近年來，寧波市認(rèn)真貫徹實(shí)施《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）及其實(shí)施條例，堅持“以人為本、復(fù)議為民”的工作宗旨，行政復(fù)議工作基礎(chǔ)扎實(shí)，制度健全，監(jiān)督有力，成效明顯，在構(gòu)建社會主義和諧社會中發(fā)揮了重要的作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會利益關(guān)系的不斷調(diào)整，各種社會矛盾和糾紛日漸凸顯，加之公眾法治意識不斷增強(qiáng)，對行政復(fù)議工作提出了新的更高要求。本文旨在分析制約行政復(fù)議工作提升的瓶頸問題，并立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)提出相應(yīng)的對策及建議，以期促使行政復(fù)議工作更上一個新臺階。

一、寧波市行政復(fù)議工作基本情況

（一）2011年以來行政復(fù)議案件辦理情況

2011年以來，寧波市行政復(fù)議案件數(shù)量較為穩(wěn)定，年申請數(shù)均在500件以上。復(fù)議機(jī)構(gòu)在審理過程中注重化解，依法糾錯，年綜合糾錯率約在32％左右，案結(jié)事了率逐年提高，切實(shí)保障了行政相對人的合法權(quán)益，達(dá)到了浙江省依法行政考核目標(biāo)要求。

1.復(fù)議收案情況

寧波市各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)積極辦理行政復(fù)議案件，2011年以來，復(fù)議案件數(shù)與以前相比，數(shù)量有了較為明顯的提高。據(jù)統(tǒng)計，2011—2013年，寧波市各級復(fù)議機(jī)構(gòu)共辦理行政復(fù)議案件1842件，其中新收行政復(fù)議申請1808件， 2010年度結(jié)轉(zhuǎn)審理的34件；新收申請中受理1623件，不予受理219件（見圖1）。其中，市法制辦代表市政府共收到行政復(fù)議申請739件，占總數(shù)的40.9％ ，受理656件，不予受理83件。全部案件中，申請人總數(shù)達(dá)5742人，其中市本級的復(fù)議案件申請人總數(shù)為3573人，占總?cè)藬?shù)的62.2％ 。

圖1 2011—2013年寧波市行政復(fù)議案件情況表

2.復(fù)議審理情況

至2013年12月10日止，全市受理并審結(jié)的1558件案件中，維持的961件，占受理后審結(jié)數(shù)的62％ ；以撤銷、變更、責(zé)令履行、確認(rèn)違法等方式直接糾錯的54件，占受理后審結(jié)數(shù)的3％ ；經(jīng)復(fù)議協(xié)調(diào)行政爭議得到化解后申請人撤回申請的493件，占受理后審結(jié)數(shù)的32％ ；駁回申請50件，占受理后審結(jié)數(shù)的3％ （見表1和圖2）。市法制辦代表市政府共收到行政復(fù)議申請739件中，受理后審結(jié)的案件數(shù)為607件，其中維持的410件，占受理后審結(jié)數(shù)的62.5％ ；撤銷或確認(rèn)違法10件，占受理后審結(jié)數(shù)的1.5％ ；經(jīng)復(fù)議協(xié)調(diào)行政爭議得到化解后申請人撤回申請的180件，占受理后審結(jié)數(shù)的27.4％ ；駁回7件，占受理后審結(jié)數(shù)的1.1％ 。

表1 2011—2013年寧波市行政復(fù)議案件審理結(jié)果情況表 （單位：件）

① 受理審結(jié)數(shù)包括上年結(jié)轉(zhuǎn)的在該年度被審結(jié)的案件。

續(xù)表

圖2 2011—2013年寧波市行政復(fù)議案件審理結(jié)果比例表

3.綜合糾錯率

包括直接糾錯率和間接糾錯率。所謂直接糾錯是復(fù)議機(jī)關(guān)通過作出復(fù)議決定，改變了行政機(jī)關(guān)原來作出的具體行政行為，“改變”包括對原具體行政行為確認(rèn)違法、撤銷、變更、責(zé)令履行。所謂間接糾錯是由復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)解成功，或原行政機(jī)關(guān)與申請人達(dá)成和解，或者原行政機(jī)關(guān)自行糾正后申請人申請撤回申請而結(jié)案的。三年來，寧波市的直接糾錯率平均值為3.5％ ，間接糾錯率平均值為28.3％ ，合計綜合糾錯率平均值為31.8％ （見表2和圖3），其中市政府本級綜合糾錯率平均值為33.7％ 。

