10.5　中國公共住房管理

10.5.1　中國公共住房管理的范圍

當(dāng)前中國，由于人口數(shù)量的龐大而導(dǎo)致的住房供求矛盾較為突出，因而，如何更好地解決居民的住房問題一直是擺在政府面前的關(guān)涉民生的重要議題。1998年中國政府正式將發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房和推進(jìn)廉租住房制度確定為中國的公共住房政策并加以實(shí)施，自此，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房得以快速發(fā)展，并逐步成為中國公共住房的主要部分。除此之外，在現(xiàn)實(shí)生活中因房改而遺留下來的直管公房和自管公房在一些城市依然存在，鑒于此，我們將當(dāng)前中國公共住房管理的對象限定為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房、直管公房及自管公房。

1.經(jīng)濟(jì)適用房

根據(jù)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第二條的規(guī)定，所謂經(jīng)濟(jì)適用住房，是指政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng)，具有保障性質(zhì)的政策性住房。經(jīng)濟(jì)適用房與普通商品房的顯著區(qū)別就在于其鮮明的社會保障性質(zhì)及供應(yīng)對象的特定性，即只面向城市低收入住房困難家庭。對于何為“城市低收入住房困難家庭”，該《辦法》指出“城市低收入住房困難家庭，是指城市和縣人民政府所在地鎮(zhèn)的范圍內(nèi)，家庭收入、住房狀況等符合市、縣人民政府規(guī)定條件的家庭?！睆慕陙砀鞯卦诮?jīng)濟(jì)適用房住房保障體制的實(shí)踐探索來看，由于《辦法》對居民收入水平界定標(biāo)準(zhǔn)不甚明確，因而如何真實(shí)、可靠地確定保障對象仍然還是各級政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)適用房制度的一大難題。

2.廉租住房

2007年12月1日我國正式實(shí)施的《廉租住房保障辦法》明確規(guī)定，廉租住房的保障對象為“城市低收入住房困難家庭”，即城市和縣人民政府所在地的鎮(zhèn)范圍內(nèi)，家庭收入、住房狀況等符合市、縣人民政府規(guī)定條件的家庭。廉租住房保障實(shí)行貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物配租相結(jié)合的方式。采取貨幣補(bǔ)貼方式的，補(bǔ)貼額度按照現(xiàn)住房面積與保障面積標(biāo)準(zhǔn)的差額、每平方米租賃住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定。采取實(shí)物配租方式的，配租面積為該家庭現(xiàn)住房面積與保障面積標(biāo)準(zhǔn)的差額。

廉租住房的保障資金主要來自于以下五條渠道：一是年度財政預(yù)算安排的廉租住房保障資金；二是提取貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用后的住房公積金增值收益余額；三是土地出讓凈收益中安排的廉租住房保障資金；四是政府的廉租住房租金收入；五是社會捐贈及其他方式籌集的資金。在用地方面，廉租住房建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)在土地供應(yīng)計劃中優(yōu)先安排，并在申報年度用地指標(biāo)時單獨(dú)列出，采取劃撥方式，保證供應(yīng)。對廉租住房建設(shè)將免征行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，以降低其建設(shè)成本。對新建廉租住房，其規(guī)劃布局應(yīng)當(dāng)考慮城市低收入住房困難家庭居住和就業(yè)的便利。并采取配套建設(shè)與相對集中建設(shè)相結(jié)合的方式，主要在經(jīng)濟(jì)適用住房、普通商品住房項(xiàng)目中配套建設(shè)。廉租住房單套的建筑面積，控制在50平方米以內(nèi)。

3.直管公房和自管公房

直管公房與自管公房是中國計劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的產(chǎn)物。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，公共住房主要來源于兩種途徑：一是新中國成立初期國家采取沒收或是通過贖買的方式，將私有住房轉(zhuǎn)變?yōu)楣凶》?；二是國家直接投資建設(shè)公共住房。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，公共住房的產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)籍均屬于國家或集體所有，但由于管理主體的不同，公共住房又分為兩個部分：一是由地方各級房管部門直接管理的國有房屋，通常稱為“直管公房”；二是由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位自行管理的公共住房，通常稱為“自管公房”。直管公房的租賃一般由要求承租的人提出申請，經(jīng)房管部門批準(zhǔn)后發(fā)給住房證，合同即告成立。自管公房一般由管理單位決定分配，分配給本單位職工。但無論是租賃直管公房還是租賃自管公房，普遍實(shí)行的是最優(yōu)惠政策和低租金標(biāo)準(zhǔn)。直管公房和自管公房在新中國成立初期以至以后的很長一段時期，為解決居民居住問題發(fā)揮了不可磨滅的作用，但同時也暴露了許多弊端，造成了一系列的經(jīng)濟(jì)問題和社會矛盾。目前，隨著我國住房制度的改革，直管公房和自管公房漸漸退出歷史舞臺，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房成為主要的公共住房。但由于改革的不徹底，一些地方仍舊殘留著部分直管公房和自管公房。

