第三節(jié)　城市可持續(xù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

相對于世界城市化的發(fā)展而言，我國的城市化起步較晚，城市化水平較低。我國特有的國情決定了我國城市化進(jìn)程必將面臨種種問題，如人口眾多特別是農(nóng)業(yè)人口比例過高，人口老齡化速度加快；城市資源稀缺，而且資源利用效率低、浪費(fèi)嚴(yán)重；我國的經(jīng)濟(jì)體制也正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時期，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家。這使得我國在實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展過程中困難重重，必須面對來自于經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境、社會等方面的一系列挑戰(zhàn)。

一、城市化水平明顯滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

（一）城市化水平明顯滯后于工業(yè)化

工業(yè)化和城市化是相互促進(jìn)、共同協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。隨著區(qū)域工業(yè)化水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重相應(yīng)提高，非農(nóng)人口向城市遷移，工業(yè)化進(jìn)程誘導(dǎo)城市化進(jìn)程；城市的擴(kuò)大，為工業(yè)發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，吸引工業(yè)企業(yè)進(jìn)一步集中，并且?guī)拥谌a(chǎn)業(yè)大規(guī)模發(fā)展，城市化反過來又促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，并使整個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得以提高。

由于長期的城鄉(xiāng)分割，以重工業(yè)起步的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等原因，我國目前存在的一個非常重要的問題就是城市化發(fā)展失衡，城市化水平明顯地滯后于工業(yè)化，也就是城市化水平相對于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的滯后。2005年，我國第二產(chǎn)業(yè)（工業(yè)）的比重占GDP的比重已達(dá)到47.5%，城鄉(xiāng)從業(yè)人員中從第事二、三產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)業(yè)勞動力，已經(jīng)占到社會勞動力總數(shù)的55.2%，而當(dāng)年的城市化水平才只有43.0%。從表6－2中，我們可以看出我國城市化水平長期滯后于工業(yè)化的情況。

表6－2　1979—2005年中國三大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指標(biāo)

資料來源：根據(jù)中國多年的統(tǒng)計(jì)年鑒整理

城市化的滯后直接對我國實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略造成負(fù)面影響。低水平的城市化延緩了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改造，形成城鄉(xiāng)消費(fèi)斷層，妨礙國內(nèi)需求的擴(kuò)展和升級，影響了市場容量的擴(kuò)大。城市化的滯后還妨礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使大量農(nóng)村剩余勞動力滯留在農(nóng)村，阻礙了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，也不利于農(nóng)民收入的提高。另外，由于城市化進(jìn)程緩慢削弱了產(chǎn)業(yè)在結(jié)構(gòu)推移中吸收勞動力的能力，直接影響了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢又反過來削弱了農(nóng)村剩余勞動力的吸收，形成了惡性循環(huán)。城市化滯后的結(jié)果不僅是使工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程受到嚴(yán)重阻礙，而且還引發(fā)了諸如工業(yè)鄉(xiāng)土化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、小城鎮(zhèn)發(fā)展無序化、生態(tài)環(huán)境惡化等“農(nóng)村病”的產(chǎn)生。這是違背工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的城市化模式。

（二）城市化呈現(xiàn)明顯的不均衡

由于受地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、人口分布與交通等因素的影響，我國城市化水平的地域差距過大，東部地區(qū)已進(jìn)入城市化發(fā)展的中后期階段，中部地區(qū)正處于初期向中期的過渡階段，西部地區(qū)仍處于城市化的初期階段。2003年底，全國660個城市，東部地區(qū)有287個城市，占總數(shù)的43.48%，中部有247個城市，占總數(shù)的37.42%，西部只有126個城市，僅占19.09%。按這一統(tǒng)計(jì)口徑，2003年初全國超大型城市有15個，東、中、西部分別為9個、3個、3個，特大城市共30個，東、中、西部分別為16個、10個和4個。此外，按城市非農(nóng)人口占總?cè)丝诘谋壤?，中、西部地區(qū)的比例也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部地區(qū)。因此，如何采取措施，促進(jìn)中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，改善中、西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，迅速提高其城市化水平將是我國城市可持續(xù)發(fā)展的迫切要求。

