都市圈的形成和發(fā)展，不僅促進區(qū)域空間經濟發(fā)展形態(tài)和城市規(guī)模的重組與變化，而且促使了城市規(guī)模模式的調整和變化。由于都市圈形成與發(fā)展所產生的新問題不斷出現(xiàn)，原有的城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃出現(xiàn)了新的問題。為此，我們需要站在都市圈的高度，對區(qū)域規(guī)劃進行重新梳理與編制。在這樣的背景下，都市圈規(guī)劃應運而生。

一、規(guī)劃體系結構分析

當前國內規(guī)劃主要有幾大類型組成，如圖6-1所示。一是發(fā)展規(guī)劃。以國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃為代表，重點是明確區(qū)域未來發(fā)展定位、方向和思路。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃。以城市總體規(guī)劃為代表，主要是對一定時期內城市性質、發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署和實施措施。三是土地規(guī)劃。以土地利用規(guī)劃為代表，根據土地開發(fā)利用的自然和社會經濟條件，歷史基礎和現(xiàn)狀特點，國民經濟發(fā)展的需要等，對一定地區(qū)范圍內的土地資源進行合理的組織利用和經營管理。四是專項規(guī)劃。其是指從各部門職能出發(fā)，編制的各類專業(yè)性規(guī)劃，如交通規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、社會事業(yè)規(guī)劃等。

圖6-1　當前“三規(guī)”編制和實施監(jiān)督的“條條”模式圖

資料來源：王利、韓增林、王澤宇：《基于主體功能區(qū)規(guī)劃的“三規(guī)”協(xié)調設想》，《經濟地理》2008年第5期。

二、都市圈規(guī)劃的概念

都市圈規(guī)劃是基于都市圈范圍空間尺度，結合都市圈范圍內主要城市的基礎與現(xiàn)狀，對都市圈今后發(fā)展的目標、思路、重點任務、保障舉措等提出發(fā)展思路，并在此基礎上，通過合理安排項目，搭建平臺，創(chuàng)新機制等，為都市圈發(fā)展提供指導。都市圈規(guī)劃是一種戰(zhàn)略性的空間規(guī)劃，具有宏觀性、綜合性、協(xié)調性等特點。當前主導開展都市圈規(guī)劃的部門主要有發(fā)改部門和規(guī)劃建設部門。發(fā)改部門側重從經濟社會發(fā)展角度，對都市圈今后的發(fā)展，提出思路、重點任務、保障舉措等。規(guī)劃建設部門側重空間發(fā)展的角度，對都市圈的范圍、空間結構、保障舉措等提出思路。由此，形成了都市圈不同的規(guī)劃編制重點。

三、都市圈規(guī)劃的特點

相比于傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、概念性規(guī)劃等，都市圈規(guī)劃有其顯著特點。

都市圈規(guī)劃范圍是以中心城市為核心，對被影響輻射的范圍地區(qū)開展整體性的謀劃與布局。都市圈規(guī)劃相較于城市總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃而言，主要從都市圈核心城市出發(fā)，對中心城市經濟、社會影響和輻射的范圍進行規(guī)劃。其遵循都市區(qū)經濟優(yōu)先于行政區(qū)經濟的原則，以跨越行政邊界范圍為重點，強調城市間的經濟、空間、社會聯(lián)系等。而城市總體規(guī)劃是以不跨越行政主體界限為原則，對城市今后的發(fā)展進行的規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃雖然跨越行政區(qū)劃，但其在范圍上并沒有側重某一中心城市或某一范圍模式。因此，都市圈規(guī)劃范圍特點相較于其他規(guī)劃，有著顯著的區(qū)別。

規(guī)劃側重于解決問題而非系統(tǒng)規(guī)劃。都市圈規(guī)劃是政府對都市圈發(fā)展過程中的在跨行區(qū)劃方面出現(xiàn)的問題而采取的規(guī)劃。都市圈的規(guī)劃，就是由這些問題應運而生的。從都市圈發(fā)展看，許多發(fā)展問題依然存在著。交通互聯(lián)的問題、環(huán)境保護的問題、產業(yè)招商一體問題、城市功能發(fā)展錯位問題等，這些問題的解決，需要通過都市圈的規(guī)劃，從宏觀上對其今后的破解途徑進行規(guī)劃。而城市規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃是一套系統(tǒng)規(guī)劃，有其規(guī)劃的一套完整體系。因此，相比于這些規(guī)劃，都市圈規(guī)劃體系還不夠完善，彈性比較大。

規(guī)劃特別強調協(xié)調機制創(chuàng)新。都市圈規(guī)劃的本質就是以追求區(qū)域發(fā)展目標的一致性為出發(fā)點，探索在都市圈層面建立一種新的協(xié)調機制，以有利于不同城市在經濟、社會等多個領域開展合作。由于都市圈規(guī)劃涉及多個城市、多個部門內容，因此，都市圈規(guī)劃要特別強調協(xié)調，特別強調協(xié)調機制的建設問題。通過這種協(xié)調機制的創(chuàng)新，在一定程度上打破行政壁壘、區(qū)劃壁壘，實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)同一體發(fā)展。當前，都市圈規(guī)劃當中的一些協(xié)調委員會等機制的建設，就是都市圈規(guī)劃協(xié)調機制創(chuàng)新的有力印證。

