(一)西方國家公共信息資源管理體制的借鑒

簡單地講，公共信息資源管理體制是指一個國家以什么方式管理國家的全部公共信息資源，以及用什么手段來協(xié)調(diào)各公共信息資源管理主體之間的關(guān)系，也就是指公共信息資源管理機構(gòu)設(shè)置和管理職能權(quán)限劃分所形成的體系和制度，主要包括國家公共信息資源管理機構(gòu)的設(shè)置、職能和運行制度或運作方式三個方面。從西方國家公共信息資源管理實踐來看，各國在管理體制以及手段等方面盡管有些許局部差異，但卻體現(xiàn)了相當(dāng)?shù)内呁瘍A向。

1.在國家層次上組建由政府首腦參加的公共信息資源國家領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，從宏觀上加強對國家信息化建設(shè)的總體領(lǐng)導(dǎo)

西方國家普遍采用三權(quán)分立的政權(quán)組織形式，其中，議會負責(zé)有關(guān)信息資源管理的立法、重大信息資源建設(shè)項目的審批和信息政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，司法系統(tǒng)則借助司法審判、法律救濟等形式監(jiān)控有關(guān)公共信息資源開發(fā)建設(shè)的法律執(zhí)行情況，政府行政系統(tǒng)則負責(zé)對包括政府信息資源在內(nèi)的公共信息資源開發(fā)建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮，并定期向議會和司法部門匯報公共信息資源管理的總體情況。議會、司法和行政在管理過程中相互制衡，使國家公共信息資源管理始終處在不同系統(tǒng)間的分化與整合中。

為突出公共信息資源開發(fā)建設(shè)的重要性、增強管理的權(quán)威性和科學(xué)性，各國均將公共信息資源視為重要的國家戰(zhàn)略資源，并提出了一系列國家信息化戰(zhàn)略，如英國跨世紀信息化計劃綱領(lǐng)、法國的社會信息化行動綱領(lǐng)、德國的擁抱因特網(wǎng)計劃等。同時，也紛紛明確了公共信息資源管理的國家領(lǐng)導(dǎo)體系。在議會以設(shè)立委員會的形式指定專門機構(gòu)對國家公共信息資源開發(fā)利用尤其是政府信息公開與獲取現(xiàn)狀進行調(diào)研和評價，并提出相關(guān)建議、提案提交議會審議通過。美國國會中的聯(lián)邦文書委員會、信息聯(lián)合委員會、英國下院的信息委員會等不僅在制定和完善公共信息資源管理立法方面發(fā)揮了重要作用，而且對于國家信息戰(zhàn)略制定、重大信息項目立項及財政扶持等發(fā)揮了決策咨詢作用。例如英國信息委員會辦公室(Information Commissioner Office)的主要職責(zé)包括培訓(xùn)和引導(dǎo)公眾獲取公共部門信息、答復(fù)公眾疑問，并對公共部門違反《信息自由法》的行為有執(zhí)法權(quán)。在政府行政管理層面，往往由部長或副部長以上人員組成國家或政府信息化領(lǐng)導(dǎo)委員會，委員會的主任一般由總統(tǒng)、副總統(tǒng)或總理、副總理兼任，以便從政府層面進行全面的調(diào)控和指揮，如美國的總統(tǒng)管理委員會、英國的政府信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、法國的信息社會跨部級委員會、日本建設(shè)高度信息網(wǎng)絡(luò)社會戰(zhàn)略總部等。

2.職責(zé)清晰、分工明確的專業(yè)化政府公共信息資源管理組織體系

為加強政府對公共信息資源開發(fā)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各國政府往往以在信息化領(lǐng)導(dǎo)委員會下采取指定專門部門、設(shè)立常設(shè)辦事機構(gòu)的方法負責(zé)公共信息資源管理的計劃、組織、協(xié)調(diào)與控制，并從管理政策、技術(shù)標準、相關(guān)項目和資金等方面予以指導(dǎo)和支持。如英國的電子大臣(e-Minisiter)、電子專員及其常設(shè)辦公室以及公共部門信息辦公室(The Office of Public Sector Information)，法國政府的電子與通信技術(shù)局、澳大利亞的聯(lián)邦政府信息管理戰(zhàn)略委員會(IMSC)、聯(lián)邦政府首席信息官委員會(CIOC)和聯(lián)邦政府信息管理辦公室(AGIMO)等。