10.5.2　中國公共住房管理的歷史沿革

中國公共住房制度發(fā)展至今已歷經(jīng)50余年，在政策模式上已逐步實(shí)現(xiàn)了由政府直接調(diào)控和非商品化為基礎(chǔ)的住房福利政策模式，向政府間接調(diào)控和商品化為基礎(chǔ)的政策模式轉(zhuǎn)變的過程。^[1]我國的公共住房制度的發(fā)展大體可分為四個階段：

第一階段，公共住房的完全福利化政策階段（1949—1978年）。新中國成立初期，為了解決居民的住房問題，緩和社會矛盾，中國政府在計劃經(jīng)濟(jì)體制下制定了完全福利化的公共住房政策。這一階段的公共住房政策是高福利的，近似無償供給的、非商業(yè)性的、產(chǎn)權(quán)模糊性的住房政策，具有以下三個基本特點(diǎn)：第一，公共住房實(shí)行政府統(tǒng)建統(tǒng)分，國家基本包攬了全部建房投資和住房維修管理開支；第二，公共住房統(tǒng)一實(shí)行實(shí)物分配；第三，租金低廉，租金僅為象征性的支出，一般僅占家庭支出的1.6%左右。雖然這種高福利的住房政策在新中國成立初期對于緩解公眾的住房緊張問題起到了積極的功效，但面對日益膨脹的住房需求，國家財政負(fù)擔(dān)日益加重，住房結(jié)構(gòu)失衡的問題逐步顯現(xiàn)，特別是住房分配不正之風(fēng)較為盛行。

第二階段，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下初步實(shí)行有計劃的住房商品化階段（1978—1992年）。十一屆三中全會以后，我國城鎮(zhèn)住房建設(shè)明顯加快，人均居住面積大幅度提高，同時公有住房管理也開始變革，住房制度開始進(jìn)入改革階段。^[2]這一階段，國家試圖改變單純依靠政府投資，租金由政府買單的局面，開始有計劃地出售部分公共住房，并適度上調(diào)房租金額，從而實(shí)現(xiàn)了中國公共住房發(fā)展演變過程中三個重大轉(zhuǎn)變：由完全福利性向部分福利性轉(zhuǎn)變；由配給制向非配給制轉(zhuǎn)變；由非商品性，向商品化、社會化轉(zhuǎn)變。

第三階段，市場經(jīng)濟(jì)體制帶動了住房市場飛速發(fā)展階段（1992—1998年）。1992年中國開始穩(wěn)步實(shí)施市場經(jīng)濟(jì)體制，這為公共住房飛速發(fā)展創(chuàng)造了契機(jī)，全國范圍的城鎮(zhèn)住房制度改革全面鋪開。1994年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》明確提出，把由國家、單位投資住房建設(shè)體制改革為由國家、單位、個人三方共同負(fù)擔(dān)的體制；把住房實(shí)物分配方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐园磩诜峙錇橹鞯呢泿殴べY分配方式；建立住房公積金制度；建立經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)體系，以中低收入家庭為供應(yīng)對象，具有鮮明的社會保障性質(zhì)。這一時期的公共住房政策的推行，逐步實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會化，改善居住條件和住房質(zhì)量，不斷滿足城鎮(zhèn)居民旺盛的住房需求。

第四階段，公共住房實(shí)現(xiàn)全面貨幣化分配階段（1998年至今）。1998年國務(wù)院下達(dá)了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住宅建設(shè)的通知》指出：“停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化”，“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的住房供應(yīng)體系?！边@標(biāo)志著中國公共住房成功實(shí)現(xiàn)由實(shí)物分配向貨幣分配的過渡，并建立了一個鼓勵高收入者購買和租住商品房，向中低收入者供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房和向最低收入者提供廉租房的多層次的住宅供應(yīng)體系。住房市場在這一階段得以長足發(fā)展，但也出現(xiàn)市場過熱、房價飛漲的現(xiàn)象。為了抑制住房市場的通貨膨脹，切實(shí)解決困難群眾的居住問題，國務(wù)院又先后出臺了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》、《廉租住房保障辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》，進(jìn)一步完善公共住房供應(yīng)體系（見表10-1）。

