10.1　公共住房管理概述

10.1.1　公共住房管理的概念和特征

所謂公共住房，指的是為了解決中低收入階層居民的居住問題，由政府直接投資建造或以一定方式對建房機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)助，由建房機(jī)構(gòu)建設(shè)并以較低價(jià)格、租金向中低收入家庭進(jìn)行出售、出租的住房。公共住房管理則是政府運(yùn)用各種手段，如經(jīng)濟(jì)、行政、法律等手段來建造、分配公共住房，為更多的貧困人口和特殊人口提供廉價(jià)和適合這些人居住的住房。公共住房管理包括管理者、管理對象和管理內(nèi)容三大要素。管理者主要是指負(fù)責(zé)執(zhí)行公共權(quán)力的行政機(jī)構(gòu)，管理對象主要是指接受公共住房分配的人口，包括一些貧困人口、少數(shù)族群和特定的群體。而管理內(nèi)容則是指公共住房，即政府利用公共資金建造的用來出租、轉(zhuǎn)借和免費(fèi)供應(yīng)特殊人口居住的房屋。

公共住房管理具有這樣幾個(gè)基本特征：其一，政府的干預(yù)性。公共住房是政府利用其公共權(quán)威對公共資源，尤其是公共住房資源進(jìn)行再分配的重要方式之一，直接干預(yù)住房資源的分配就是其特質(zhì)。其二，需求對象的有限性。公共住房分配的對象并不是所有的居民，從這點(diǎn)看它并不是平等的。它所針對的對象主要是中低收入者，這些人無能力自己解決住房問題，因此需要政府為其提供適當(dāng)?shù)膸椭?。其三，?jīng)營目的的非營利性。公共住房的分配，出租等目的不是為了盈利，而是服務(wù)，因此需要得到政府公共財(cái)政的支持，以便轉(zhuǎn)移到享受公共住房的人口身上。其四，分配標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性。公共住房分配必須對包括收入、家庭狀況、人口數(shù)量、地理位置、民族等各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的多重要素進(jìn)行綜合考慮。其五，價(jià)格的低廉性。公共住房的出售或出租價(jià)格低于一般的市場價(jià)，差價(jià)主要來源于政府在土地供應(yīng)、房租和稅收等方面的政策性補(bǔ)貼。

10.1.2　公共住房管理的產(chǎn)生

為了體現(xiàn)社會(huì)公平、緩解社會(huì)不穩(wěn)定因素，進(jìn)入20世紀(jì)以來世界各國和地區(qū)大多實(shí)施過各種公共住房政策。英國是世界上最早實(shí)行政府干預(yù)住房市場的國家，早在19世紀(jì)末政府就著手建立公共住房系統(tǒng)。1890年英國政府通過立法，要求地方政府為工薪階層建造經(jīng)濟(jì)適用房。1896年，倫敦郡政府在倫敦近郊劃地15英畝，建造了第一個(gè)供5 700人居住的住宅區(qū)。到第一次世界大戰(zhàn)時(shí)，全國已建成大約2.4萬個(gè)公共住宅單位。戰(zhàn)后的住房短缺和私人房屋租金飆升引發(fā)的社會(huì)動(dòng)亂，促使英國政府實(shí)行租金管制，并資助地方政府大規(guī)模地進(jìn)行公共住宅建設(shè)。到第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)時(shí)，英國公共住宅已迅速增加到200萬個(gè)單位，占全國住宅總量的10%。第二次世界大戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代的30年是英國公共住宅發(fā)展的高峰時(shí)期，地方政府又增建了400萬個(gè)住宅單位。到1979年，公共住宅已達(dá)到近650萬個(gè)單位，占全國住房總量的三分之一。政府用于房屋建設(shè)的開支達(dá)到52億英鎊，占政府開支約8%。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)下的政府改變了長期奉行的住房福利政策，推行公共住房私有化，目的是提高中產(chǎn)階級(jí)的自有房的比重，縮減公共住房開支。從1981年到2001年，政府出售了近190萬個(gè)單位，自有住房家庭的比重從56%上升到近70%。與此同時(shí)，政府縮減住房建設(shè)開支，地方政府的建房從20世紀(jì)70年代的每年10萬個(gè)單位下降到20世紀(jì)80年代中期的不足3萬個(gè)單位，到了20世紀(jì)90年代中期幾乎為零。推動(dòng)英國公房私有化進(jìn)程的是1980年通過的《住房法》，該法最重要的條款是“購買權(quán)”，即凡是公共住宅的租戶，在住滿兩年以后就有權(quán)折價(jià)購買其所住的公屋，優(yōu)惠價(jià)起點(diǎn)為房屋市價(jià)的30%，折價(jià)的幅度依居住的期限而定。居住期越長，折價(jià)越多，直至到房價(jià)70%的上限。