表2 2011—2013年寧波市行政復(fù)議案件糾錯情況表 （單位：件）

圖3 2011—2013年寧波市行政復(fù)議案件糾錯率情況表

上述糾錯案件中，調(diào)解和解或申請人撤回復(fù)議申請的案件，絕大多數(shù)是在復(fù)議機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)原具體行政行為存在行政違法或不當(dāng)，且問題明顯，在復(fù)議機(jī)構(gòu)告知原行為機(jī)關(guān)的情況下，或在復(fù)議機(jī)構(gòu)的主持或參與下，由被申請人承諾主動撤銷原具體行政行為或履行法定職責(zé)，申請人撤回行政復(fù)議申請而息訴。

4.案結(jié)事了率

行政復(fù)議的主要功能在于化解行政爭議，案結(jié)事了率是體現(xiàn)行政復(fù)議是否起到化解行政爭議的主要指標(biāo)。三年來，全市經(jīng)過行政復(fù)議后進(jìn)入訴訟的案件有69件，進(jìn)入信訪程序的58件，平均案結(jié)事了率為89.7％ ，且2011年、2012年和2013年的行政復(fù)議案結(jié)事了率逐年上升，其中2012年和2013年的案結(jié)事了率分別達(dá)到90.1％ 、90.4％ ，均超過了90％ ，達(dá)到了省依法行政考核指標(biāo)中規(guī)定的案結(jié)事了率不低于90％的要求。其中，市政府本級的2012年和2013年的案結(jié)事了率分別達(dá)到90.2％和91％ （見圖4和圖5）。

圖4 2011—2013年寧波市行政復(fù)議案件結(jié)案數(shù)量情況表

圖5 2011—2013年寧波市行政復(fù)議案件案結(jié)事了率情況表

（二）寧波市行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)建設(shè)情況

1.復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

寧波市法制辦自2002年起作為政府辦事機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立，具體辦理市本級的行政復(fù)議、行政應(yīng)訴、行政復(fù)議的指導(dǎo)和監(jiān)督、行政調(diào)解等工作，目前設(shè)復(fù)議應(yīng)訴處和復(fù)議監(jiān)督指導(dǎo)處?？h（市、區(qū)）法制辦除鄞州區(qū)單獨(dú)設(shè)立外，其余均與政府辦公室合署，海曙區(qū)、江東區(qū)、江北區(qū)、鎮(zhèn)海區(qū)和北侖區(qū)均未單獨(dú)設(shè)置復(fù)議科室。高新區(qū)等6個功能區(qū)復(fù)議力量相對比較薄弱，其復(fù)議職能一般放在功能區(qū)管委會辦公室，還有的放在政法辦內(nèi)。市級部門除個別專門設(shè)立復(fù)議科室，如寧波市公安局在法制支隊中設(shè)立復(fù)議科外，其他市級部門的復(fù)議機(jī)構(gòu)多設(shè)在綜合處室或法制處室（或支隊）內(nèi)。

2.復(fù)議隊伍建設(shè)情況

近年來，寧波市縣兩級法制辦著力加強(qiáng)行政復(fù)議隊伍建設(shè)，大力開展行政復(fù)議人員的學(xué)歷教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，隊伍的整體素質(zhì)有所提高。行政復(fù)議隊伍在推進(jìn)依法行政、化解行政爭議工作中發(fā)揮了重要的作用，得到了各級黨委、政府的充分肯定，多個集體和多名行政復(fù)議人員榮獲國務(wù)院法制辦以及省、市、縣級榮譽(yù)表彰。目前寧波市法制辦共配備6名專職行政復(fù)議人員；縣（市、區(qū)）法制辦共有復(fù)議工作人員29名，其中專職人員8名；市級部門共有復(fù)議工作人員78名，其中專職的5名。全市政府法制機(jī)構(gòu)行政復(fù)議工作人員中，全部本科以上學(xué)歷；具備法律職業(yè)資格或法官、檢察官、律師資格的30人，占總?cè)藬?shù)的26.5％ ：人員學(xué)歷較高、專業(yè)水平較高。

3.復(fù)議機(jī)構(gòu)物質(zhì)保障情況

總體而言，寧波市各級復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員辦公用房和物質(zhì)裝備都有基本的保證，但復(fù)議專用房，如聽證室、審理室、檔案室、閱卷室等則普遍缺失，與信訪部門、法院業(yè)務(wù)專用房相比，相差甚遠(yuǎn)。因此，復(fù)議的準(zhǔn)司法性和權(quán)威性得不到充分的體現(xiàn)。