在突出上述政府職能部門公共信息資源管理職責(zé)的同時，鑒于公共信息資源管理范圍的普遍性與滲透性，各國政府一方面從橫向上進一步強化了專業(yè)化公共信息資源管理的指導(dǎo)，賦予圖書情報、統(tǒng)計、科技、文化等相關(guān)政府專業(yè)部門公共信息資源管理的職責(zé)，如美國國家圖書館與情報科學(xué)委員會、國家電信和信息管理局、白宮科技政策辦公室、國家科學(xué)基金會科技信息辦公室，加拿大的總理府財務(wù)委員會、國家檔案館、國家圖書館以及統(tǒng)計局等。另一方面，通過指定一名副部長負責(zé)所在部門及行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)公共信息管理工作、在各部設(shè)立首席信息官及首席信息官辦公室以及定期工作交流的做法，成功地將國家公共信息資源管理思想制度融入到政府部門的日常工作中。

3.信息公開，鼓勵競爭，整合資源，積極構(gòu)筑多元參與的公共信息資源開發(fā)利用模式

在公共信息資源開發(fā)建設(shè)的實踐層面，非營利性信息機構(gòu)和私人信息組織往往既是國家公共信息資源管理的對象，也是承擔(dān)具體公共信息資源開發(fā)建設(shè)任務(wù)的基層信息組織。各國均十分重視市場功能的發(fā)揮，紛紛采取開放政策，在資金、技術(shù)、人力等方面充分利用并整合民間信息機構(gòu)和私營信息企業(yè)的資源，形成基于合作和優(yōu)勢互補的利益共同體，逐漸構(gòu)筑起強大的公共信息資源社會管理體系，且不同部門間責(zé)任分擔(dān)的合作傾向明顯。其中，政府信息職能管理部門主要負責(zé)公共信息資源開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃、法規(guī)政策的制定及政策引導(dǎo)、重大信息項目的招投標管理，具體的公共信息資源開發(fā)建設(shè)則由其他信息機構(gòu)來承擔(dān)。

英國政府公共事業(yè)的民營化改革直接推動了英國公共信息資源管理的社會化進程，根據(jù)財政部《信息供應(yīng)部門對政府其他部門或商業(yè)活動提供信息服務(wù)的定價指南》，貿(mào)易和工業(yè)部《可交易信息建議案》，政府信息部門可以挖掘和實現(xiàn)自己所擁有數(shù)據(jù)的商業(yè)價值。^[1]隨后英國政府將測繪局、氣象局、水文局等一大批公共數(shù)據(jù)搜集、生產(chǎn)、加工部門變?yōu)榘牍俜降恼Q(mào)易基金部門。面對50%以上的財務(wù)自立壓力，這些政府信息機構(gòu)不得不進一步挖掘所擁有公共信息的內(nèi)在經(jīng)濟價值、積極尋求與社會其他信息機構(gòu)的合作，不斷開放公共信息資源市場，通過有效的公共信息經(jīng)營實現(xiàn)組織自我生存發(fā)展的需要。同時，越來越多的社會信息機構(gòu)加入到公共信息資源開發(fā)建設(shè)中，尤其在基層公共信息服務(wù)中，各種私人信息組織、社區(qū)信息機構(gòu)以及行業(yè)協(xié)會等異常活躍，并接受政府委托，與政府相關(guān)信息管理部門分工合作，有時甚至成為政府信息體系的外在延伸。對此，美國國會圖書館宣稱“要發(fā)揮獨有的領(lǐng)導(dǎo)作用，就必須把其他非營利性組織和生產(chǎn)性私人組織聯(lián)合起來，不斷增進與這些機構(gòu)在工作網(wǎng)絡(luò)上的合作關(guān)系”。^[2]