（三）城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

改革開放近30年來，我國城市產(chǎn)業(yè)雖然在迅速發(fā)展，但仍沿用傳統(tǒng)的高投入、高產(chǎn)出、低效率為特點(diǎn)的增長方式，加之市場機(jī)制不完善，致使我國城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。從第一產(chǎn)業(yè)來看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在城市三次產(chǎn)業(yè)中所占的比重雖然呈下降的趨勢，但仍高于大多數(shù)中等收入國家5%～13%的水平，大大高于高收入國家2%～4%的水平。從第二產(chǎn)業(yè)來看，工業(yè)所占比重過高，且自身素質(zhì)不高，基礎(chǔ)工業(yè)與加工工業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)。加工業(yè)的發(fā)展快于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，造成加工業(yè)供過于求；機(jī)械工業(yè)、電子工業(yè)、汽車工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)地位沒有真正形成，不能充分帶動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從第三產(chǎn)業(yè)來看，近年來雖然發(fā)展迅猛，但在城市經(jīng)濟(jì)中所占比重仍然較小。

（四）各城市之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，城市功能單一

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，各地方政府長期追求工業(yè)自成體系，造成重復(fù)投資、重復(fù)引進(jìn)、重復(fù)生產(chǎn)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，最終導(dǎo)致各城市之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重趨同，分工協(xié)作程度弱化。盡管東、中、西部的資源和技術(shù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境存在很大差別，但在工業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)中相似程度卻很高。據(jù)有關(guān)部門測算，東部與中部地區(qū)結(jié)構(gòu)的相似率為93.5%，中部與西部的相似率更高達(dá)97.9%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化問題給我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了突出問題：一是低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，造成技術(shù)生產(chǎn)能力過剩而高技術(shù)含量產(chǎn)品的生產(chǎn)能力又不足。二是導(dǎo)致了趨同產(chǎn)業(yè)間的競爭加劇，資源不能得到有效配置，降低了生產(chǎn)效率，不利于提高產(chǎn)業(yè)集中度和整體競爭能力。三是阻礙了地區(qū)優(yōu)勢的發(fā)揮，加劇了地區(qū)之間發(fā)展差距，并進(jìn)一步惡化了生態(tài)環(huán)境。

二、城市資源保障壓力不斷加大

城市資源的承載能力與容量，是決定城市發(fā)展規(guī)模的主導(dǎo)因素，也是影響城市經(jīng)濟(jì)效率的重要因素。我國城市資源供給量普遍短缺，加之資源利用效率低下已成為影響我國城市可持續(xù)發(fā)展的最大挑戰(zhàn)之一。

（一）城市水資源

城市水資源短缺問題是城市發(fā)展到一定階段出現(xiàn)的。我國城市缺水開始于20世紀(jì)70年代末80年代初，進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，缺水范圍又不斷擴(kuò)大，城市缺水問題逐漸加劇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國662個城市中，420個城市常年供水不足，其中有114個城市嚴(yán)重缺水，日缺水量達(dá)1600萬立方米，年缺水量60億立方米。據(jù)粗略估計(jì)，由于缺水，每年給國家造成經(jīng)濟(jì)損失大約為2000多億元。水資源短缺已成為我國城市發(fā)展的一個重要制約因素。

然而，在水資源短缺的同時，我國城市在生產(chǎn)、生活上仍然存在著對于水資源的巨大浪費(fèi)。由于工藝設(shè)備和管理的落后，我國工業(yè)用水效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，2001年我國工業(yè)萬元產(chǎn)值耗水91立方米，是發(fā)達(dá)國家的5～10倍。城市生活用水同樣存在浪費(fèi)，我國目前人均生活用水為歐洲國家的2倍。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位、服務(wù)行業(yè)、群眾生活用水中，水浪費(fèi)也相當(dāng)嚴(yán)重，自來水、抽水馬桶的跑、冒、滴、漏相當(dāng)普遍。城市輸配水管理網(wǎng)及用水器具的漏水損失也高達(dá)20%，由此造成的經(jīng)濟(jì)損失近百億元。另外，我國絕大多數(shù)社區(qū)都沒有回水系統(tǒng)。社區(qū)的沖洗、綠化的灌溉都是直接使用自來水，能夠做到污水回用的社區(qū)極少。如果不能在節(jié)水、服務(wù)上妥善有效地加以解決，不僅會造成水資源的更大浪費(fèi)，而且也是城市運(yùn)行的巨大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。^[3]