四、都市圈規(guī)劃編制體系

都市圈規(guī)劃是在城市規(guī)模編制體系框架基礎之上建立的，但又區(qū)別于城市規(guī)模編制體系框架。從整體而言，都市圈規(guī)模編制體系是發(fā)展規(guī)劃體系中的一員，其主要由總體規(guī)劃與專項規(guī)劃構成。

都市圈總體規(guī)劃基于都市圈空間范圍，對都市圈今后發(fā)展的思路、重點、舉措等進行重點謀劃?？傮w規(guī)劃作為一種宏觀性、綱領性的規(guī)劃，在都市圈規(guī)劃體系中處于前端地位。通過總體規(guī)劃，明確今后都市圈的總體目標和階段目標，提出都市圈今后需著力破解的重大問題，為都市圈今后的發(fā)展提供指導。當前我國一些省份已批準實施了一批都市圈總體規(guī)劃，如國務院批準的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》《哈長城市群發(fā)展規(guī)劃》《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃；江蘇省批復的《南京都市圈規(guī)劃》、《徐州都市圈規(guī)劃》，浙江省批復的《杭州都市經濟圈發(fā)展規(guī)劃》等，都屬于都市圈總體規(guī)劃范疇。

都市圈專項規(guī)劃是在都市圈總體規(guī)劃的指導下，根據都市圈總體規(guī)劃的安排，對總體規(guī)劃中涉及的重點領域和關鍵問題，開展針對性的規(guī)劃，以期對總體規(guī)劃進行有效的補充。從當前都市圈專項規(guī)劃的編制內容看，其主要涉及的專項規(guī)劃有都市圈交通專項規(guī)劃、都市圈產業(yè)專項規(guī)劃、都市圈環(huán)境保護專項規(guī)劃、都市圈水利專項規(guī)劃等。從整體上看，對都市圈的專項規(guī)劃并沒有明確的界定，只要是政府認為某一規(guī)劃在都市圈總體規(guī)劃中是特別需要專項研究與規(guī)劃的，就可以在都市圈總體規(guī)劃的指導下，開展專項規(guī)劃編制。以長株潭城市群為例，在長株潭城市群總體規(guī)劃編制實施的基礎上，長株潭城市群又開展了18個專項規(guī)劃編制，包括綜合交通、湘江流域重金屬污染治理實施方案、信息同享、生態(tài)建設、水利建設、核心區(qū)空間開發(fā)與布局、系統(tǒng)性投融資、工業(yè)布局、環(huán)境同治、長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃、城市群城鎮(zhèn)體系、核心區(qū)建設管治、“十二五”環(huán)長株潭城市群發(fā)展規(guī)劃、湘江流域科學發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用、文化產業(yè)、旅游發(fā)展、城市群國土規(guī)劃等。通過這種專項規(guī)劃的編制，對某一領域或某一行業(yè)進行深入的專項研究，有利于推動這一領域或這一行業(yè)在都市圈的發(fā)展。

五、都市圈總體規(guī)劃的主要內客

由于都市圈總體規(guī)劃不是一種法律意義上的規(guī)劃，相對于城市總體規(guī)劃而言，其沒有固定的格式與章節(jié)。但是作為一項指導都市圈發(fā)展的規(guī)劃，都市圈總體規(guī)劃的主要內容基本還是確定的，從已開展的都市圈規(guī)劃的情況看，都市圈總體規(guī)劃的內容主要包括以下幾塊：

都市圈規(guī)劃的發(fā)展現(xiàn)狀。這部分內容是開展都市圈總體規(guī)劃的基礎，主要對都市圈經濟、社會、文化等發(fā)展情況進行全方位的分析評價，這是確定開展都市圈規(guī)劃的基礎條件。也有的規(guī)劃將當時國內外的宏觀發(fā)展背景做一個分析，以求契合宏觀經濟發(fā)展形勢的變化，對都市圈規(guī)劃進行整體安排。

都市圈規(guī)劃的總體目標。這部分內容是對都市圈今后發(fā)展目標的總體規(guī)劃。主要是在都市圈發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展動力的基礎上，對都市圈今后可以達到的目標進行大致的測算，包括經濟領域、社會領域、民生領域、體制機制等方面的定量和定性的指標。這些指標即為都市圈今后奮斗的目標。