4.復(fù)議機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障情況

寧波市縣兩級政府行政復(fù)議經(jīng)費(fèi)基本能夠得到保障，市級政府復(fù)議機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)每年約15萬元?？h級政府復(fù)議機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)保障形式主要有三種：一是單獨(dú)編列行政復(fù)議專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)；二是不單獨(dú)編列，由法制辦工作經(jīng)費(fèi)保障；三是不單獨(dú)編列，由該縣級政府辦公室工作經(jīng)費(fèi)保障（見表3）。

表3 寧波市兩級政府行政復(fù)議專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障情況表 （單位：萬元）

備注：表內(nèi)有*號的即是采用上述后兩種經(jīng)費(fèi)保障形式。

二、寧波市行政復(fù)議工作的主要做法和工作成效

寧波市各級行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在履行行政復(fù)議工作職責(zé)中，嚴(yán)把“主體關(guān)、事實(shí)關(guān)、法律關(guān)、程序關(guān)”，注重發(fā)揮行政復(fù)議功能和作用，注重法律效果與社會效果相統(tǒng)一，注重實(shí)體與程序相平衡，主要做了以下幾個方面工作。

（一）暢通復(fù)議渠道，推行陽光復(fù)議

（1）進(jìn)一步完善網(wǎng)上申請行政復(fù)議方式，申請人可以通過寧波政府法制網(wǎng)及各縣（市）區(qū)政府門戶網(wǎng)站提出行政復(fù)議申請，拓寬了復(fù)議申請渠道。如象山縣法制辦在石浦和西周設(shè)立行政復(fù)議鄉(xiāng)鎮(zhèn)接待窗口，打開行政復(fù)議窗口，方便群眾申請復(fù)議；鄞州區(qū)法制辦試行行政復(fù)議“進(jìn)鎮(zhèn)村、入社區(qū)”活動，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）便民服務(wù)中心設(shè)立行政復(fù)議案件受理點(diǎn)，代為接受行政復(fù)議申請，并負(fù)責(zé)法律咨詢和宣傳。

（2）堅持受理便民服務(wù)，積極打造復(fù)議窗口品牌。如寧波市法制辦推行“三亮、五心”服務(wù)?！叭痢奔矗毫辽矸荨谱鲘徫簧矸菖?，公開接待身份；亮工作———行政復(fù)議流程、制度上墻公示，制作復(fù)議申請資料提供給群眾；亮形象———規(guī)范、文明、熱情接待復(fù)議群眾?！拔逍摹本褪切姓?fù)議人員做到接待耐心、處理細(xì)心、服務(wù)熱心、聆聽專心、答復(fù)精心。

（3）規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制法律文書，依法告知行政復(fù)議救濟(jì)途徑，引導(dǎo)行政相對人通過復(fù)議程序解決行政爭議。

（二）實(shí)施能動復(fù)議，服務(wù)發(fā)展大局

隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展、城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，寧波市部分行政復(fù)議案件涉及“三改一拆”、軌道交通建設(shè)、“斷頭路”打通等重大公共利益項(xiàng)目。為切實(shí)保障黨委政府中心工作，維護(hù)社會公共利益，同時依法保護(hù)群眾的合法權(quán)益，寧波市各級行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在辦理復(fù)議案件過程中，強(qiáng)化大局意識、服務(wù)意識，堅持“政治效果、法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一”，并將依法協(xié)調(diào)、妥善處理貫穿于復(fù)議全過程。通過能動復(fù)議，努力化解矛盾糾紛，及時推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目，積極服務(wù)發(fā)展大局。如寧波市法制辦在2012年處理汪弄小區(qū)21戶被拆遷人復(fù)議海曙區(qū)政府軌道交通大卿橋站建設(shè)項(xiàng)目征收決定一案中，針對被拆遷人提出的地段等級、征收價格等問題，認(rèn)真梳理，積極調(diào)解，最終促成21戶申請人與海曙征收辦達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議；2013年永達(dá)路工程項(xiàng)目涉及的仇畢坊32戶被拆遷人不服征收決定提出復(fù)議申請后，寧波市法制辦綜合考慮該項(xiàng)目屬于打通“斷頭路”建設(shè)的重點(diǎn)工程、建設(shè)工期緊、涉及面廣等因素，迅速啟動快速審理機(jī)制，并根據(jù)不同情況區(qū)分處理，平均用時7個工作日審結(jié)案件，同時做好疏導(dǎo)協(xié)調(diào)工作，最終使得其中21戶申請人與江東征收辦簽訂了補(bǔ)償協(xié)議。

