象分為特殊老人群體和普通老人群體兩大類。特殊老人群體是指傳統(tǒng)的民政對象，主要包括城鎮(zhèn)“三無”人員、農村“五?！比藛T及特殊貢獻者，這一類老人由國家承擔養(yǎng)老責任，是養(yǎng)老服務公共產品的享用對象。在普通老人群體中，對于經濟條件好、生活自理能力強的老人所需的養(yǎng)老服務，主要由個人或者家庭向市場進行購買，享用民辦機構提供的私人養(yǎng)老服務產品；對于普通老人群體中個別老人因家庭經濟困難如“低?！崩先说?，他們所需的養(yǎng)老服務可以由個人、社會和政府三方承擔，在他們沒有能力完全享用私人產品的情況下，由政府為其提供部分公共產品作為補充，以確保這一類老年人所需要的養(yǎng)老服務得到保障。因此，要建立起公辦養(yǎng)老機構的篩選機制，嚴格限制不符合條件的老人入住，增加公辦機構養(yǎng)老的公平性。

2．明晰政府的職責

（1）根據特殊老人群體的數量，逐漸縮小和控制福利性養(yǎng)老機構規(guī)模，必要時可以增強政府向民營機構購買服務的力度。同時，要大力發(fā)展民辦養(yǎng)老機構，促進機構養(yǎng)老服務業(yè)朝著產業(yè)化方向發(fā)展，這既有利于防止國有養(yǎng)老資源浪費、改變資源分配不公現象，也有利于養(yǎng)老服務業(yè)的產業(yè)化快速發(fā)展。

（2）制定養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展和鼓勵民間資本進入的各種優(yōu)惠政策、出臺相關條例和法規(guī)，促進養(yǎng)老服務產業(yè)有序、健康發(fā)展。

（3）把握養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展方向、對養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展進行總體規(guī)劃、通過規(guī)定機構設置條件和標準、入住對象的限制條件、入住價格等對養(yǎng)老服務業(yè)進行宏觀調控和分類指導。

（4）通過設置養(yǎng)老服務內容、養(yǎng)老服務標準、價格確定依據和標準、入住對象的評估標準等基本規(guī)范，對養(yǎng)老服務業(yè)進行規(guī)范管理和監(jiān)督，確保養(yǎng)老服務質量的提高。

3．優(yōu)化資金的配置

（1）對福利投入存量的結構進行調整，即讓企業(yè)或事業(yè)單位內部原有的福利投入，通過稅收或轉移支付的形式，部分地轉化為社會化福利資金的來源。

（2）對舉辦社會福利院舍的民辦養(yǎng)老機構進行補貼或支持。

（3）讓國家財政對社會福利的投入隨經濟的增長而增長，讓全民都能享受經濟增長的成果。除了財政撥款之外，政府還可以通過倡導、組織、支持和必要的資助，動員、引導和幫助民間資本以多種形式捐助或興辦養(yǎng)老機構。為支持社會力量興辦養(yǎng)老機構，應在土地作價，水、電收費上予以傾斜。

4．加快專業(yè)人才的培養(yǎng)

機構養(yǎng)老的重要特征之一就是專業(yè)化，其職能是提供專業(yè)化的老年人生活照顧服務。因此，要對從業(yè)人定期進行培訓，使之接受新的工作方法和技能，從而逐步形成相對穩(wěn)定的專業(yè)化的老年照顧服務隊伍。此外，還要重視志愿者在養(yǎng)老服務中的作用。

（五）積極探索老年護理保險

1．鼓勵保險公司開辦商業(yè)性護理保險

考慮到社會對于護理保險的需求和部分人群的現實購買能力，建議政府出臺相應的優(yōu)惠政策，鼓勵保險公司開辦商業(yè)性護理保險業(yè)務，并且創(chuàng)造條件使之與公辦或民辦的養(yǎng)老機構或城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構（或服務項目）相銜接。

2．社會醫(yī)療保險項目中增加老年護理保障內容

現行社會醫(yī)療保險只提供醫(yī)療相關的保障內容，隨著社會醫(yī)療保險制度的普及和覆蓋面的擴大，積極探索在社會醫(yī)療保險項目中適當加入老年護理保障內容，采用政府和個人雙方共同負擔保費的籌資機制，并隨經濟發(fā)展和管理水平提高而逐步增加內容、提高保障水平。待條件成熟后，將護理保險作為一個獨立的社會保險險種。