都市圈規(guī)劃的主要任務。這部分是都市圈總體規(guī)劃的重點，由于不同都市圈發(fā)展情況不同，相應的在任務的確定上可能有所不同。但從整體而言，都市圈規(guī)劃的主要任務主要包括：一是都市圈空間范圍與結構的確定。都市圈今后形成的空間結構，對都市圈今后的發(fā)展影響比較大。在都市圈規(guī)劃的重點任務中，要明確空間結構的功能組成，形成在空間功能上互補的有機結構。二是都市圈產業(yè)一體發(fā)展任務。都市圈經濟發(fā)展的活力在產業(yè)。這部分任務重點圍繞產業(yè)如何共同發(fā)展，如何明確思路。三是都市圈基礎設施一體發(fā)展任務。這部分主要圍繞交通、給排水、電信、管網等基礎設施，確定建設重點。有的都市圈將交通單獨作為一項任務，重點研究交通在都市圈如何構建。四是生態(tài)環(huán)境一體發(fā)展任務。這部分重點圍繞生態(tài)環(huán)境保護，確定規(guī)劃的重點等。五是公共服務一體發(fā)展任務。這部分重點圍繞教育、醫(yī)療等公共服務領域，確定規(guī)劃的重點等。六都市圈的規(guī)劃保障機制。重點圍繞如何推動規(guī)劃的實施，探索一些體制機制的創(chuàng)新任務。最后，有的都市圈規(guī)劃通過實施和謀劃一批重點項目，建立項目庫等，實現(xiàn)規(guī)劃帶項目，項目助推規(guī)劃等。

六、規(guī)劃對都市圈協(xié)同發(fā)展的作用機理

顯然，在都市圈的發(fā)展過程中，規(guī)劃對都市圈發(fā)展起到了很好的指引作用，有力地保障了都市圈向正確的方向發(fā)展。在都市圈進入協(xié)同發(fā)展階段后，規(guī)劃的作用越發(fā)突出，成為推動都市圈協(xié)同發(fā)展的重要保障。規(guī)劃對都市圈協(xié)同的保障機制要主要體現(xiàn)在：

規(guī)劃是都市圈協(xié)同發(fā)展凝聚思想、集聚智慧的過程。都市圈的發(fā)展成效，已經給經濟主體注入了“興奮劑”，刺激和推動各經濟主體繼續(xù)推動都市圈向前發(fā)展。在都市圈協(xié)同發(fā)展階段，由于發(fā)展基礎、發(fā)展條件、宏觀背景已發(fā)生了變化，需要在新的階段，編制實施都市圈規(guī)劃。而都市圈規(guī)劃編制過程是各方利益不斷調和，共同推進的過程，在規(guī)劃編制過程中需要征求主要領導、部門、企業(yè)、居民、中間組織等各方面的意見。通過規(guī)劃的編制，將各方面的思想統(tǒng)一，同時，積極吸收各方面對規(guī)劃編制的意見，充分發(fā)揮各方面的智慧，將都市圈規(guī)劃打造成為集體智慧的結晶。因此，通過都市圈規(guī)劃的開展，一方面可以起到宣傳推廣都市圈的作用，另一方面也是統(tǒng)一思想，為今后協(xié)同推進都市圈建設做鋪墊準備。

規(guī)劃是解決都市圈協(xié)同發(fā)展關鍵問題的重要途徑。都市圈進入協(xié)同發(fā)展階段，面臨的問題和需要完成的任務不同。而規(guī)劃作為指導都市圈協(xié)同發(fā)展的方法，可以對都市圈的問題進行深入剖析，找出制約問題的關鍵所在，并集合各方思維，對都市圈重點任務進行一一破解，提升都市圈協(xié)同發(fā)展水平。都市圈總體規(guī)劃和專項規(guī)劃的編制和實施，促使都市圈在協(xié)同發(fā)展階段中探索發(fā)展的思路、主要任務和保障舉措，為都市圈協(xié)同發(fā)展提供發(fā)展方向的指導。

規(guī)劃是謀劃和實施都市圈協(xié)同發(fā)展項目的重要依托。推進都市圈協(xié)同發(fā)展，除了在體制機制方面探索創(chuàng)新外，最能支撐都市圈協(xié)同發(fā)展的就是項目。通過謀劃和實施一批都市圈協(xié)同發(fā)展的項目，更好地推動都市圈協(xié)同發(fā)展。在都市圈規(guī)劃的編制實施過程中，都會將項目作為重要的支撐放在都市圈規(guī)劃里，這些項目既有屬于一個行政區(qū)劃的項目，也有屬于跨行政區(qū)劃的項目；既有確定的項目，也有謀劃的項目。這些項目作為都市圈協(xié)同發(fā)展的重要內容，對都市圈的協(xié)同發(fā)展具有重要影響。都市圈規(guī)劃是都市圈協(xié)同發(fā)展項目的重要依托。

因此，規(guī)劃作為都市圈協(xié)同發(fā)展的重要保障之一，對都市圈協(xié)同發(fā)展作用明顯，是都市圈協(xié)同發(fā)展的重要保障。通過規(guī)劃的編制實施，都市圈協(xié)同發(fā)展按照正確的方向發(fā)展，同時，也推動都市圈協(xié)同發(fā)展在機制建設、項目安排、落地實施上有創(chuàng)新突破，有力支撐都市圈協(xié)同發(fā)展。