白中偉

維護(hù)和實現(xiàn)好群眾利益是社會管理的根本目的。社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)，涉及到廣大群眾的切身利益。完整了解群眾利益與社會管理之間的關(guān)系、理解影響群眾利益的社會管理問題，對正確把握群眾利益與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的著力點具有重要意義。

一、群眾利益的涵義

群眾利益是經(jīng)常使用的概念，但熟悉不等于熟知。這里簡要地解析這個概念的涵義。群眾利益是偏正結(jié)構(gòu)詞語，即群眾的利益。只有理解什么是群眾、什么是利益，才能理解什么是群眾利益。

什么是群眾？我們從與人民、公民概念比較中理解它的特定內(nèi)涵。群眾、人民和公民，均具有普遍指稱集體成員的意義，如向群眾學(xué)習(xí)、人民當(dāng)家作主、公民要知法守法等，但也有明顯差別。人民，是高度抽象、具有鮮明政治特色的概念，與敵人相互對應(yīng)。[1]在 《中國社會各階級的分析》中，毛澤東開篇提出的問題就是：“誰是我們的敵人？誰是我們的朋友？”。人民，體現(xiàn)著我國的國家性質(zhì)、政權(quán)性質(zhì)和國家機(jī)關(guān)性質(zhì)，國家名稱、國體和政體、大多數(shù)國家機(jī)關(guān)的名稱，都是通過 “人民”來表征它們的政治性質(zhì)。公民是法律意義上使用的有關(guān)權(quán)利和義務(wù)主體的概念。鑒別公民的標(biāo)準(zhǔn)就是國籍歸屬。法學(xué)中的法人概念，也是公民概念的擬制品。公民不僅構(gòu)成了社會，而且構(gòu)建了國家，表達(dá)了社會與國家的關(guān)系。在這個意義上，公民就是國民。

群眾是介于人民和公民之間的概念，它即不同于人民的概念，只強(qiáng)調(diào)政治性，也不同于公民的概念，只強(qiáng)調(diào)法律性，而是兼具政治性和法律性為一體的社會性的概念。在前者的意義上，可以聯(lián)系 “人民群眾”，在后者的意義上，可以聯(lián)系 “群眾權(quán)利”。但從群眾概念的本意看，是在服務(wù)和管理對象意義和社會生活、活動意義上反映社會各群體的總體性概念。先秦哲學(xué)家荀子在 《王制》篇中回答人不如牛力氣大、也不如馬跑的快、卻能讓牛馬為人服務(wù)的問題時說，“人能群，彼 （牛馬）不能群”。這里的 “群”是人的社會群體生活。[2]人不僅具有社會性，而且可以分類分層。群就是社會階層，而眾則是數(shù)量。任何社會都離不開管理和服務(wù)行為，離不開對人的組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制、協(xié)調(diào)和服務(wù)。在這個意義上，群眾就是管理與服務(wù)的對象。1934年，毛澤東同志就提出了解決群眾的生產(chǎn)和生活是動員人民進(jìn)行戰(zhàn)爭的基礎(chǔ)和探索群眾工作方法的重要性。[3]我們熟悉的 “從群眾中來，到群眾中去”的工作路線以及 “群眾工作”這個詞語，就是極好的例證。

什么是利益？顧名思義，有利有益。利者，有好處 （內(nèi)容）的含義；益者，主要指相對于需要的好處。一般意義上，利益與需求有關(guān)。[4]利益的內(nèi)容非常寬泛，但如果把整個社會劃分為經(jīng)濟(jì)的、政治的、文化三個部分。那么，整個社會的利益就可分為經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、文化利益等三種類型。

群眾利益就是群眾自己的利益。按照社會利益的分類，我們也可以將群眾利益也可以分為群眾的經(jīng)濟(jì)利益、群眾的政治利益和群眾的文化利益三種類型。社會主義初級階段的主要矛盾的一個方面就是人民日益增長物質(zhì)文化需求，它包括了經(jīng)濟(jì) （物質(zhì)）利益和文化利益，而作為次要矛盾的階級斗爭則可理解為人民的政治利益。[5]從群眾的需求層次看，這三大利益的次序是不完全等同的。經(jīng)濟(jì)利益是群眾的首要利益，它關(guān)系到群眾的吃、穿、住、行等日常生活。政治利益是群眾發(fā)展和保障經(jīng)濟(jì)利益的手段，如建立城鄉(xiāng)村基層群眾自治制度、監(jiān)督國家和組織的權(quán)力等。文化利益是群眾的精神生活，如組織、參與文化活動，保護(hù)民間習(xí)俗和文化、進(jìn)行發(fā)明、創(chuàng)造和改良活動。