（三）豐富審理方式，確保案審質(zhì)量

為保證復(fù)議案件審理質(zhì)量，寧波市各級行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有的放矢，根據(jù)案件不同情況采取多種審理方式。 ①在書面審理的基礎(chǔ)上，通過建立簡易程序、加強(qiáng)實(shí)地調(diào)查、推行聽證制度等方式審理復(fù)議案件；②針對情況復(fù)雜、社會影響大的復(fù)議案件，積極引入專家咨詢、陪議制度；③涉及重大、復(fù)雜、疑難的復(fù)議案件，運(yùn)用集體討論制度。通過多種審理方式的運(yùn)用，提高復(fù)議案件的審理質(zhì)量。如余姚市法制辦推行行政復(fù)議人民陪議員制度，通過人民陪議員輔助審理、評議案件等方式參與復(fù)議案件的審理，增加行政復(fù)議的公開性、公正性和公平性。

（四）注重和解調(diào)解，努力化解爭議

行政調(diào)解，是拓寬矛盾糾紛解決渠道的重要途徑，是維護(hù)行政相對人合法權(quán)益的重要手段，也是促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的重要保障。在行政復(fù)議工作中，寧波市、縣兩級法制辦積極運(yùn)用協(xié)調(diào)手段，努力把行政爭議化解在初發(fā)階段，化解在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，特別是針對涉及城市建設(shè)、征收、土地房屋權(quán)屬糾紛、行政裁決等群眾關(guān)注度高的復(fù)議案件，努力探索行之有效的化解機(jī)制。如奉化市法制辦著重推進(jìn)行政調(diào)解工作，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立機(jī)制，強(qiáng)化措施，平均每月牽頭或參與調(diào)解矛盾糾紛3～4次，特別是在處理征地拆遷糾紛和解決歷史遺留問題過程中，有力地發(fā)揮行政調(diào)解預(yù)防、減少和化解社會矛盾糾紛的作用。

（五）創(chuàng)新工作機(jī)制，規(guī)范基礎(chǔ)建設(shè)

（1）塑形象、創(chuàng)品牌。為提升行政復(fù)議工作能力，塑造行政復(fù)議良好形象，寧波市法制辦開展了“和諧公正”服務(wù)品牌創(chuàng)建工作，并專門設(shè)計了品牌標(biāo)識。2013年3月1日，寧波市法制辦制定了《創(chuàng)建行政復(fù)議“和諧公正”服務(wù)品牌工作實(shí)施意見》，規(guī)定了具體創(chuàng)建內(nèi)容和措施，力求通過服務(wù)品牌創(chuàng)建，努力實(shí)現(xiàn)復(fù)議能力建設(shè)、案件審理質(zhì)效、復(fù)議公信力的全面提升。

（2）樹典型、創(chuàng)示范。為提高全市行政復(fù)議工作質(zhì)量、效率和規(guī)范化水平， 2013年寧波市法制辦率先在全省范圍內(nèi)開展行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)示范單位創(chuàng)建活動。通過復(fù)議示范單位創(chuàng)建，樹立典型，推廣經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面，促使全市行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)的整體推進(jìn)。

（3）強(qiáng)基礎(chǔ)、建制度。為完善行政復(fù)議工作制度，寧波市法制辦至今已制定出臺了包括行政復(fù)議工作規(guī)則、復(fù)議聽證、案件集體討論、專家咨詢與行政審判、信訪聯(lián)系協(xié)作等19項(xiàng)工作制度，基本覆蓋了行政復(fù)議應(yīng)訴工作的各個方面。這些制度的制定實(shí)施，對全市行政復(fù)議工作開展起了積極的指導(dǎo)和規(guī)范作用。

（六）加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，形成良性互動

①以考核為抓手，將行政復(fù)議工作情況納入行政執(zhí)法責(zé)任制目標(biāo)年度考核內(nèi)容。②通過專項(xiàng)檢查、案件指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式，加強(qiáng)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的日常指導(dǎo)。③建立并深化與司法、信訪部門的良性互動，在信息交流、案件會商、情況通報等方面，加強(qiáng)聯(lián)系，及時溝通，互相配合。 ④通過建立責(zé)任追究機(jī)制、制發(fā)行政復(fù)議意見書和建議書等形式，加大對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度。如慈溪市修訂出臺的《行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法》明確規(guī)定以復(fù)議、訴訟敗訴案件為重點(diǎn)開展行政問責(zé)，責(zé)任追究情況與考核結(jié)果直接掛鉤；情節(jié)嚴(yán)重的，當(dāng)年度依法行政考核直接確定為不合格，并取消參加市政府當(dāng)年度各類綜合先進(jìn)評比資格。象山縣政府以年度目標(biāo)管理考核為抓手，規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政行為在行政復(fù)議中被直接糾錯的，對其直接責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)在縣委組織部實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)干部量化考核中予以扣分。