（二）城市土地資源

我國土地資源十分有限，2003年底，耕地面積僅為1.23億公頃，人均耕地僅為0.095公頃。因此，人口與耕地矛盾將是制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城市化發(fā)展的一個關(guān)鍵因素。

從城市用地的現(xiàn)狀來看，我國城市用地的結(jié)構(gòu)極不合理。不少城市片面注重經(jīng)濟(jì)的增長，而忽視城市環(huán)境質(zhì)量的提高，表現(xiàn)在工業(yè)用地比例偏高，道路用地、公共綠地及公共配套設(shè)施用地比例偏低。在人口稠密、流動人口比例越來越大的城市尤其是大城市中，公共服務(wù)（包括文化、體育、衛(wèi)生等）和基礎(chǔ)設(shè)施（道路、環(huán)衛(wèi)設(shè)施和服務(wù)等）用地以及環(huán)境生態(tài)用地普遍不足。

從城市土地利用的效率看，我國城市建設(shè)用地存在不小的浪費(fèi)。國土資源部對全國城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地的專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，到2004年底，我國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共閑置、空閑或批而未供土地近26.67億平方米，相當(dāng)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%，造成土地資源的極大浪費(fèi)。

（三）城市能源

長期以來，中國的能源供需一直處于緊張狀態(tài)，能源供應(yīng)瓶頸現(xiàn)象直到20世紀(jì)80年代才初步緩解，但最近幾年來，我國正進(jìn)入新的重化工業(yè)發(fā)展階段，能源消費(fèi)又逐漸超過了能源供給，能源缺口逐漸擴(kuò)大。我國城市能源的主要產(chǎn)地在北方和西部內(nèi)陸地區(qū)，而主要消費(fèi)地區(qū)則集中在東部和南部沿海地區(qū)，致使地區(qū)能源供需矛盾日益突出，另外各種能源品種的供給量和需求之間也很不平衡，即有些能源能滿足消費(fèi)，但有些能源如煤炭、石油、天然氣等供需缺口將越來越大。

我國城市能源利用效率低下是影響我國城市可持續(xù)發(fā)展的又一制約。我國單位產(chǎn)值能耗是世界平均水平的2倍多，比美國、歐盟、日本、印度分別高2.5倍、4.9倍、8.7倍和43%；中國石化、電力、鋼鐵、有色、建材、化工、紡織等行業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗平均比國際先進(jìn)水平高40%；燃煤工業(yè)鍋爐平均運(yùn)行效率比國際先進(jìn)水平低15%～20%。因此，借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)，提高我國能源經(jīng)濟(jì)效率，不僅是節(jié)能的需要，更是實(shí)現(xiàn)下一步經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。

三、環(huán)境污染惡化趨勢仍未得到根本遏制

隨著我國城市化水平的迅速提高以及大城市的迅猛發(fā)展，我國城市環(huán)境惡化加劇，污染較為嚴(yán)重。

從大氣污染來看，近幾年，我國城市大氣質(zhì)量總體上雖有好轉(zhuǎn)趨勢，但依然存在城市大氣環(huán)境中總懸浮物濃度多數(shù)超標(biāo)，二氧化硫污染保持在較高水平，機(jī)動車尾氣污染物排放總量迅速增加，氮氧化物污染呈上升趨勢等突出問題。2005年的中國環(huán)境狀況公報顯示，在監(jiān)測的522個城市（縣）中我國有207個城市的空氣質(zhì)量未達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)；顆粒物是影響城市空氣質(zhì)量的主要污染物，有40.5%的城市顆粒物濃度超過國家空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)；部分城市二氧化硫嚴(yán)重，超過國家三級標(biāo)準(zhǔn)（0.10毫克/立方米）的城市占6.5%。315個城市空氣質(zhì)量達(dá)到或優(yōu)于國家空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)，占60.3%；152個城市空氣質(zhì)量為三級，占29.1%；55個城市空氣質(zhì)量低于三級，占10.6%。在監(jiān)測的城市中，屬于二氧化硫污染控制區(qū)城市有62個，二氧化硫年均濃度達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)的城市占45.1%；超過二級標(biāo)準(zhǔn)的城市占54.9%，其中13個城市超過三級標(biāo)準(zhǔn)，占21.0%。酸雨控制區(qū)的111個城市中，降水pH年均值范圍在4.02（湖南長沙市）～6.79（廣東云浮市）之間。出現(xiàn)酸雨的城市103個（占92.8%），酸雨頻率大于80%的城市25個（占22.5%），比上年增加3.7個百分點(diǎn)。降水pH年均值小于5.6的城市81個（占73.0%），比上年減少1.1%；降水pH年均值小于4.5的城市27個（占24.3%），比上年增加2.8個百分點(diǎn)。酸雨控制區(qū)內(nèi)酸雨污染范圍基本穩(wěn)定，但污染程度有所加重。