二、中國特色的社會管理體制下的社會管理與群眾利益之間的關(guān)系

從管理學(xué)的意義上看，社會管理指與私人管理 （工商管理）相對的公共管理，包括政府管理和行業(yè)自律管理 （自治）。[6]社會治理是社會管理的方式之一，強(qiáng)調(diào)多元、自治、市場和互動，[7]但因缺乏政治方面的關(guān)聯(lián)而不能完全套用到中國的社會管理框架中來。十七大報告提出 “健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”，是對具有中國特色的社會管理體制的宏觀表述。中國特色的社會管理體制以群眾利益為出發(fā)點和落腳點。這是為人民服務(wù)的宗旨在社會管理體制中的具體表現(xiàn)。它既不同于傳統(tǒng)的以行政命令為標(biāo)志的社會管理，也不同于西方學(xué)說之下社會治理方式的社會管理，而是與當(dāng)前黨的執(zhí)政理念、社會主義建設(shè)布局和解決黨群關(guān)系、政群關(guān)系和社群關(guān)系聯(lián)系起來的社會管理總體布局，是包括黨委、政府、社會組織和公眾四個主體要素構(gòu)成的社會管理結(jié)構(gòu)。四個主體要素中，有三個管理主體、一個利益主體，其中管理主體有黨委、政府和特定社會團(tuán)體，利益主體即群眾（公眾）。管理主體和利益主體的關(guān)系，構(gòu)成了群眾利益和社會管理之間的基本關(guān)系。

（一）黨委和群眾關(guān)系中的社會管理與群眾利益之間的關(guān)系

黨委與群眾的關(guān)系，即黨群關(guān)系，是體現(xiàn)黨的宗旨和黨的領(lǐng)導(dǎo)的社會關(guān)系。黨的最高宗旨就是實現(xiàn) 《共產(chǎn)黨宣言》中規(guī)定的以 “全世界無產(chǎn)者聯(lián)合起來”的方式 “消滅私有制”，實現(xiàn) “個人自由發(fā)展”為條件的 “一切人的自由發(fā)展”的聯(lián)合體，即共產(chǎn)主義。[8]十七大修改后的黨章總綱對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、黨的執(zhí)政方式、以及黨的作風(fēng)與群眾利益的關(guān)系，作出了詳細(xì)的規(guī)定。一是在黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與群眾利益關(guān)系方面，秉持立黨為公，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位來自于工人階級和最廣大群眾的根本利益的實現(xiàn)。只有堅持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，才能實現(xiàn)群眾的根本利益。二是在黨的執(zhí)政行為與群眾利益關(guān)系方面，堅持執(zhí)政為民。黨的執(zhí)政內(nèi)容非常廣泛，但執(zhí)政方式就是科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。[9]這是實現(xiàn)群眾利益的根本方法和有力保障。三是在黨的作風(fēng)與群眾利益關(guān)系方面，提出黨與群眾同甘共苦，保持最密切 （血肉）聯(lián)系，建立和健全懲治與預(yù)防腐敗體系和加強(qiáng)廉政建設(shè)。這是黨維護(hù)人民群眾利益的最大原則和執(zhí)政的底線。始終把堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)與實現(xiàn)群眾利益結(jié)合起來，是黨在任何時候、任何環(huán)境下調(diào)動各方因素、推動社會發(fā)展的工作要求。

（二）政府和群眾關(guān)系中的社會管理與群眾利益之間的關(guān)系

政府是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的最重要的社會管理執(zhí)行主體。政府與群眾的關(guān)系，即政群關(guān)系，是體現(xiàn)政府管理行為與群眾利益之間的整體的、政策的和現(xiàn)實的利益的社會關(guān)系。政府管理行為是實現(xiàn)群眾利益的必要條件，但在某些情況下也可能損害群眾的利益。近年來，行政管理體制改革作為政治體制改革的突破口和試驗場，陸續(xù)提出了建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府和廉潔政府的改革目標(biāo)。這些改革目標(biāo)都是通過改善政府的社會管理，提高群眾的生產(chǎn)能力和生活水平。政府社會管理與群眾利益的關(guān)系主要表現(xiàn)為：一是政府整體負(fù)責(zé)與群眾利益之間的關(guān)系。黨委和政府之間是政治、思想和組織方面的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，黨的群眾政策是通過政府的管理和服務(wù)行為的方式表現(xiàn)出來，政府對黨負(fù)責(zé)與對群眾利益負(fù)責(zé)是統(tǒng)一的。二是政府政策行為與群眾利益之間的關(guān)系。政府主要通過制定政策和執(zhí)行政策的方式進(jìn)行社會管理。在涉及群眾利益方面，政府即是政策的制定者，同時又是政策的執(zhí)行者。政府政策幾乎包括全部社會生活領(lǐng)域，包括計劃生育、收入分配、環(huán)境保護(hù)、社會保障、發(fā)展教育和文化建設(shè)，等等。[10] 三是政府作風(fēng)與群眾利益之間的關(guān)系。政府作風(fēng)主要表現(xiàn)為工作作風(fēng)，包括服務(wù)作風(fēng)和官僚作風(fēng)形式。實現(xiàn)好群眾利益，是政府的首善之責(zé)。