英國的公共住房配給政策由嚴(yán)密繁雜的資格標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)先對待系統(tǒng)組成。這種配給政策從早期“先來先服務(wù)”的簡單體系，發(fā)展為復(fù)雜的以“分?jǐn)?shù)”為標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)住房需求的排隊(duì)體系，如對擁擠戶、病人或殘疾人、居住在低于居住標(biāo)準(zhǔn)住宅中的住戶和軍人等加分，按申請等候名單上的等候時(shí)間長短加分等。如今英國只有大約占總?cè)丝?.5%的300萬人口居住在公共住房中，其中2/5是老年人。那些既不是老年人也不是殘疾人的個(gè)人沒有資格申請公共住房，而且規(guī)定在低租金住房最高申請線和無補(bǔ)貼私人住房之間必須保留20%的差距，這使一部分既不符合公共住房入住標(biāo)準(zhǔn)，又無力在市場上購買住房的家庭陷入困境。

英國的公共住房政策也影響了我國香港地區(qū)的政策。第二次世界大戰(zhàn)之后直到20世紀(jì)50年代，大量內(nèi)地移民涌入香港，房租高昂，房屋奇缺。許多居民只好在山坡或空地上用鐵皮、木板搭建木屋居住。1953年12月24日，九龍石硤尾一場漫天連營的大火，一夜之間將六條木屋村化為灰燼，5.8萬災(zāi)民無家可歸。1954年香港政府成立徙置事務(wù)處，一年內(nèi)迅速興建20多座7層大廈以安置災(zāi)民，成為香港的第一批公共房屋。1961年，港府實(shí)行廉租屋計(jì)劃，對象是月收入400港元以下的家庭。1964年，政府推出“臨時(shí)房屋區(qū)計(jì)劃”，以安置不符合入住公屋資格、又沒有能力租住私人樓宇的居民。1965年香港公共屋村住戶人口達(dá)到100萬人。1992年，房屋委員會(huì)推出“出售公屋予住戶計(jì)劃”，業(yè)主購得公屋滿10年后，房委會(huì)仍保留優(yōu)先購買的權(quán)利；如果業(yè)主在市場公開出售，也必須向政府補(bǔ)交差價(jià)。“居屋”標(biāo)準(zhǔn)比廉租房高，但一般單元面積也只有50平方米左右，最大面積不超過85平方米。

1960年，新加坡政府成立了住房發(fā)展局（簡稱HDB），除為有資格的居民提供出售或出租的公共住房外，還提供住房物業(yè)管理服務(wù)。到20世紀(jì)80年代中期，低收入家庭申請公共房屋的條件為月收入不高于4 000新元，這幾乎包括了新加坡90%的家庭。在20世紀(jì)70年代初期，由于政府租屋被大量出售，為避免房地產(chǎn)投機(jī)行業(yè)，HDB制定了嚴(yán)格的公房再出售政策，公房出售者必須按其原購房價(jià)加上裝修的折舊費(fèi)將其住房出售給HDB。

進(jìn)入20世紀(jì)以后，公共住房計(jì)劃逐漸成為世界性的解決城市和農(nóng)村地區(qū)貧困人口和一部分特殊人口住房問題的必選手段，公共住房計(jì)劃也成為一個(gè)國家和地區(qū)解決人民基本生活問題的重要標(biāo)志。幾乎所有的國家都制定了特殊的政策，組建了特殊的組織（如公共住房建設(shè)部門）來推動(dòng)公共住房國家管理計(jì)劃的執(zhí)行。公共住房計(jì)劃成為政府向公民保證提供基礎(chǔ)性福利、保護(hù)公民的基本生活權(quán)利的重要手段，利用公共住房計(jì)劃，國家政府不僅為公民提供了必要的居住場所，也保證了公民的基本權(quán)益，穩(wěn)定了社會(huì)秩序，為少部分弱勢群體的生活和發(fā)展創(chuàng)造了一定的機(jī)會(huì)。公共住房計(jì)劃變成了國家干預(yù)住房市場和保護(hù)公民居住場所的普遍政策。