從城市廢物污染來看，我國歷年垃圾的堆放量已高達(dá)64.4×108噸，占地5.6×104平方公里，有200多座城市陷入垃圾包圍之中。我國城市垃圾的無害化處理率僅為2.3%，97%以上的城市生活垃圾只能運(yùn)往城郊長年露天堆放。在我國的垃圾中，有機(jī)物占36%，無機(jī)物占56%，其他占8%，其中無機(jī)物的主要成分是煤灰和殘土。在垃圾中還有大量危害最大的“白色垃圾”，這類垃圾很難自然分解，會進(jìn)一步造成地下水和空氣的污染。

從我國水污染來看，由于大量城市污水未經(jīng)處理直接排入水域，目前我國城市水環(huán)境所面臨的形勢十分嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國90%以上的城市水域受到不同程度的污染，水環(huán)境普遍惡化，流經(jīng)城市的河流水質(zhì)78%不符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)，75%的湖泊水域富營養(yǎng)化，地下水50%以上受到嚴(yán)重污染，其中水源受到污染比較嚴(yán)重的城市有98個。另外，沿海城市的海岸帶污染也十分嚴(yán)重，局部地區(qū)城市水環(huán)境還受到酸雨的威脅。環(huán)境污染進(jìn)一步加劇了城市水資源的短缺強(qiáng)度，也使一些水資源豐富的城市出現(xiàn)了污染型水資源危機(jī)。

從城市噪音污染看，城市環(huán)境噪音已成為我國四大公害之一。尤其是近幾年來，隨著城市規(guī)模的發(fā)展，交通運(yùn)輸事業(yè)和娛樂事業(yè)的發(fā)展，城市噪音污染程度迅速上升。據(jù)2005年環(huán)境公報，我國對351個城市進(jìn)行了區(qū)域環(huán)境噪聲監(jiān)測，其中118個城市為輕度污染（占33.6%），6個城市屬中度污染（占1.7%），3個城市為重度污染（占0.9%）。只有25.3%的城市道路交通聲環(huán)境質(zhì)量較好。

從城市電磁波污染來看，在一些大城市，城市電磁波污染也日益引人注目。干擾臺、廣播和電視臺、雷達(dá)站、高頻熱合機(jī)、火花塞等都是污染源。一些大中城市長期暴露在電磁波輻射污染環(huán)境中的居民，已開始出現(xiàn)頭暈、脫發(fā)等現(xiàn)象。

四、城市人口老齡化、就業(yè)問題與城市貧困帶來的各種挑戰(zhàn)

從我國當(dāng)前城市可持續(xù)發(fā)展面臨的社會挑戰(zhàn)看，主要包括人口老齡化問題、就業(yè)供需矛盾突出以及日益嚴(yán)重的城市貧困問題。

（一）人口老齡化

據(jù)全國老齡辦2006年發(fā)布的人口老齡化報告：自1982年第三次人口普查到2004年的22年間，中國老年人口平均每年增加302萬，年平均增長速度為2.85%，高于1.17%的總?cè)丝谠鲩L速度。2004年底，中國60歲及以上老年人口達(dá)到1.43億，占總?cè)丝诘?0.97%，列世界首位。其中上海、天津、北京、重慶等城市的老齡化水平還超過了全國平均水平，上海以18.48%的比例高居榜首。報告還顯示，未來幾十年，我國的老齡人口還將飛速增長，到2050年，我國老年人口總量將超過4億人，人口老齡化程度將達(dá)到30%以上。另外，我國的老年人口現(xiàn)象還表現(xiàn)出“兩高兩大兩低”的基本特征，即高速、高齡、基數(shù)大、差異大、社區(qū)養(yǎng)老水平低、自我養(yǎng)老和社會養(yǎng)老意識低，由此而帶來了一系列與老齡化相關(guān)的社會問題。

