5.4　中國公共教育管理的改革與發(fā)展

5.4.1　中國公共教育體制改革的回顧

中華人民共和國成立初期，公共教育實行的是軍事接管的機制。1952年教育部頒發(fā)了《小學暫行規(guī)程（草案）》和《中學暫行規(guī)程（草案）》。規(guī)定小學由市、縣政府統(tǒng)籌設置，中學由省、市文教廳、局遵照中央和大行政區(qū)的規(guī)定實行統(tǒng)一領導，其設立、變更等都要報大行政區(qū)文教部備案，并報中央教育部備查，省文教廳必要時要委托學校所在地的專員公署省屬市或縣政府領導。全國高等學校由中央人民政府教育部統(tǒng)一領導。“文革”期間，教育事業(yè)的發(fā)展受到了較為嚴重的沖擊。

1978年十一屆三中全會召開之后，黨的工作重點轉移到經濟建設上來，這為我國教育事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了新的歷史機遇。1980年召開的黨的十一屆五中全會提出了“確定適合國民經濟發(fā)展需要的經濟體制，確定適合國民經濟發(fā)展需要的教育計劃和教育體制”的任務。黨的十二大把教育列為戰(zhàn)略重點，是一項意義深遠的戰(zhàn)略決策。鄧小平強調：“任何一個國家要發(fā)展起來，孤立起來，閉關自守是不可能的，不加強國際交往，不引進發(fā)達國家的先進經驗、先進科學技術和資金，是不可能的”^[11]。1984年10月，中共中央把教育體制改革問題突出地提到全黨的議事日程，并成立了教育體制改革文件起草領導小組。該小組12月向中央提交了《關于教育體制改革的若干設想和意見》的調查報告，在此報告的基礎上，經過多次研討和修改，最終形成了《中共中央關于教育體制改革的決定（草案）》。1985年5月，中共中央召開了改革開放以后第一次全國教育工作會議，會議的主要議題是學習中共中央、國務院領導人有關教育體制改革的重要講話，討論《中共中央關于教育體制改革的決定（草案）》，并結合各部門的實際情況，研究貫徹實施的步驟和措施。這次會議之后，根據代表們的意見，對《中共中央關于教育體制改革的決定（草案）》進行了修改，并于5月27日正式頒布了《中共中央關于教育體制改革的決定》，為使教育適應國民經濟發(fā)展的需要，全面啟動了教育體制改革?！稕Q定》指出：教育體制改革的根本目的是提高民族素質，多出人才、出好人才。1986年4月第六屆人大四次會議通過了《中華人民共和國義務教育法》，并決定于當年7月1日正式實施。

1992年，中共十四大報告強調：“科技進步，經濟繁榮和社會發(fā)展，從根本上說取決于提高勞動者素質，培養(yǎng)大批人才。我們必須把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，努力提高全民族的思想道德素質和科學文化水平，這是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化的根本大計?！?993年，中共中央印發(fā)了《中國教育改革和發(fā)展綱要》（簡稱“《鋼要》”）。1996年6月又召開了第二次全國教育工作會議，就全國的教育發(fā)展作了部署。這次教育工作會議強調，以建設有中國特色的社會主義理論和黨的基本路線為指導，為了實現(xiàn)我國在20世紀90年代國民經濟翻兩番的奮斗目標，加快建立社會主義市場經濟體制和現(xiàn)代化建設的步伐，動員全黨全社會認真實施《綱要》，進一步落實教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，開創(chuàng)我國教育工作的新局面。1996年5月16日，中共中央、國務院在公布《關于加速科學技術進步的決定》中明確提出了實施科教興國的戰(zhàn)略。實施科教興國的戰(zhàn)略是對20世紀80年代形成的把教育放在社會主義現(xiàn)代化建設優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位思想的豐富和發(fā)展。1997年國務院頒布《社會力量辦學條例》，從而使得我國社會力量辦學進入了一個新的發(fā)展階段。1999年，中共中央、國務院聯(lián)合頒布了《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，并召開了第三次全國教育工作會議，明確了我國教育體制改革的大方向：教育體制由片面的為政治服務，轉向為適應社會主義現(xiàn)代化建設服務，教育體制由適應社會主義計劃經濟的舊體制轉向為適應社會主義市場經濟體制。2001年5月國務院頒布了《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，進一步明確了基礎教育的作用，指出基礎教育是科教興國的奠基工程，對提高中華民族的素質、培養(yǎng)各類人才，促進社會主義現(xiàn)代化建設具有全局性、先導性的作用。2003年9月，國務院頒布了《關于進一步加強農村教育工作的決定》，充分肯定了農村教育的重要性，要求落實農村義務教育“以縣為主”的管理體制，加大經費保障力度，明示了新增教育經費投入的重點，提出了城鄉(xiāng)教育協(xié)調發(fā)展，支持對農村教育進行改革實驗探索，要求各地在總結改革經驗的基礎上，進一步解放思想，實事求是，與時俱進。