表10-1　中國公共住房管理發(fā)展演變^[3]

10.5.3　中國住房宏觀調(diào)控政策

自2003年以來，中國政府相繼頒布了一系列的住房宏觀調(diào)控政策。這些調(diào)控政策，有對住房市場投機(jī)行為的調(diào)控，有針對房地產(chǎn)開發(fā)商的調(diào)控，也有針對住房需求的調(diào)控等。2003年4月，中央121號文件拉響房地產(chǎn)宏觀調(diào)控警報，8月，國務(wù)院明確將房地產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。2006年是宏觀調(diào)控最有力的一年。進(jìn)入2007年，國家繼續(xù)推動宏觀調(diào)控，央行連續(xù)五次加息，試圖對快速增長的房地產(chǎn)價格進(jìn)行控制。這是2007年最大的也是最有標(biāo)志性的政策行動。

1.中國住房宏觀調(diào)控政策的特征

中國政府住房宏觀調(diào)控政策的特征主要表現(xiàn)為：第一，起步晚，發(fā)展快。在2003年以前，國家對住房進(jìn)行宏觀調(diào)控的力度極為有限。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著房地產(chǎn)業(yè)在中國的強(qiáng)勢發(fā)展，中國房地產(chǎn)業(yè)“過熱”癥狀越來越明顯，在這種條件下，國家對住房宏觀調(diào)控力度逐年加大，并于2006年達(dá)到“頂峰”。第二，力度大，效果不明顯。以調(diào)控房價為例，2007年，國家頒布了大量的控制房價的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，但房價還是不斷上漲，據(jù)調(diào)查，中國70個大中城市2007年9月份房價同比增長8.9%，10月份同比增長9.5%，11月份同比增長10.5%。所以，宏觀調(diào)控對中國住房發(fā)展來說還是任重道遠(yuǎn)。

2.中國住房宏觀調(diào)控發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

自2003年以來，中國住房宏觀調(diào)控持續(xù)不斷，2006年房地產(chǎn)市場宏觀政策更是出臺頻繁，有國六條、國六條細(xì)則，有征收二手房交易所得稅、限制外資進(jìn)入，有土地宏觀調(diào)控與管理、銀行信貸緊縮等，但是如此多的政策出臺對房地產(chǎn)市場影響如何，盡管一系列的房地產(chǎn)政策出臺給市場帶來不少不確定性，也讓一些沒有實(shí)力的房地產(chǎn)開發(fā)商膽戰(zhàn)心驚，但由于所出臺的房地產(chǎn)政策的溫和性，它對房地產(chǎn)市場的影響基本上不大。中國住房宏觀調(diào)控存在以下問題。

第一，中央宏觀調(diào)控政策意圖與實(shí)際效果背離。自2004年以來，中央政府出臺了一系列旨在調(diào)控住房價格的政策，但是房價非但沒有停止上漲的步伐，反而以更快的速度上升。

第二，高空置率與高房價并存。近幾年來，中國各大中城市住房價格在飛速上漲，從而帶來了大批投資客和投機(jī)者。由于投資客和投機(jī)者買房并非用于自住，因此導(dǎo)致高空置率的存在。

第三，高房價與高房價收入比并存。按國際標(biāo)準(zhǔn)，房價收入比一般為3～6，而中國在2004年以戶均75m²計算就高達(dá)8.2，按戶均100m²計算為10.9，而上海和北京等大城市，房價收入比已在12倍以上。近兩年來，中國房價繼續(xù)快速上漲，房價收入比更大。

3.完善住房宏觀調(diào)控的對策

政府住房宏觀調(diào)控政策意圖無非有兩條：一是保證大多數(shù)人有房可住，最大限度確?！熬诱哂衅湮荨?，住房問題不單也不應(yīng)該只是經(jīng)濟(jì)問題，還是社會問題、政治問題；二是控制房價，降低國民購房壓力并抑制房地產(chǎn)泡沫的產(chǎn)生。完善中國住房宏觀調(diào)控政策，可以從以下幾方面著手：