三、行政復(fù)議工作存在的問題及其原因分析

從寧波市的案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，行政復(fù)議案件數(shù)量與行政訴訟案件數(shù)量基本相當(dāng)，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于信訪案件數(shù)量；特別是縣級政府行政復(fù)議案件明顯偏少，部分縣級政府三年的復(fù)議案件僅10件左右，行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用沒有很好地顯現(xiàn)出來（見圖6和表4）。究其原因，主要有以下幾個方面。

圖6 2011—2013年寧波市行政復(fù)議與行政訴訟、信訪案件數(shù)量對比表

表4 2011—2013年寧波市各縣（市、區(qū)）行政復(fù)議與行政訴訟案件數(shù)量對比表

（一）行政復(fù)議的認(rèn)知度偏低

1.行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政復(fù)議功能認(rèn)識不到位

雖然目前各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政復(fù)議工作已經(jīng)開始重視，部分縣（市、區(qū)）政府行政復(fù)議工作由常務(wù)副縣（市、區(qū)）長分管，但有些行政復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對行政復(fù)議工作認(rèn)識程度還不夠全面深入，將行政復(fù)議程序視為可有可無，或是將其混同于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事項(xiàng)的一般辦理程序，把行政復(fù)議法律文書當(dāng)作一般的公文處理，不考慮行政復(fù)議法律文書的權(quán)威性和法定性。

2.行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對行政復(fù)議工作不夠重視

部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一把手對行政復(fù)議這一解決行政爭議的方式缺乏必要的了解，對復(fù)議的糾錯功能存在錯誤認(rèn)識，碰到被復(fù)議案件時往往消極應(yīng)付了事或搪塞敷衍推托；甚至部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為行政復(fù)議是找他們的麻煩，束縛了他們的手腳，有意無意地加以抵制和排斥。一旦發(fā)現(xiàn)行政行為存在問題，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)首先考慮的是年底目標(biāo)管理考核會怎樣，錯誤地認(rèn)為行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)該互相支持，最終問題往往通過“協(xié)調(diào)”來解決。

3.公眾對行政復(fù)議缺乏應(yīng)有的認(rèn)識

雖然依法治國、建設(shè)法治政府的理念正在逐漸深入人心，但行政復(fù)議在公眾中知曉度不高，沒有被選定為解決爭議的首要方式。有的公眾認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人都屬于行政機(jī)關(guān)，是“一家人”；有的公眾或其代理人出于節(jié)約成本的考慮，繞過復(fù)議程序直接選擇訴訟；有的公眾認(rèn)為通過信訪直接找領(lǐng)導(dǎo)拿到批示或得到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注等方式解決爭議比法律更管用，所以存在“信訪不信法”的現(xiàn)象；有的公眾甚至根本不知道行政復(fù)議是什么，應(yīng)該到哪里去復(fù)議等。

（二）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)、人員配置和能力建設(shè)比較薄弱

1.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置不齊全

根據(jù)寧波市的情況看，除鄞州區(qū)單獨(dú)設(shè)立法制辦外，其余縣級政府復(fù)議機(jī)構(gòu)均與政府辦公室合署辦公，且其他5個區(qū)法制辦都沒有單獨(dú)設(shè)置復(fù)議科室。市級部門除市公安局設(shè)置專門的復(fù)議科室外，其余部門將復(fù)議職能放在法制處室或綜合處室內(nèi)。高新區(qū)等6個功能區(qū)的復(fù)議機(jī)構(gòu)則更加薄弱。

2.行政復(fù)議人員的配置與行政復(fù)議的工作量不成比例

近年來寧波市行政復(fù)議案件數(shù)量逐年上升，2013年更是達(dá)到了行政訴訟案件數(shù)量的1.5倍，但市、縣兩級政府復(fù)議機(jī)構(gòu)專兼職復(fù)議工作人員只有35人（其中專職14人），與兩級法院66名行政審判專職工作人員相比，力量配置明顯不足。特別是縣（市、區(qū)）法制辦基本上只有一名專職行政復(fù)議人員，甚至沒有專職行政復(fù)議人員，而是一人同時兼管多項(xiàng)工作，行政復(fù)議人員的投入力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際工作量，也與行政復(fù)議人員的法定人數(shù)不符。

3.行政復(fù)議人員任職資格、培訓(xùn)教育等管理機(jī)制有待明確和規(guī)范

行政復(fù)議工作的準(zhǔn)司法性和專業(yè)性，決定了行政復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)具備較高的法律專業(yè)知識和一定的行政管理知識，但目前行政復(fù)議人員選拔條件、任職資格、培訓(xùn)教育等管理機(jī)制尚處于空白狀態(tài)。與審判人員必須具備司法資格相比，行政復(fù)議人員準(zhǔn)入門檻低，人員素質(zhì)差異較大。