4.以完善的監(jiān)督制約機制有效保障公共信息資源管理目標的實現(xiàn)

公共信息資源的開發(fā)利用是一項引人關(guān)注的復(fù)雜系統(tǒng)工作，在建立了完善的管理體系、組織機構(gòu)的同時，西方各國還加大了對公共信息資源管理的監(jiān)控力度。除進行政府系統(tǒng)內(nèi)部的檢查監(jiān)督外，紛紛在議會、司法以及民間社會成立了有關(guān)委員會、辦公室等，主要負責(zé)對政府公共信息資源管理過程的監(jiān)控。如英國除在政府行政體系內(nèi)規(guī)定電子大臣及電子專員每月要向首相提交一份關(guān)于英國信息化進程情況的匯報，政府每年提交一份信息化進程的年度報告外，還在議會成立了專門的信息化辦公室，負責(zé)監(jiān)督政府信息化政策、標準、規(guī)則的實施，并設(shè)有信息督查官、數(shù)據(jù)保護官等職位保證公共部門信息的公開與獲取。^[3]同時，由數(shù)據(jù)保護法庭更名而來的信息法庭(Information Tribu)以及司法部門等專門負責(zé)處理與《信息自由法》訴訟有關(guān)的案件。

美國聯(lián)邦會計總署作為國會對政府機構(gòu)和政府活動的獨立審計部門，要定期發(fā)布政府信息管理狀況的評介報告，聯(lián)邦政府機構(gòu)每年都要向司法部門提交上一年度工作報告，并由司法部長匯總后發(fā)布年度總結(jié)報告。^[4]同時，《信息自由法》也規(guī)定了公民知情權(quán)的救濟手段，當(dāng)行政機關(guān)拒絕公開政府信息時，公民可以向聯(lián)邦基層法院起訴。加拿大的《信息獲取法》規(guī)定設(shè)立“信息專員”，以幫助聯(lián)邦法院處理有關(guān)信息獲取過程中的糾紛。^[5]澳大利亞在法院系統(tǒng)專門設(shè)立“公共信息官”，定期發(fā)布信息，回答公眾疑問，澄清媒體不實報道等。^[6]

5.專家化的智囊知識系統(tǒng)為公共信息資源管理提供咨詢指導(dǎo)

由于公共信息資源管理涉及信息技術(shù)、信息系統(tǒng)以及信息傳播等多方面知識，專業(yè)化要求高，為科學(xué)決策，各國都組織了國家或政府信息化委員會的顧問委員會，邀請著名的信息技術(shù)專家、學(xué)者、企業(yè)家等組成，以便向信息化委員會提供咨詢、顧問和建議。如美國的總統(tǒng)科學(xué)與技術(shù)顧問委員會和總統(tǒng)信息技術(shù)顧問委員會、法國的政府信息化建設(shè)咨詢委員會和直屬總理府的互聯(lián)網(wǎng)戰(zhàn)略委員會等。

當(dāng)然，現(xiàn)代信息技術(shù)已經(jīng)使信息的公共獲取成為可能并導(dǎo)致公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域信息傳播界限的日益模糊，私人企業(yè)可以提供更多的增值信息服務(wù)，以便使政府信息獲取更為容易和有效。正如美國科學(xué)研究和發(fā)展辦公室所指出的，“私人出版商，盡管與政府相對，但可以提供最為經(jīng)濟的出版方法，而且還能夠更為有效地廣泛分配傳播圖書信息”。^[7]因此，在公共信息資源開發(fā)建設(shè)的實踐中，各國政府都積極鼓勵私人企業(yè)、中介組織、民間組織等參與并發(fā)揮愈來愈重要的積極作用，形成了政府主導(dǎo)、企業(yè)和第三部門積極參與的多元化管理體制(見圖7-1)。