從人口老齡化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的挑戰(zhàn)看，發(fā)達(dá)國家的人口老齡化是在人均國民收入較高水平情況下出現(xiàn)的，例如日本進(jìn)入老齡化社會時人均國民收入已經(jīng)達(dá)到1689美元，而我國在2000年步入老齡化社會時，經(jīng)濟(jì)還剛剛起步，人均GDP才不過800美元，這迫使我國在經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)的時期解決比發(fā)達(dá)國家還要嚴(yán)重的老齡化問題。老齡人口的增長會改變?nèi)丝诘膿狃B(yǎng)比，被撫養(yǎng)人口的增加必將加重勞動人口的負(fù)擔(dān)，社會用于老年人支出加大，社會積累下降。隨著越來越多的人口退出勞動生產(chǎn)，我國勞動資源率下降，勞動資源的減少，直接影響物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造。

從人口老齡化對社會發(fā)展的挑戰(zhàn)看，在宏觀方面，由于老年人的絕對數(shù)和在總?cè)丝谥兴急壤脑黾?，社會保障制度、醫(yī)療保險制度、閑暇活動、文化教育、居住環(huán)境乃至法律法規(guī)等，都會產(chǎn)生新的需求，發(fā)生相應(yīng)變化。在微觀方面，必然對家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)帶來挑戰(zhàn)。由此帶來的老年人生活贍養(yǎng)、日常照料和精神慰藉乃至住房等問題都將日益突出。此外，人口老齡化還將給社會福利制度和醫(yī)療制度的發(fā)展和完善提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（二）就業(yè)問題

就業(yè)問題是困擾我國城市可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重社會問題之一。我國城市就業(yè)壓力來自四個方面：一是城鎮(zhèn)國企和集體企業(yè)的下崗職工。2002年末國企下崗未實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的人員總數(shù)為410萬，非國有企業(yè)下崗職工為200萬，雖有再就業(yè)工程的幫助，這幾年來，下崗職工的人數(shù)仍在增加。二是新增勞動力的就業(yè)。目前我國正處于勞動力年齡人口增長的高峰期，每年都有大量的人口源源不斷地補(bǔ)充到勞動大軍中來。根據(jù)有關(guān)資料，預(yù)計(jì)2007—2010年，我國每年進(jìn)入勞動年齡的人口都在1800萬人以上，每年凈增勞動年齡人口都在900萬人以上，2010后的勞動年齡人口將達(dá)到10.8億人左右；2035年前后，勞動年齡人口的峰值將超過12億，對城市就業(yè)造成巨大的壓力。三是農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。據(jù)估計(jì)，我國至少有1億以上的農(nóng)村富余勞動力需要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。四是復(fù)轉(zhuǎn)軍人、政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位改革中分流人員的安置。這批人，總量相對不大，但層次高，安置的剛性大、成本高。以上四方面的壓力交織在一起，給城市安置就業(yè)帶來巨大的壓力。我國擴(kuò)大就業(yè)的難點(diǎn)除了總量大外，結(jié)構(gòu)性矛盾也十分突出。第一，無技能和低技能的勞動力嚴(yán)重過剩，中高技能的勞動力明顯不足。第二，東部地區(qū)、大城市和部分中心城市就業(yè)壓力相對較小，而廣大中西部地區(qū)、中小城市的就業(yè)壓力較大。第三，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和國有企業(yè)就業(yè)的容量逐年減少，下崗增多。而這些下崗職工或者由于年齡偏大，或者由于知識技能較低，轉(zhuǎn)崗困難，難以在新興產(chǎn)業(yè)尋找就業(yè)崗位。因此，雖然近幾年來，我國一直保持著世人矚目的經(jīng)濟(jì)增長率，但城市就業(yè)的壓力有增無減。