4.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)硬件配備和復(fù)議經(jīng)費(fèi)有待改善

雖然寧波市、縣兩級法制辦辦公用房基本能夠得到保證，工作經(jīng)費(fèi)也能夠得到保障，但大多數(shù)法制機(jī)構(gòu)，包括寧波市法制辦沒有配備專門的復(fù)議聽證室、審理室、檔案室等行政復(fù)議專用房；部分縣（市、區(qū)）如江東區(qū)、海曙區(qū)等復(fù)議經(jīng)費(fèi)沒有列入財政預(yù)算。

（三）行政復(fù)議公信力和權(quán)威性不高

1.各級行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)

絕大多數(shù)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)只是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在具體的辦案中，容易受到行政復(fù)議機(jī)關(guān)的影響甚至干預(yù)；而且行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人之間有著行政隸屬關(guān)系，容易形成“官官相護(hù)”，造成行政復(fù)議處理結(jié)果不公正。

2.審理方式相對封閉

各級行政復(fù)議機(jī)構(gòu)采用書面審查方式為主的審理方式，審理過程與法院開庭審理方式相比，相對封閉，公開性不足，申請人往往會感到被置身于行政復(fù)議程序之外，無法充分陳述自己的意見，不能有效進(jìn)行質(zhì)證、辯論，只能被動接受行政復(fù)議決定，導(dǎo)致其對行政復(fù)議制度缺乏必要的信任。

3.行政復(fù)議決定維持率過高

據(jù)統(tǒng)計，2011—2013年，寧波市各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定維持率達(dá)59.4％ ，而直接糾錯率僅為3.5％ ，究其原因，最主要的當(dāng)然是近年來隨著法治政府建設(shè)的推進(jìn)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政意識和行政執(zhí)法水平的增強(qiáng)和提高，但其中不乏考慮維護(hù)社會穩(wěn)定等其他因素，如部分行政違法行為既成事實(shí)，此類案件大多集中在征收集體土地、拆除違法建筑等方面?！皬?fù)議即維持”，往往使得行政復(fù)議流于形式，在很大程度上影響了行政復(fù)議的公信力。

4.行政復(fù)議決定的可訴性和非終局性

我國目前的行政復(fù)議制度設(shè)計決定了行政復(fù)議的非終局性。同為救濟(jì)制度，屬于司法救濟(jì)的行政訴訟可以對屬于準(zhǔn)司法救濟(jì)的行政復(fù)議進(jìn)行審查。行政復(fù)議可能成為行政訴訟的審判對象，會使行政復(fù)議機(jī)關(guān)存在“怕當(dāng)被告”的思想，因而對于一些存在問題的復(fù)議案件采取能調(diào)則調(diào)、能維持盡量維持的方式處理，從而影響行政復(fù)議的權(quán)威性和有效性。

（四）行政復(fù)議制度設(shè)計尚需完善

1.立法明顯滯后

《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例規(guī)定較具原則性，且自實(shí)施以來一直未作修改，已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)工作需要，如駁回行政復(fù)議申請的規(guī)定不夠詳盡，行政復(fù)議受理?xiàng)l件不夠明確等，國務(wù)院法制辦也很少對地方行政復(fù)議工作作出指導(dǎo)性解釋或批復(fù)，有時地方行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在復(fù)議案件辦理過程中會處于“無法可依”的尷尬境地。

2.行政復(fù)議流程過于冗長

行政復(fù)議的審批采取逐級上報審批方式，一般要經(jīng)過經(jīng)辦人—處（科）長—分管主任—分管縣（市）長等若干環(huán)節(jié)的公文處理流程，這一周期較長，其中任一環(huán)節(jié)的拖延都可能造成復(fù)議程序的延遲與停滯，使行政復(fù)議解決行政爭議高速、靈活、快捷的優(yōu)勢難以體現(xiàn)。

3.信訪、行政復(fù)議和行政訴訟相互套疊

當(dāng)事人就行政糾紛案件可以在三個機(jī)關(guān)中重復(fù)循環(huán)。如當(dāng)事人對復(fù)議決定不服，可以繼續(xù)向法院要求一審、二審；又如一個已經(jīng)過了時效的行政爭議，當(dāng)事人可以通過信訪激活，這樣既造成信訪—行政復(fù)議—行政訴訟的循環(huán)往復(fù)，又占用和浪費(fèi)了大量的司法資源、行政資源和社會管理成本。