5.4.2　當前我國公共教育發(fā)展的戰(zhàn)略重點

1.公共教育現(xiàn)代化

19世紀上半葉，當歐美一些先進國家相繼開始其社會現(xiàn)代化的歷史進程時，教育作為現(xiàn)代國家的一個要素在社會發(fā)展中的作用變得越來越重要，成為這些國家普遍關注的重大問題。通過國家的力量建立公立學校系統(tǒng)，向社會提供公共教育服務，成為社會現(xiàn)代化進程中的一個理性的選擇，這是現(xiàn)代世界各國發(fā)展教育的一個共同的經驗?？梢哉f，伴隨著整個社會現(xiàn)代化的進程，公共教育也經歷了一個現(xiàn)代化的進程。公共教育的現(xiàn)代化，就其最基本的特征而言，就是公共教育的普及化，而這種普及化主要是通過國家的力量建立公立學校體系，提供公平的公共教育服務而實現(xiàn)的。通過國家的力量來發(fā)展教育，形成相對獨立的社會控制系統(tǒng)，并納入國家行政，這在公共教育現(xiàn)代化的進程中具有重要意義。世界各國在公共教育現(xiàn)代化的過程中無一例外地都是通過國家的力量來推行、普及和發(fā)展教育政策的，因為沒有一個國家能在純粹自發(fā)的基礎上普及教育，普及教育總是伴以各種社會化、國家化的形式開展起來的。這就要求把過去一直屬于教會等志愿團體或地方社區(qū)管轄范圍的學校教育集中到國家手中，從而使國家直接干預和調控教育發(fā)展，有效地發(fā)揮國家管理教育事業(yè)的作用成為歷史的必然。因此，隨著19世紀以來教育的迅速普及與發(fā)展，歐美各國紛紛對原有的國家行政體制作出相應變革，把教育納入國家權力之中，用行政的手段發(fā)展公立學校體系，以公共的渠道提供教育服務，從而形成了一種嶄新的、以服務公眾為目的的教育體制，這就是現(xiàn)代公共教育制度。一百多年來的教育發(fā)展史證明，如果沒有一種社會化和國家化的制度形式，教育是很難超越原先的民間和自發(fā)形式，實現(xiàn)向所有社會成員普及的。國家對教育的介入使公共教育制度一經產生就有別于歷史上曾有過的教育制度，也有別于同時代的其他組織形式，而有自己獨特的制度特征。這些特征中最重要的就是它的公益性質。堅持教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，是我國長期堅持的一項重大方針。進入21世紀，特別是黨的十六大以來，國家更是高度重視教育的發(fā)展，各級教育部門認真落實中央關于教育優(yōu)先發(fā)展的方針與政策要求，教育各項工作取得了新成績，實現(xiàn)了新世紀教育工作的良好開局。

2.加大農村義務教育經費投入力度^[12]