3．發(fā)展專業(yè)護理，建立多層次護理服務體系

目前我省各地需要重點發(fā)展以生活不能自理、需要長期專業(yè)護理的老人為服務對象的專業(yè)護理，形成多層次的護理服務體系。一是派遣專業(yè)的護理人員上門為居家養(yǎng)老的老人進行護理服務，二是接納老人到專業(yè)護理機構，為其提供多元護理服務。發(fā)展專業(yè)護理機構所需資金，政府要有一定的投入，并通過合理的政策，吸引民間資本參與護理行業(yè)。與此同時，需要提高護理從業(yè)人員的社會職業(yè)地位和工資、保障福利待遇，并鼓勵民間興辦護理培訓學校，培養(yǎng)能夠滿足各類需求、訓練有素的老年護理專業(yè)隊伍。

（六）進一步完善生育政策

1．思路的調整

面對人口老齡化趨勢，從長遠看，在繼續(xù)穩(wěn)定人口總規(guī)模的同時，應當把重點移到改善人口結構、提高人口素質上。按照國家人口計生委提出的“以全國總和生育率穩(wěn)定在1.8左右為準繩，本著整體穩(wěn)定、適度微調、因地制宜、分類指導的原則，積極探索完善現行生育政策的有效途徑”精神，同時便于各方理解接受，更好地保持生育政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性并強化全局性、前瞻性和能動性，應在國家政策、法律許可范圍內，按照“積極穩(wěn)妥、先易后難、瞻前顧后、分步到位”的原則，以適時適度擴大二孩生育比重、兼顧群眾基本生育需求為著力點，避免我省未來出現最差的人口結構，逐步修復人口內部比例關系，以增進家庭幸福、經濟繁榮與社會和諧。

2．時機的選擇

完善現行生育政策是一項長期的任務。綜合多角度分析，本世紀頭20年，特別是2010年前后，是完善現行生育政策，緩解我省人口結構性矛盾，避免出現最差結果的戰(zhàn)略機遇期。

（1）從應對老齡化所需要的勞動力培養(yǎng)時間來看，現行生育政策之下未來人口結構性矛盾最為尖銳的時期大約為2030—2065年，屆時老齡人口負擔系數與勞動人口呈現反向加速發(fā)展（見圖2），老年負擔系數“峰值”與勞動年齡人口比重“谷底”重合，迫切需要提前20年左右開始完善生育政策，即2010年前后。

（2）從利用最后的“人口紅利期”看，本世紀前20年，我省勞動力供應還較充裕且人口撫養(yǎng)系數較低，可很好地消化較大人口增量，愈往前愈好。如果選擇在2030年前后人口高峰過后進行調整，勢必造成老齡人口和少兒人口增長疊加、“兩頭沉”的不利局面。

（3）從完成國家穩(wěn)定低生育水平的要求看，國家提出的“穩(wěn)定低生育水平最關鍵的十年”于2010結束，我省低生育水平已穩(wěn)定近30年、很低生育水平也穩(wěn)定了近20年。

（4）從效率看，近十年來我省四次生育意愿調查顯示，已婚育齡婦女理想子女數平均為1.73個，與全國規(guī)劃控制目標基本一致。在當前這個時期、這一生育水平基礎上，順勢完善生育政策，可取得事半功倍的效果。

（5）從國際經驗來看，許多方面情況與我省很相似的韓國在總和生育率1.59、總人口接近零增長時即開始推行新的人口政策，提供了借鑒。

3．完善生育政策的方案和當前的主要任務

結合現行生育政策完善的戰(zhàn)略時機，在雙方獨生子女夫婦生育二孩政策的基礎上，建議在2010年前后實施城鄉(xiāng)一體的“一方為獨生子女的夫婦可以生育二個孩子”政策，并抓緊組織論證。根據人口計劃生育部門提供的數據，我省累計已有60萬人放棄生育機會，這是值得重視的一個信號。建議各地尤其是人口負增長的地區(qū)，不鼓勵放棄生育，盡快取消鼓勵放棄生育的政策。

圖2　勞動年齡人口比重與老年負擔系數變化