首先，明確城鎮(zhèn)居民住房目標(biāo)，改善政府對居民住房的職責(zé)。城鎮(zhèn)住房目標(biāo)必須堅持以節(jié)能省地的中小戶型為主，以滿足核心家庭（3人左右）的居住需要為目標(biāo)，基本戶型面積以控制在70～90平方米較為合適。至2020年，中國人均GDP將超過5000美元，達(dá)到中等收入國家水平，實(shí)現(xiàn)全面小康。其住房條件的改善也將進(jìn)入到數(shù)量和質(zhì)量并重階段，人均住房面積快速增加的趨勢將有所減緩，住房目標(biāo)的重點(diǎn)應(yīng)向提高住房整體質(zhì)量和環(huán)境轉(zhuǎn)變，“適用、舒適、環(huán)保、節(jié)約”應(yīng)成為全面小康社會城鎮(zhèn)住房發(fā)展與建設(shè)的主題。同時，積極引導(dǎo)和促進(jìn)合理適度的住房消費(fèi)觀念和方式的形成，量力而行，宜租則租，能購再購。

其次，是建立健全住房保障體系，加強(qiáng)對住房保障。針對中國住房市場的現(xiàn)狀，當(dāng)前應(yīng)從完善住房保障制度、改善和加強(qiáng)宏觀調(diào)控方面重點(diǎn)解決突出問題。而要建立健全的住房保障體系，就是要進(jìn)一步健全經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房體系并建立以廉租住房制度為核心的住房保障制度。包括較大幅度地擴(kuò)大廉租住房制度的覆蓋面；從實(shí)際出發(fā)確定廉租住房的保障標(biāo)準(zhǔn)；廉租住房的保障方式可以有多種選擇；改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度；強(qiáng)化各級政府實(shí)施住房保障的責(zé)任；多渠道籌集和解決廉租住房資金。

最后，是抑制過度住房需求，引導(dǎo)居民理性購房消費(fèi)。一是以物業(yè)稅代替現(xiàn)行的稅費(fèi)。實(shí)行物業(yè)稅，可將這種一次性地賣斷變?yōu)榻?jīng)常性的征收，使地方財政可以得到穩(wěn)定的稅收來源。物業(yè)稅將貴買平用轉(zhuǎn)變?yōu)槠劫I貴用，房子面積越大、價值越高，所要交納的物業(yè)稅就會越高，人們就會謹(jǐn)慎入市，即使入市，也不會不切實(shí)際地貪大貪多貪好，其購房行為就會趨向理性^[4]。二是高檔住房市場調(diào)節(jié)為主，加大宏觀調(diào)控防止市場混亂。對于高檔住房，主要靠市場調(diào)節(jié)，但是也必須有國家的宏觀調(diào)控，防止利用房地產(chǎn)進(jìn)行炒作造成市場混亂。

10.5.4　中國住房公積金管理

1.中國住房公積金管理存在的問題

住房公積金作為一項(xiàng)住房保障制度，自推行以來，各級政府都非常重視，對推動各地房改，加速住房建設(shè)，改善居民住房條件起到了很大的作用，收到了良好的社會效果。但隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民收入差距的拉大，也逐漸暴露出一些問題，造成這些弊端的，既有政策的因素，也有人為的原因。當(dāng)前住房公積金在征繳、管理、使用情況存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（1）住房公積金制度落實(shí)涵蓋面不夠，征繳不到位。實(shí)行住房公積金制度對促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平，起到了積極的促進(jìn)作用。但從現(xiàn)行住房公積金制度落實(shí)分布情況分析，主要集中在行政、事業(yè)單位和實(shí)行年薪制中央企業(yè)、壟斷行業(yè)，而經(jīng)濟(jì)成分占很高比重的私營企業(yè)涵蓋面不夠。

（2）各種類型的單位之間住房公積金月繳存額差距大。住房公積金制度制定的初衷和目的是為一次性支付購房資金有困難的廣大群眾提供購房資金和購房貸款。20世紀(jì)90年代，社會各階層、各種類型的單位之間收入差距不大，而經(jīng)過多年高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，情況已發(fā)生很大的變化，不同單位和行業(yè)之間收入差距懸殊。然而住房公積金的繳存，是以職工工資為基礎(chǔ)的，使得收入分配中的不合理現(xiàn)象又完全投影到住房公積金作為一種福利的分配上。同時，對住房公積金的繳存，各地區(qū)制度規(guī)定有所不同，沒有統(tǒng)一的規(guī)定比例，繳存比例最高為15%，最低為5%?；诠べY收入分配的懸殊和繳存基數(shù)實(shí)行上不封頂，由此造成繳存額度相差懸殊。