農村義務教育是全面建設社會主義新農村的基石，黨和國家一直十分重視發(fā)展農村義務教育。“十五”期間，國家確立了“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的農村義務教育管理體制，按照新增教育經費主要用于農村的要求，逐步將農村義務教育納入公共財政保障范圍，建立健全農村義務教育經費保障機制，各級政府進一步加大了對農村義務教育的投入力度，農村義務教育事業(yè)發(fā)展取得了顯著成效。主要開展了如下工作：（1）實施“國家貧困地區(qū)義務教育工程”。“十五”期間中央財政安排50億元專項資金，加上地方配套資金26.3億元，共計投入資金76.3億元實施第二期“國家貧困地區(qū)義務教育工程”。（2）實施“農村中小學危房改造工程”。2001年中央開始實施“農村中小學危房改造工程”。5年來，在中央財政集中投入90億元危改專項資金的帶動下，“危改工程”總投資達到430億元，累計改造農村中小學D級危房7 800萬平方米，其中，新建校舍6 100萬平方米，改擴建校舍1 700萬平方米，使全國農村3 400多萬師生從危險校舍中搬進新校舍。（3）實行“兩免一補”政策、資助貧困家庭學生?！笆濉逼陂g，為鞏固“普九”成果，從2001年秋季開始，教育部和財政部試行對全國部分農村地區(qū)貧困家庭的中小學生免費提供教科書制度，當年，中央財政安排專項資金1億元。2002年該款項增加到2億元，2003年增加到4億元。2004年中央財政大幅度增加了專項投入，全年達到11.7億元，免費教科書發(fā)放范圍擴大到了中西部農村義務教育階段2400多萬貧困家庭學生。從2005年春季開始，中央財政進一步擴大592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣中央免費教科書的發(fā)放范圍，安排專項資金27.8億元，受益學生近3000萬。同時要求地方政府從2005年春季學期開始，首先對國家扶貧開發(fā)工作重點縣農村義務教育階段貧困家庭學生免除雜費，并逐步補助寄宿生生活費。到2007年，在全國農村全面實行“兩免一補”政策，讓貧困家庭的孩子都能上學讀書，完成義務教育。（4）實施西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃。西部地區(qū)“兩基”攻堅和“農村寄宿制學校建設工程”進展順利，2004年和2005年共計投入60億元。2005年年底，完成規(guī)劃建筑總面積的62%，計劃總投資的64.4%，區(qū)域差距明顯縮小。2004年，西部地區(qū)小學入學率達97.7%，與全國的差距從1995年的2個百分點縮小到1.2個百分點；小學畢業(yè)生升學率由1995年的85.1%提高到96.2%，與全國、東部地區(qū)的差距分別從5.7和9.4個百分點縮小到1.9和2.7個百分點。（5）實施“農村中小學現(xiàn)代遠程教育工程”。農村中小學現(xiàn)代遠程教育工程的實施，為農村地區(qū)教育質量的提高開辟了新的有效途徑。目前工程已進入全面建設階段。已建成7萬多個教學光盤播放點，近5萬個衛(wèi)星教學接收點和7千多所計算機教室，受益學生1500萬人。同時，遠程教育工程所搭建的信息平臺，為農村黨員教育、農業(yè)科技推廣等提供了多方面、多形式的服務。

3.促進教育公平與社會和諧

為保證義務教育均衡發(fā)展，黨和政府不斷加大對中西部貧困地區(qū)農村義務教育投入，先后實施了“國家貧困地區(qū)義務教育工程”、“國家西部地區(qū)‘兩基’攻堅計劃”、“農村中小學危房改造工程”、“對口支援工程”等一系列重大舉措，極大地改善了貧困地區(qū)義務教育辦學條件。中央和地方為“農村中小學現(xiàn)代遠程教育工程”共投入資金110億元，2007年底覆蓋中西部所有農村中小學，有效促進了優(yōu)質教育資源共享，提高了農村的師資水平和教學質量。這些措施保證了義務教育的均衡發(fā)展，促進了教育公平與社會和諧。

4.促進職業(yè)教育的發(fā)展

近年來，職業(yè)教育受到黨中央、國務院和各個方面前所未有的高度重視，被擺到了突出的位置。進入21世紀后，國家于2002年、2004年、2005年三次召開全國職業(yè)教育工作會議，出臺了《國務院關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》、《教育部等七部門關于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》、《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》、《國務院關于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》等一系列政策法規(guī)和文件，明確了我國職業(yè)教育改革與發(fā)展的目標任務和政策措施。溫家寶總理在《2007年政府工作報告》中強調：“要把發(fā)展職業(yè)教育放在更加突出的位置，使教育真正成為面向全社會的教育，這是一項重大變革和歷史任務”。在黨中央、國務院的領導下，在科學發(fā)展觀的統(tǒng)領下，職業(yè)教育改革發(fā)展的思路不斷清晰，很多方面取得了重大進展。主要有：一是明確了“以服務為宗旨、以就業(yè)為導向”的方針，職業(yè)教育辦學思想實現(xiàn)了重大轉變。各級職業(yè)學校根據市場和社會需要，切實轉變教育觀念和辦學模式，不斷更新教學內容，改進教學方法，調整專業(yè)結構，密切與企業(yè)、人才和勞務市場的合作，大力推進校企合作、工學結合的人才培養(yǎng)模式，大力推廣“訂單”培養(yǎng)，建立健全半工半讀的教學與管理制度，職業(yè)教育的辦學路子越走越寬。二是職業(yè)教育基礎能力建設成果顯著，職業(yè)學校服務經濟社會的能力得到進一步提高。國家啟動實施了“職業(yè)教育實訓基地建設計劃”、“縣級職教中心建設計劃”、“示范性中等職業(yè)學校建設計劃”、“中等職業(yè)學校教師素質提高計劃”和“國家示范性高等職業(yè)院校建設計劃”?！笆晃濉逼陂g，中央財政用于職業(yè)教育基礎能力建設的經費將超過100億元。截至目前，中央財政已投入專項資金38億元（包括2004年和2005年的投入），重點支持建設了763個職業(yè)教育實訓基地、446個縣級職教中心、468所示范性中等職業(yè)學校和28所國家示范性高等職業(yè)院校，培訓了一批中等職業(yè)學校骨干教師。各地也紛紛加大對職業(yè)教育的投入，大力提升職業(yè)院校的能力。三是中等職業(yè)教育持續(xù)快速發(fā)展，招生規(guī)模迅速擴大。2005年、2006年，中等職業(yè)學校連續(xù)兩年每年擴招100萬人，中等職業(yè)學校年招生規(guī)模達到748萬人，在校生規(guī)模達到1810萬人，均創(chuàng)歷史最高紀錄。高中階段教育的整體結構趨向協(xié)調。