（三）特定社會團(tuán)體和群眾關(guān)系中的社會管理與群眾利益之間的關(guān)系

特定社會團(tuán)體和群眾的關(guān)系，即社群關(guān)系，是聯(lián)結(jié)群眾利益的基本社會關(guān)系。社會管理的任務(wù)，不可能通過黨委和政府完全包辦下來。社會團(tuán)體在社會管理中的協(xié)助作用，是服務(wù)群眾，實現(xiàn)群眾利益輔助條件。這是因為隨著社會經(jīng)濟(jì)體制的變革和社會生活的變化，群眾利益呈現(xiàn)多樣化，社會管理的內(nèi)容趨于復(fù)雜化和專業(yè)化。一部分社會管理職能由法律授權(quán)的社會團(tuán)體承擔(dān)，也有一部分職能通過黨委和政府的委托的方式由適當(dāng)?shù)纳鐣F(tuán)體承擔(dān)。我國目前承擔(dān)社會管理的團(tuán)體有人民團(tuán)體、基層組織、事業(yè)單位和行業(yè)社團(tuán)組織。[11] 社會團(tuán)體的社會管理與群眾利益之間的關(guān)系是：一是政府的社會職能的相當(dāng)部分通過社會團(tuán)體的提供服務(wù)的方式來實現(xiàn)，如農(nóng)村的政府管理事務(wù)主要通過村民委員會得以完成。二社會團(tuán)體具有提供專業(yè)服務(wù)的優(yōu)勢。如律師協(xié)會、會計師協(xié)會，承擔(dān)本行業(yè)的管理職責(zé)。三是社會團(tuán)體本身具有組織群眾、聯(lián)系群眾的紐帶作用，是群眾利益的 “蓄水池”，也是群眾利益的 “末梢神經(jīng)”，最能體會到群眾的需求。

三、影響群眾利益的主要社會管理問題

改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，綜合國力得到很大的提升，群眾的生活水平有了極大的改善，覆蓋社會的保障制度逐步建立。但社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大變化，社會利益分化突出，利益矛盾加劇，出現(xiàn)了許多新情況和新問題。黨適時提出 “以人為本”為核心的科學(xué)發(fā)展觀，著力進(jìn)行社會建設(shè)、努力改善民生、加強(qiáng)黨群、政群、社群關(guān)系建設(shè)和構(gòu)建社會主義和諧社會。群眾利益成為執(zhí)政黨的核心價值、政府工作的中心和社會團(tuán)體工作的重點。黨委在加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)和黨內(nèi)民主化建設(shè)方面，政府在教育、就業(yè)、勞動關(guān)系、社會保障和保護(hù)環(huán)境等民生建設(shè)、職能轉(zhuǎn)換和服務(wù)理念方面，社會團(tuán)體在服務(wù)意識、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量方面，均取得了明顯成效。但是，由于社會的快速發(fā)展和群眾利益的多樣化，對社會管理提出了更高的要求。在發(fā)展過程中，出現(xiàn)了一些群眾普遍關(guān)心的、而社會管理又難以適應(yīng)的突出問題。