（3）住房公積金使用未能在解決低收入人群住房困難中起到積極作用。實(shí)行住房公積金制度的出發(fā)點(diǎn)，就是解決城鎮(zhèn)居民買房、建房資金短缺問題，讓普通職工特別是中低收入家庭買得起房、住得上房。在公積金使用方面，購房者按規(guī)定除購房時可提取賬戶資金支付房款以外，還可以享受優(yōu)惠利率得到貸款。從調(diào)查情況看，貸款人多數(shù)是高收入者，貸款的目的是為了改善住房，而真正需要解決住房困難的低收入者，由于房地產(chǎn)市場價格飛漲，他們承擔(dān)不了購房款，也承受不了還貸壓力而購不起住房。因此非但得不到救濟(jì)，優(yōu)惠的政策享受不了，他們繳存的住房公積金反而接濟(jì)了高收入者，即貸款使用人獲得的公積金貸款利率和市場利率之差所帶來的收益是未使用人利差的損失。住房公積金的扶貧、保障功能正在弱化，低收入者購房的愿望難以實(shí)現(xiàn)。

（4）公積金繳存、貸款過程中挪用、套取的現(xiàn)象比較普遍。由于公積金貸款利率比銀行低，目前大部分個人都以購房的名義申請貸款，但據(jù)調(diào)查真正用于購房的只是少數(shù)，大部分挪作他用。另外許多扣繳職工個人公積金的單位并沒有將資金繳存到住房公積金管理中心，而是用來償還債務(wù)，挪作他用，任意拖欠公積金現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。

（5）管理費(fèi)使用缺乏剛性，影響廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金的提取。根據(jù)規(guī)定，住房公積金的增值收益不低于60%的比例用于建立住房公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金，其余用于住房公積金管理中心的管理費(fèi)用和建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金。住房公積金管理中心的管理費(fèi)用，由住房公積金管理中心按照一定的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)編制本部門全年預(yù)算支出總額，報本級政府財政部門批準(zhǔn)后，從住房公積金增值收益中提取，上交本級財政，由本級財政撥付使用。從審計調(diào)查情況看，有些地方管理費(fèi)使用過于寬松，人均費(fèi)用支出明顯高于一般的行政事業(yè)單位；有的地方亂開口子、不切實(shí)際地使用管理費(fèi)。

（6）部門之間信息未能共享和充分利用，某些單位鉆政策、監(jiān)管空子。如國務(wù)院住房公積金條例規(guī)定的個人住房公積金的繳存基數(shù)和繳納城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險費(fèi)是一樣的，即職工本人上一年度月平均工資。但在審計過程中發(fā)現(xiàn)，住房公積金月繳存額高的個人，養(yǎng)老保險費(fèi)繳費(fèi)基數(shù)往往低于住房公積金繳費(fèi)基數(shù)。養(yǎng)老保險費(fèi)繳費(fèi)基數(shù)有封頂，但在住房公積金繳存基數(shù)上不封頂，而且繳存的住房公積金全部歸屬繳存?zhèn)€人所有，多繳多得，住房公積金成為職工除工資以外的一塊收入。

2.中國住房公積金管理的改進(jìn)對策

（1）加大住房公積金宣傳力度，抓好制度落實(shí)工作。認(rèn)真貫徹國家有關(guān)住房公積金的規(guī)定，制定措施，進(jìn)一步落實(shí)住房公積金制度，切實(shí)解決住房公積金繳存涵蓋面過低問題。加大對個體私營企業(yè)征繳的“擴(kuò)面”工作力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。嚴(yán)肅法紀(jì)，嚴(yán)格征繳，對不為職工登記和繳存住房公積金的企業(yè)加強(qiáng)處罰和執(zhí)法力度，確保職工的合法權(quán)益不受侵害，確保低收入職工的住房工資分配的落實(shí)。

（2）完善住房公積金政策法規(guī)和各項(xiàng)制度?？茖W(xué)核定繳費(fèi)基數(shù)，確定每年繳存公積金的上限封頂限額，限制繳存額度，以公平分配，縮小住房公積金月繳存額差距，糾正無序提高或畸形分配制度。參照社會保險基金由地稅征收辦法，做到征繳和管理使用相分離，統(tǒng)一協(xié)調(diào)政策，加強(qiáng)部門之間的聯(lián)系和溝通，建立健全地方性配套制度和辦法，完善住房公積金的解繳基數(shù)和辦法，避免稅源流失和監(jiān)管漏洞。

（3）采取多種措施，向低收入者傾斜。針對困難企業(yè)、低收入者制定切實(shí)可行的多種征繳、貸款配套的傾斜政策，如最低限制繳存額度；對低收入者購買經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)行公積金貸款的貼息業(yè)務(wù)；充分利用城市廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金，購入或建造一些低價位住房，供應(yīng)低收入的住房困難戶；對低收入者賬戶中資金從未提取、使用過公積金的繳存人，可以在其退休時給予不低于同期存款利率的利息補(bǔ)助，等等。