4.行政復(fù)議與行政訴訟管轄差異

以寧波市為例，各縣（市、區(qū)）法院的行政訴訟案件包括市中院的指定管轄案件和一些市級部門為被告的行政訴訟案件，而行政復(fù)議機(jī)關(guān)只能管轄下級行政機(jī)關(guān)的行政行為，兩者管轄權(quán)的不同，造成了縣級行政復(fù)議機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的復(fù)議、審判案件數(shù)量的不對稱，導(dǎo)致縣（市、區(qū)）政府辦理的復(fù)議案件少之又少。

四、推動行政復(fù)議工作發(fā)展的對策建議

行政復(fù)議與行政訴訟、信訪相比，其對于“辨是非、斷曲直、止紛爭”有著獨(dú)特的制度優(yōu)勢。作為法定的群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾糾紛化解機(jī)制，行政復(fù)議工作的任務(wù)將會更重，要求更高，責(zé)任更大。行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以解決行政爭議為核心，以體制機(jī)制創(chuàng)新為動力，充分發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政爭議中的主渠道作用。

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，形成復(fù)議工作的合力

①行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)一把手，要加強(qiáng)對行政復(fù)議工作的領(lǐng)導(dǎo)，把行政復(fù)議工作作為依法行政工作的重要抓手，為行政復(fù)議工作的開展提供人、財、物等方面的有力保障。 ②行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要強(qiáng)化對行政復(fù)議工作的正確認(rèn)識，正確理解和對待被復(fù)議工作，扭轉(zhuǎn)對行政復(fù)議職能的偏頗觀念，并配合和協(xié)同行政復(fù)議機(jī)關(guān)做好復(fù)議工作，形成將行政爭議化解在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的良好氛圍。③相關(guān)單位要加強(qiáng)協(xié)作，形成合力。加大與行政調(diào)解的有效對接，運(yùn)行行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自行調(diào)解與行政復(fù)議機(jī)關(guān)全程調(diào)解的協(xié)同配合機(jī)制；加強(qiáng)與行政審判、信訪的協(xié)作互動，深化信息交流、專題研討、案件會商等工作機(jī)制；健全與行政監(jiān)察的銜接機(jī)制，建立復(fù)議敗訴約談通報、過錯責(zé)任追究等制度。

（二）夯實(shí)基礎(chǔ)，加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)

近年來，各地行政復(fù)議案件數(shù)量一直居高不下，特別是涉及民生領(lǐng)域的復(fù)議案件占比大，群體性、社會影響大的復(fù)議案件層出不窮，復(fù)議案件本身的復(fù)雜疑難程度也不斷增大，以寧波市為例，其中市、縣兩級政府復(fù)議機(jī)構(gòu)每年辦理的復(fù)議案件占到全市復(fù)議案件總數(shù)的3／4。面對如此繁重的工作，政府復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員配備、硬件裝備相對比較薄弱，復(fù)議的工作量與實(shí)際應(yīng)對能力之間的矛盾十分突出，特別是現(xiàn)有的行政復(fù)議人員與“行政復(fù)議辦案人員應(yīng)當(dāng)在兩人以上”的規(guī)定不相適應(yīng)。因此，要加強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)，增強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)力量，設(shè)置專門的復(fù)議科室，配備法定的專職辦案人數(shù)，落實(shí)復(fù)議機(jī)構(gòu)辦案所必需的聽證室等硬件設(shè)施和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，確?！坝袑Ｈ宿k案、有專門場所辦案、有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)辦案”；探索建立行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作，將現(xiàn)有各行政機(jī)關(guān)的復(fù)議職能集中到行政復(fù)議委員會，由行政復(fù)議委員會獨(dú)立行使復(fù)議權(quán)，確保行政復(fù)議工作的公正性、公平性。

（三）完善機(jī)制，提升行政復(fù)議的公信力

①完善結(jié)案方式。針對當(dāng)前社會矛盾突出、群體性事件易發(fā)的征地、拆遷、社會保障、環(huán)保、建設(shè)等涉及民生類的復(fù)議案件，在處理中，簡單地判斷黑白對錯往往不能完全解決爭議、化解糾紛，甚至可能出現(xiàn)“官了民不了、案結(jié)事不了”的局面。復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取和解調(diào)解等結(jié)案方式，使復(fù)議結(jié)果更加體現(xiàn)法律效果和社會效果的有機(jī)結(jié)合。 ②區(qū)分審理程序。針對不同的復(fù)議案件，適用不同的程序規(guī)則。對于事實(shí)清楚、案情簡單的案件，適用簡易程序，實(shí)行書面審查，縮短辦案流程；對于情況復(fù)雜，社會影響大的案件，則適用一般程序。③完善聽證制度。對于適用一般程序的復(fù)議案件，采用以聽證審查為主的方式進(jìn)行審理，為申請人搭建說理甚至宣泄情緒的平臺，讓當(dāng)事人充分陳述意見、質(zhì)證辯論，提高行政復(fù)議審理的公開性和公正性。 ④深化專家咨詢制度。讓行政復(fù)議專家參與重大、疑難的復(fù)議案件的審理成為制度化、常態(tài)化，充分發(fā)揮行政復(fù)議專家的作用，確保行政復(fù)議的案審質(zhì)量，提升行政復(fù)議的公信力。