一是出現(xiàn)了直接影響群眾生產(chǎn)和生活的土地征收和房屋拆遷問題。前者主要表現(xiàn)在國家重大項目征地、城市擴(kuò)張用地和各種各樣的開發(fā)區(qū)建設(shè)。后者主要表現(xiàn)在城市的房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村大量的土地通過村民委員會和地方政府的協(xié)議以各種名義從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移出去，導(dǎo)致出現(xiàn)大量的失地和無地農(nóng)民，有的失地農(nóng)民甚至沒有得到任何形式的補償。農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)在我國現(xiàn)行法律中有非常嚴(yán)格的規(guī)定，近年來征地補償標(biāo)準(zhǔn)也有所提高。但是，地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，采取各種手段，攫取土地利益。部分地方政府推行農(nóng)村人口宅基地和承包地置換城市戶籍政策，引發(fā)農(nóng)民的驚慌和不安。這種方式嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的基本利益，影響了黨群、政群關(guān)系。城市房屋拆遷行為，往往是地方政府與房產(chǎn)開發(fā)商的利益上的一致性所致。地方政府需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、需要投資資金，更需要擴(kuò)大財政收入；房地產(chǎn)開發(fā)商建設(shè)房屋，需要建設(shè)用地。政府通過低價征收農(nóng)村集體土地、一次性出賣數(shù)十年的國有土地使用權(quán)的方式獲得年度巨額土地財政收益。而城市內(nèi)的土地上已經(jīng)建有房屋。所以，只有通過拆遷的辦法，將土地上的房屋拆遷，才能騰出土地。在較大一些的城市往往有 “血拆”事件，政府的警察部門、社會的保安隊伍、甚至在房產(chǎn)開發(fā)商雇傭的黑社會勢力參與到這一過程中來。有關(guān)土地權(quán)益方面的問題，反映了地方政府利益與群眾利益的不一致性，地方政府有自己的利益，群眾也有自己的利益，這兩種不同的利益在現(xiàn)實上是難以統(tǒng)一的，而反映到社會管理方面就是土地管理法規(guī)和政策的失效或者低效，靈活性代替了原則性，交易和行政管理者的主觀意志代替了社會信用。

二是出現(xiàn)了社會保障水平過低和社會保障缺失問題。社會保障是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的 “安全網(wǎng)”和 “穩(wěn)定器”。新中國成立后至改革開放前的三十年，所有人都分別屬于單位、企業(yè)或者集體。城市市民要么屬于機(jī)關(guān)單位，要么屬于工廠企業(yè)，這就是 “單位人”。農(nóng)村實行人民公社和農(nóng)村集體制度，農(nóng)村人隸屬于集體生產(chǎn)隊。所有社會保障問題都由單位或者集體負(fù)擔(dān)。改革開放以來，農(nóng)村土地承包責(zé)任制打破了農(nóng)民的集體身份，同時也失去了集體性的社會保障，成了真正的單干人，即自行承擔(dān)一切社會風(fēng)險的人。城市國有企業(yè)改革，切斷了職工與企業(yè)的聯(lián)系，退休職工享受多年不變的退保待遇，在崗職工被放置于社會之中，自謀職業(yè)，長期不能享受社會保障政策。改革本來是社會的深刻變革，意味著社會財富的創(chuàng)造和分配打破了共同創(chuàng)造和平均分配的格局。少數(shù)人已經(jīng)率先富裕起來，構(gòu)成富有階層，而大部分人并沒有富裕起來，其中的一部分人必然成為貧困人群，社會貧富分化明顯。由于長期以來過分地追求經(jīng)濟(jì)增長，追求經(jīng)濟(jì)效率，而忽略了群眾現(xiàn)實需求和普遍要求，社會保障方面積累了很多歷史欠賬和現(xiàn)實問題。相關(guān)政策和法規(guī)難以適時出臺，甚至即使已經(jīng)出臺的法規(guī)和政策，也難以得到切實的執(zhí)行。例如，1995年，我國頒布了第一部勞動法，對勞動保障作出原則性規(guī)定，1999年出臺了城市社會養(yǎng)老保險試行辦法， 2008年頒布了勞動合同法，2010年頒行社會保險法。這些法律和政策彈性太大，極易受到相關(guān)政府部門的變通和用人單位的抵制。教育、醫(yī)療、住房等方面，是現(xiàn)代社會保障普通群眾正常生活的必須條件，這些方面的政策和法律呈現(xiàn)出雜亂的態(tài)勢，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，沒有誰能夠說清楚到底有多少問題，有什么成型的方案和辦法。