（4）加強(qiáng)管理費(fèi)預(yù)算管理。制定提取管理費(fèi)科學(xué)合理的具體標(biāo)準(zhǔn)、辦法和程序，在預(yù)算編制、審批過程各環(huán)節(jié)，堅持公開、公正、公平原則，增加透明度，建立預(yù)算編制監(jiān)督的長效機(jī)制，避免財政部門與住房公積金管理中心協(xié)商決定的情況產(chǎn)生。各級審計部門，結(jié)合效益審計把管理費(fèi)用預(yù)算編制的真實(shí)性、完整性、合法性和執(zhí)行的嚴(yán)肅性納入審計監(jiān)督中。

（5）要建立健全住房公積金賬務(wù)。上級住房公積金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對基層管理部門的管理，各基層管理部門應(yīng)嚴(yán)格按照《住房公積金管理?xiàng)l例》、《住房公積金財務(wù)管理辦法》和《住房公積金會計制度》要求設(shè)置、建立會計賬目和開設(shè)銀行賬戶，規(guī)范賬務(wù)賬戶的管理，做到賬目反映清楚，賬務(wù)真實(shí)完整，保證賬賬、賬表和賬款相符。

（6）要加強(qiáng)住房公積金的歸集、使用和管理，建立關(guān)系明確、監(jiān)管有力的管理體制。住房公積金管委會應(yīng)切實(shí)履行起職責(zé)，盡快按照要求，規(guī)范繳存基數(shù)，堅決杜絕擅自擴(kuò)大繳存基數(shù)、超比例繳存公積金問題，避免公積金中心成為繳存單位工資外發(fā)放薪金補(bǔ)貼及避稅的渠道。應(yīng)在《住房公積金管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上，盡早制定相關(guān)的住房公積金管理實(shí)施細(xì)則、操作規(guī)程等配套制度，使參與住房公積金監(jiān)管的機(jī)構(gòu)做到分工具體、職責(zé)明確，堅決堵住監(jiān)管中心的死角和漏洞。防止公積金被挪作他用的危險。

（7）要嚴(yán)格資金的管理和運(yùn)作。住房公積金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)目前住房公積金的現(xiàn)狀，既要防止住房公積金沉淀資金過大，資金使用和增值效益較低的情況，又要嚴(yán)格按規(guī)定管理和運(yùn)作資金，在國家規(guī)定的資金運(yùn)作范圍內(nèi)讓資金增值，嚴(yán)禁任何單位和個人挪用住房公積金，確保住房公積金的安全、完整、保值和增值。同時，還應(yīng)按規(guī)定提取貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金和待分配增值收益資金，防范風(fēng)險。

10.5.5　中國的廉租房管理

2007年8月，《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》發(fā)布，規(guī)定經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對象為城市低收入住房困難家庭，并與廉租住房保障對象銜接。同時，健全廉租住房制度保障方式。廉租住房制度主要有兩種方式：第一種是對在市場承租住房的家庭發(fā)放租賃補(bǔ)貼，第二種是直接提供廉租住房。目前，各地對低保家庭按照缺房面積基本給予全額租金補(bǔ)貼。

目前，廉租住房一直是政府投入。2007年，全國各地財政大幅度增加了財政資金安排，初步統(tǒng)計，計劃安排廉租住房資金79.4億元，超過2006年之前廉租住房累計資金總和。目前中國房地產(chǎn)市場正處在發(fā)展前期，市場的資源配置作用尚不能充分體現(xiàn)，在這個階段，政府是住房保障的主導(dǎo)力量。廉租房建設(shè)的目的就是為了盡快增加住房的供給，政府可以發(fā)揮土地、資本等資源優(yōu)勢，直接建造廉租房提供給低收入居民，用較短的時間使住房供應(yīng)總量上升，解決社會低收入家庭的居住需求問題，并可以在一定程度上緩解房價過快上漲的問題。

但是政府的財政能力有限，同時又面對龐大的城市化壓力，還要解決醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障問題，如果完全依靠政府來解決中低收入階層的住房問題，既不現(xiàn)實(shí)，也不符合住房保障發(fā)展規(guī)律。根據(jù)各地已公布的住房建設(shè)計劃，“十一五”期間擬建廉租住房144.7萬套，平均每年28.9萬套，年度建設(shè)資金需求為285億元，其他低收入家庭的年度租賃補(bǔ)貼資金為212億元，全國廉租住房保障年度資金需求為497億元。因此，隨著住房供給短缺問題的緩解和房地產(chǎn)市場的成熟，政府在住房保障領(lǐng)域的比重應(yīng)逐漸降低，市場的主導(dǎo)作用將不斷上升，屆時住房保障將更多地依靠市場的力量，運(yùn)行機(jī)制也將由政府主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向市場調(diào)節(jié)主導(dǎo)。