（三）城市貧困

從20世紀(jì)90年代以來，我國城市貧困問題繼農(nóng)村貧困問題之后，迅速浮到社會的表層，日益成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，成為影響城市可持續(xù)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的一個重要因素。1997年，剛建立城鎮(zhèn)居民最低保障制度時，領(lǐng)取保障金的人數(shù)不超過200萬人，到1999年增至281萬人，2000年底增至402萬人，2001年底增加到1170.7萬人，2002年底增至2116.4萬人，2003年上升到2248萬人，此后仍然持續(xù)上升。需要指出的是，目前我國對低保人數(shù)的統(tǒng)計(jì)渠道和統(tǒng)計(jì)體制存在不少漏洞和死角，城鎮(zhèn)居民中的貧困人口數(shù)量難以全部進(jìn)入低保的范圍，這樣看來，我國城鎮(zhèn)居民中的貧困人口的數(shù)量實(shí)際上大于2248萬人。如果按照國際貧困標(biāo)準(zhǔn)（人均日收入一美元或按購買力平價折算成人民幣）的測算方法估計(jì)，我國城市貧困者的規(guī)模還要大得多。

數(shù)量龐大的城市貧困人口的存在，對城市的可持續(xù)發(fā)展和社會的健康穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響：其一，造成了勞動力資源的浪費(fèi)和GDP的損失；其二，城市貧困人口的增加，會制約消費(fèi)需求的擴(kuò)大，進(jìn)而影響國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展；其三，影響國家的政治穩(wěn)定與和諧社會的構(gòu)建。城市貧困人口的大量存在，增大了社會動蕩的可能性，容易導(dǎo)致社會的失調(diào)和動亂，事實(shí)上已經(jīng)構(gòu)成了深化改革、維護(hù)社會穩(wěn)定、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“相對阻力”。城市貧困問題必須引起社會的高度重視。

五、城市管理體制不順，管理水平有待進(jìn)一步提高

我國目前的城市管理體制基本上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下確立的，隨著城市的快速發(fā)展，城市管理體制面臨著許多不適應(yīng)之處，此外，管理手段也比較落后，影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。

（一）管理理念嚴(yán)重滯后，認(rèn)識片面

一是把城市管理狹隘地等同為市容市貌管理，對現(xiàn)代城市管理的概念、內(nèi)涵、范圍界定不清，沒有作為一個綜合系統(tǒng)在體制構(gòu)建上體現(xiàn)出應(yīng)有的整體觀念和有效合力。二是嚴(yán)重忽視城市管理軟硬件整體建設(shè)，城市管理公共財(cái)政投入不足且缺乏計(jì)劃性，現(xiàn)代化、信息化、自動化程度滯后于現(xiàn)代城市化進(jìn)程。三是把城市管理與經(jīng)濟(jì)建設(shè)簡單地對立起來，重建設(shè)輕管理、重視經(jīng)濟(jì)效益忽視生態(tài)環(huán)境效益與社會效益的現(xiàn)象還普遍存在。

（二）管理體制上權(quán)責(zé)不統(tǒng)一、體制安排不協(xié)調(diào)

體制上職能交叉、界定不清、部門分割以及規(guī)劃和建設(shè)、建設(shè)和管理、行業(yè)垂直管理和區(qū)街屬地管理等環(huán)節(jié)脫節(jié)，其結(jié)果是城市管理中權(quán)責(zé)不清，諸多專業(yè)執(zhí)法部門配合不力、協(xié)調(diào)不夠，甚至有利爭著干、無利踢皮球?？陀^上造成城市公共管理的效能較差。

（三）缺乏權(quán)威、統(tǒng)一、完整的城市管理基本法規(guī)

目前，國家還沒有一部城市管理法，各地根據(jù)需要制定頒布了一些地方性法規(guī)和規(guī)章，但其權(quán)威性和系統(tǒng)性都不夠，造成操作難的現(xiàn)象。

（四）城市政府的綜合管理手段不足，城市發(fā)展定位和戰(zhàn)略規(guī)劃的科學(xué)性及連續(xù)性還比較差

（五）城市可持續(xù)發(fā)展的社會參與能力比較弱，解決問題過分依賴政府，與國外許多國家還有較大差距