（四）高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，打造一支敬業(yè)專業(yè)的復(fù)議隊伍

①嚴(yán)把入口關(guān)。通過建立行政復(fù)議人員的門檻準(zhǔn)入制度，明確行政復(fù)議人員的任職資格、選拔條件，為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)配備文化層次高、法律業(yè)務(wù)精、工作經(jīng)驗(yàn)足的行政復(fù)議人員。 ②加大教育培訓(xùn)力度。通過群眾路線教育實(shí)踐活動和舉行各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，不斷提高行政復(fù)議人員職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平，確保他們“能辦案、辦好案”。 ③加強(qiáng)業(yè)務(wù)工作指導(dǎo)。以行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)示范單位創(chuàng)建為平臺，加強(qiáng)對基層復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作指導(dǎo)，促使基層復(fù)議機(jī)構(gòu)有所作為。④推行公職律師制度。讓具有法律職業(yè)資格或律師資格的行政復(fù)議人員，申請獲取公職律師執(zhí)照，通過定期或不定期地到公職律師的崗位上進(jìn)行業(yè)務(wù)能力鍛煉，提高其實(shí)際辦案水平。

（五）強(qiáng)化督導(dǎo)，提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平

①通過建立復(fù)議案件定期回訪制度、復(fù)議敗訴案件專項(xiàng)審查制度，健全行政復(fù)議意見書和建議書的啟動、跟蹤反饋和備案考核機(jī)制，設(shè)定科學(xué)合理的考核辦法、評分標(biāo)準(zhǔn)，加大對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)的監(jiān)督力度。 ②深入分析研究行政復(fù)議審理中出現(xiàn)的普遍性和重點(diǎn)難點(diǎn)問題，加強(qiáng)對爭議頻發(fā)、問題突出的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門出現(xiàn)的違法或不當(dāng)案件的理論和實(shí)務(wù)研究，通過對信息公開等新類型復(fù)議案件的研究，做到舉一反三，避免問題重復(fù)發(fā)生。③加強(qiáng)對行政執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，通過業(yè)務(wù)研討、專題培訓(xùn)、典型案例匯編等方式，提高行政執(zhí)法隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力。 ④探索制定行政執(zhí)法證據(jù)規(guī)則，細(xì)化矛盾頻發(fā)領(lǐng)域行政執(zhí)法行為的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行證據(jù)目錄指引，以規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員收集、固定證據(jù)環(huán)節(jié)，提高行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政的水平和能力。

（六）多措并舉，營造良好的復(fù)議工作氛圍

①進(jìn)一步加大對行政復(fù)議的宣傳力度。通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報刊等多種媒體宣傳行政復(fù)議的基本知識和功能作用，加大行政復(fù)議的宣傳力度，擴(kuò)大行政復(fù)議的影響力，讓更多的群眾知曉、了解并通過行政復(fù)議途徑理性表達(dá)訴求，維護(hù)自己的合法權(quán)益。②進(jìn)一步拓寬復(fù)議渠道。通過設(shè)立行政復(fù)議申請基層受理點(diǎn)、便民服務(wù)中心和完善網(wǎng)上行政復(fù)議申請等方式，進(jìn)一步打開行政復(fù)議工作窗口，方便群眾選擇行政復(fù)議解決行政爭議。 ③建立健全行政復(fù)議與信訪互通機(jī)制。通過設(shè)立復(fù)議信訪聯(lián)合接待中心、建立行政復(fù)議與信訪的案件移送制度等，積極引導(dǎo)群眾選擇行政復(fù)議途徑依法解決行政爭議。

作者單位：寧波市政府法制辦

[1] 調(diào)研組成員簡介：周珍一，女，寧波市政府法制辦復(fù)議監(jiān)督指導(dǎo)處處長；錢黎明，男，寧波市政府法制辦復(fù)議應(yīng)訴處副調(diào)研員；毛瑩，女，寧波市政府法制辦復(fù)議應(yīng)訴處主任科員；張劍飛，女，寧波市政府法制辦副主任。