由于相關(guān)措施的出臺以及中央政府的三令五申，中國廉租房建設(shè)取得了一定的成效。截至2006年年底，中國累計已有54.7萬戶低收入家庭，通過廉租住房制度改善了住房條件，其中領(lǐng)取租賃住房補(bǔ)貼的家庭16.7萬戶，實(shí)物配租的家庭7.7萬戶，租金核減的家庭27.9萬戶，其他方式改善居住條件的家庭2.4萬戶，全國建立廉租房的城市占城市總數(shù)的77.9%。但是，由于受到廉租房建設(shè)資金和土地供給短缺，廉租房的管理體系不健全以及中國尚未建立居民收入統(tǒng)計制度等多種不利因素的影響，中國廉租房建設(shè)體系不健全、供應(yīng)不足、覆蓋面太窄，廉租房的社會保障功能沒有得到充分發(fā)揮。目前，各城市提供的廉租房占住房總數(shù)的比例還不到1%，而近年來不斷攀升的房價使低收入群體只能望樓興嘆，廉租房供求矛盾更加突出。

我們可以應(yīng)當(dāng)充分借鑒美國、新加坡廉租房制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，并抓住目前中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高和財力日益充盈的契機(jī)，著力加快推進(jìn)廉租房建設(shè)，以切實(shí)解決低收入居民的住房困難。

1.科學(xué)合理地選擇住房政策工具

如前所述，廉租房的供應(yīng)，最常用、最直接有兩種范式，這兩種范式的選擇應(yīng)該充分考慮本國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況。一般在住房供求關(guān)系比較緩和的時期，房價可能趨于平穩(wěn)，此時廉租房的需求相對較小，采用房租補(bǔ)貼的制度方式，成本更低，制度運(yùn)行也更為有效，如美國的住房供應(yīng)充足，因而美國采用范式一；而在住房較為短缺的情況下，住房價格與城鎮(zhèn)居民平均的住房支付能力差距較大，廉租房的需求也較高，因而政府應(yīng)直接參與廉租房的建設(shè)，增加廉租房的供給，如新加坡和中國香港地區(qū)就是這種情況。目前，中國的住房供給較為緊張，尤其是廉租房的建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，廉租房供不應(yīng)求。筆者認(rèn)為，如果中國完全采用住房補(bǔ)貼的方式，成本太高，因而可以借鑒新加坡的做法，即由政府主導(dǎo)建設(shè)廉租房，分配給符合條件的低收入群體居住，僅收取少量租金。

2.政府要在廉租房各環(huán)節(jié)發(fā)揮關(guān)鍵作用

在廉租房的設(shè)計規(guī)劃、社會分配、運(yùn)營管理等環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。一是政府可以根據(jù)自身的財力狀況和廉租房的需求狀況來制定廉租房規(guī)劃；二是在廉租房供應(yīng)的核心環(huán)節(jié)——社會分配環(huán)節(jié)各地方政府要嚴(yán)格執(zhí)行租住廉租房的收入標(biāo)準(zhǔn)、人均居住面積等硬指標(biāo)，以確保低收入居民的利益，實(shí)現(xiàn)社會公平；三是考慮到中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及相關(guān)制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)，不宜采用美國范式，廉租房可以仿效新加坡，由各級地方政府運(yùn)營管理，運(yùn)營的資金必須用于廉租房建設(shè)；四是對于廉租房的開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)可以由政府采用招標(biāo)的形式，交由房地產(chǎn)商開發(fā)建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)市場效率；五是可以將廉租的建設(shè)與供給狀況納入地方官員的政績考核體系之中，并適當(dāng)加大其在考核指標(biāo)中的權(quán)重，以使地方官員有足夠的動力去積極推進(jìn)廉租房建設(shè)。