5.建立健全高校和中等職業(yè)學校資助政策體系

黨中央、國務院高度重視家庭經濟困難學生資助工作，近年來先后采取了一系列措施，取得了顯著成效。截至2007年3月，全國累計審批國家助學貸款人數306萬人，銀行累計審批合同金額266億元。為確保家庭經濟困難新生順利入學，各全日制公辦普通高校按照規(guī)定開通了“綠色通道”，2006年通過“綠色通道”入學的新生約33萬人，占家庭經濟困難學生總數的44.0%。

6.促進高等教育的大眾化

2002年，我國高等教育毛入學率達到15.0%，初步實現(xiàn)了高等教育大眾化。近年來，我國高等教育繼續(xù)得到穩(wěn)步發(fā)展，毛入學率進一步提高。2006年，全國各類高等教育總規(guī)模超過2500萬人，比2001年增加1200萬人，毛入學率達到22.0%，比2001年上升8.7個百分點。按照國家穩(wěn)步發(fā)展高等教育的要求，2006年全國共招收普通本專科學生546萬人，是2001年268萬人的兩倍。2006年普通本?？圃谛Ｉ_1739萬人，比2001年的1175萬人增長48.0%。順應人才市場要求，普通本專科招生結構有所優(yōu)化。2006年的招生遏制了近年來工學專業(yè)比重持續(xù)下降的勢頭，一些與先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)相關的專業(yè)招生快速增長，而一些供過于求專業(yè)招生的增長率則大幅下調。高校專任教師數量增長大于學生規(guī)模增長，具有研究生學位的教師比例達到43.7%，比2001年的31.4%提高12.3個百分點。師資整體素質的提高，增強了高校的科技創(chuàng)新實力，2006年“973”計劃項目依托教育部立項數為26項，占總項目數的40.0%，承擔“863”計劃各類項目1504項，占總項目數的56.9%。

7.促進繼續(xù)教育和培訓的進一步發(fā)展

全國教育系統(tǒng)廣泛開展多種形式的成人教育和培訓，服務于企業(yè)人力資源開發(fā)、社會主義新農村建設以及勞動者技能和素質的提高。2006年全國共掃除文盲165萬人；各類教育機構進修培訓等非學歷教育的注冊學員達5817萬人次，全年畢結業(yè)人次達6874萬，其中有1429萬人次通過各種證書培訓。目前參加“制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)技能型緊缺人才培養(yǎng)培訓工程”的職業(yè)院校已達1000多所，企業(yè)達2000多家，覆蓋的學生和學員超過300多萬人。積極推進“農村勞動力轉移培訓計劃”、“農村實用技術培訓計劃”的實施。2006年，教育系統(tǒng)開展農村勞動力轉移培訓規(guī)模約3000萬人次，農村實用技術培訓約5000萬人次。圍繞“成人繼續(xù)教育和再就業(yè)培訓工程”，廣泛開展多種形式的成人繼續(xù)教育和培訓，規(guī)模達到1億人次以上，促進了職業(yè)教育及成人教育與經濟社會發(fā)展的緊密結合。