三是出現(xiàn)了群眾有問題無處講、有困難無處求、有冤屈無處訴問題。群眾有問題，就能夠找到講出問題的地方；群眾有困難，就能夠找到幫助解決困難的地方；群眾有冤屈，就能夠找到說理伸冤的地方。這是群眾表達(dá)意愿的正常通道。群眾遇到問題、困難和冤屈的時候，往往認(rèn)為找法律不如找政策、找政府不如找黨委、找下級政府不如找上級政府、找地方政府不如找中央政府、找直接負(fù)責(zé)者不如找直接領(lǐng)導(dǎo)者，個人上訪和集體上訪、越級上訪和重復(fù)上訪，被認(rèn)為是最直接、最有效果的辦法。這就造成訴求上移、矛盾上交，影響整個社會和諧與穩(wěn)定。近年來，政府信訪部門任務(wù)重、手段少，一般采取有政策講政策、無政策講道理、無道理無辦法。政法部門的策略是形成合力、人員編制和經(jīng)費支持，采取先調(diào)解后法律的維護(hù)穩(wěn)定策略。值得注意的是，群眾的訴求當(dāng)中，固然有維護(hù)自己切身利益的內(nèi)容，但背后往往涉及到一些 “恨之入骨”的腐敗現(xiàn)象。腐敗現(xiàn)象，本質(zhì)上說是政治性問題，而不是經(jīng)濟(jì)性問題，它破壞了群眾對黨和政府的信任關(guān)系，破壞了政權(quán)得以鞏固的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代社會，法律是調(diào)整社會關(guān)系的主要方式，群眾遇到的大多數(shù)問題、困難和冤屈，完全可以、也應(yīng)該通過司法的方式獲得解決。但群眾為什么不選擇法律規(guī)定的途徑，而選擇法律之外的方式？這可能與當(dāng)前法律的調(diào)節(jié)能力有關(guān)，法律方式在政府行政行為面前很難發(fā)揮調(diào)節(jié)效能的實際狀況有關(guān)。司法與行政的關(guān)系可能是當(dāng)前社會管理體制中的一個突出問題。

四、把實現(xiàn)群眾利益與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理有機(jī)結(jié)合起來

實現(xiàn)群眾利益與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的有機(jī)結(jié)合，需要從以下方面著手，找準(zhǔn)著力點。

一是把群眾利益置于黨與群眾血肉聯(lián)系的高度加以認(rèn)識。群眾利益是為人民服務(wù)宗旨的具體表現(xiàn)。離開了群眾利益，就無法實現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨。黨與群眾之間是血與肉的不可分離的生命聯(lián)系。那種把群眾利益與為人民服務(wù)在思想中分割開來，在工作中漠視、無視群眾利益與群眾爭利的做法，嚴(yán)重脫離了群眾甚至背離了群眾，危及黨的事業(yè)。行成于思，有什么樣的思想觀念，就有什么樣的行為。必須樹立以群眾利益為思考的出發(fā)點和行動的落腳點的思想觀念。

二是把實現(xiàn)群眾利益作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的中心目標(biāo)。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，一定要圍繞有利于實現(xiàn)群眾利益而展開。是實現(xiàn)了群眾利益，還是沒有實現(xiàn)群眾利益，還是以各種方式損害了群眾利益，是衡量社會管理的合理性及其成效的基本標(biāo)準(zhǔn)。在制定政策、完善立法的過程中，群眾利益應(yīng)該是首先闡明的，或者被包含的政策目標(biāo)或立法目的。在執(zhí)行政策和實施法律時，實現(xiàn)群眾利益就是執(zhí)行政策和實施法律的主要價值。

三是把維護(hù)群眾利益作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的重要任務(wù)。群眾利益完全有可能在被管理過程中受到損害。為什么要維護(hù)群眾利益？就是因為群眾利益太容易，甚至在不知不覺中受到損害。多年來積累下來頗有價值的經(jīng)驗需要認(rèn)真總結(jié)和充分繼承，但在適應(yīng)當(dāng)前變化了的社會現(xiàn)實前需要獲得新的形式和內(nèi)容。維護(hù)群眾利益就是需要繼承下來并加以發(fā)揚的一個價值取向。強(qiáng)調(diào)這一點，對防止在創(chuàng)新社會管理方式之名下做出實際損害群眾利益的現(xiàn)象，有特別的意義。

四是把群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正落到實處。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，群眾是推動社會向前發(fā)展的發(fā)動機(jī)。管理者有管理權(quán)，群眾有知情權(quán)、有監(jiān)督權(quán)。知情權(quán)就是群眾有權(quán)知道是什么和為什么，監(jiān)督權(quán)就是群眾對管理者的管理行為是為了實現(xiàn)群眾利益而為之，還是為了群眾利益之外的利益而為之的發(fā)言權(quán)?，F(xiàn)在的問題在于，這些權(quán)力在一定程度上只是寫在紙上，掛在嘴邊，而難以落實到需要被落實的地方。

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