3.政府要加大對廉租房的財政投入力度

廉租房具有社會保障功能，其重要意義無需贅言，而財政資金作為廉租房建設(shè)最主要的資金來源，政府在財政支出上理應(yīng)予以優(yōu)先考慮。美國、新加坡為保障低收入群體的最低限度的住房權(quán)利，都注入大量財政資金。目前中國在廉租房支出方面，不論是絕對規(guī)模還是相對規(guī)模都處于極低水平。2006年中國的全年財政收入高達(dá)3.9萬億元，增長約7000億元，同比增長24%。而據(jù)建設(shè)部通報顯示，截止到2006年年底，全國累計用于廉租住房制度的資金僅為70.8億元；其中2006年用于廉租住房制度的資金為23.4億元，只占當(dāng)年財政收入的0.06%左右。因而政府要加大對廉租房的財政投入力度，徹底“還清舊賬，不欠新賬”，在今后幾年將廉租房的比例提高到3%～4%，這是情勢所需、財力所及的。

4.確保廉租房建設(shè)的土地供給

目前，中國的廉租房建設(shè)緩慢的一個重要原因就是廉租房的土地供給不足。許多地方財政都依靠“土地經(jīng)營”來實(shí)現(xiàn)增長，在局部利益的驅(qū)使下，當(dāng)有限的土地在高收益的商品房和廉租房之間分配時，地方政府放任開發(fā)商多建商品房，而具有社會保障功能的廉租房少建或是不建。而中國香港地區(qū)，從1977年開始實(shí)施“居者有其房計劃”，由政府免費(fèi)劃撥土地興建住房，截至2005年年底，香港已經(jīng)為市民提供了68萬套廉租房。對此，中央政府應(yīng)該從以下幾方面著手，確保廉租房的土地供給：一是促使地方主要官員主動開展土地整理，收回閑置土地，盤活存量土地，提高集約用地效率；二是以法規(guī)形式，規(guī)定在地方政府的新批住房用地中，必須保障（可以考慮免費(fèi)提供）一定比例的土地用于廉租房建設(shè)，三是在地方政府的土地出讓凈收益中，必須拿出一部分用于廉租房支出。

5.完善相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

廉租房新政策的出臺及其有效的貫徹實(shí)施，必須有相關(guān)配套設(shè)施的支持。美國、新加坡等發(fā)達(dá)國家擁有比較完善的信息系統(tǒng)，政府能夠通過互聯(lián)網(wǎng)快速、準(zhǔn)確地檢索居民的收入狀況及相關(guān)信息，而其較高的法制化水平，則極大地降低了政府官員尋租的可能性?？梢哉f，高度的信息化和法制化是美國和新加坡高效地實(shí)現(xiàn)廉租房優(yōu)化配置的重要“軟件設(shè)施”。目前，中國尚沒有完全建立起居民個人收入檔案，并且官員尋租現(xiàn)象比較普遍，從而軟化了相關(guān)政策在實(shí)際執(zhí)行中的力度。今后，一方面中國要通過制度和技術(shù)創(chuàng)新，建立健全個人“一戶式”電子檔案，記錄居民的收入及相關(guān)信息，對廉租房入住對象實(shí)施動態(tài)管理，如北京2005年逐步建立起以個人身份為核心的個人收入檔案制度。另一方面，積極推進(jìn)中國的法制化建設(shè)進(jìn)程，提高政策水平和立法層次，尤其要加強(qiáng)對處于強(qiáng)勢地位的官員權(quán)力行使的約束力度，嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，保證各項(xiàng)制度的執(zhí)行效果不打折扣。

6.完善廉租房制度的制定和實(shí)施過程中的公眾參與和監(jiān)督機(jī)制

政府通過制定公共政策來加強(qiáng)對市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和對社會事務(wù)的管理，然而僅僅依靠政府自身很難制定出科學(xué)、合理、公平的公共政策，如處理不當(dāng)，將削弱政府的公信力。美國、新加坡民主程度較高，公眾能廣泛而深入地參與公共政策的制定，并監(jiān)督其實(shí)施情況，因而其政府的公信力很強(qiáng)。近年來，中國的市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，民主程度有較大提高，因此政府應(yīng)當(dāng)集思廣益，不斷提高公眾參與能力，并自覺接受公眾監(jiān)督：（1）要遵循公開原則，實(shí)行公示制度，將法規(guī)草案公布于眾，并向社會廣泛征集意見，如中國的《物權(quán)法》（草案）就采取了這種方式，取得了較好的效果。（2）舉行專家咨詢會和各種聽證會，實(shí)行民主評議和管理。（3）讓公眾參與廉租房制度的實(shí)施情況的監(jiān)督，建立多元化的監(jiān)督機(jī)制，暢通多種投訴舉報渠道，同時與社區(qū)工作者、廣大市民、新聞媒體密切配合，形成一個政府與民眾互動的合作網(wǎng)。