3.5.1　現(xiàn)行社會(huì)保障政策的形成及實(shí)行中的問(wèn)題

1978年后，中國(guó)進(jìn)入了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的新時(shí)期，社會(huì)保障制度開(kāi)始恢復(fù)和重建。20世紀(jì)80年代中期，形成了以企業(yè)為主體的社會(huì)保障系統(tǒng)，由企業(yè)負(fù)責(zé)資金的籌集、發(fā)放和管理，屬典型的受益基準(zhǔn)制，保障水平較高，其覆蓋面主要是國(guó)有企業(yè)。到20世紀(jì)90年代中期，改革主要針對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老制度和公費(fèi)醫(yī)療制度進(jìn)行，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度變化不大。1986年《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布改革勞動(dòng)制度四個(gè)規(guī)定的通知》把企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍擴(kuò)大到勞動(dòng)合同制工人，并開(kāi)始在縣、市級(jí)實(shí)行統(tǒng)籌。1991年全國(guó)96%的市縣實(shí)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，標(biāo)志著社會(huì)保障制度改革進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，在全國(guó)建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)制度被放在了優(yōu)先位置。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的決定》，1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，1994年國(guó)家體改委發(fā)布了《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點(diǎn)意見(jiàn)》。1995年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于在國(guó)營(yíng)企業(yè)中實(shí)行勞動(dòng)合同制度的決定》，規(guī)定企業(yè)新進(jìn)職工必須同企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同，改變了過(guò)去的固定工制度。自20世紀(jì)90年代中期起，中國(guó)逐步明確引進(jìn)社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)結(jié)合的新的社會(huì)保險(xiǎn)籌資機(jī)制。1995年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，決定將上述機(jī)制付諸試驗(yàn)。1997年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》。1998年12月國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，它重申了社會(huì)保險(xiǎn)體制改革的目標(biāo)和原則，統(tǒng)一了方案，并且確定了基本模式和保障水平?！吧鐣?huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”的模式獲得肯定，其繳費(fèi)和計(jì)發(fā)辦法基本上是1995年實(shí)施辦法的完善。目前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革在企業(yè)范圍內(nèi)取得了一些突破性的進(jìn)展，但是行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的改革還沒(méi)有開(kāi)始，城鎮(zhèn)養(yǎng)老如何統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理，還有許多理論問(wèn)題和實(shí)際問(wèn)題有待深入研究。

目前，中國(guó)社會(huì)保障制度的改革主要在城鎮(zhèn)，農(nóng)村社會(huì)保障體系變化不大。1990年民政部在部分農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”試點(diǎn)，1992年在全國(guó)推廣。政策規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋農(nóng)村各行業(yè)人員，采取以個(gè)人繳費(fèi)為主、國(guó)家政策支持、集體適當(dāng)資助、建立個(gè)人賬戶(hù)的辦法，取得了明顯成績(jī)。但是目前農(nóng)村社會(huì)保障層次低、范圍小、覆蓋面窄，部分地區(qū)以合作醫(yī)療的方式向農(nóng)民提供醫(yī)療保障，但這些保障僅僅達(dá)到社區(qū)化，遠(yuǎn)未達(dá)到社會(huì)化，因而保障功能差。

近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力流入城市，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展已經(jīng)到了離不開(kāi)進(jìn)城農(nóng)民的地步，但他們尚未被納入城市社會(huì)保障體系之中。1992年由民政部提出并經(jīng)國(guó)務(wù)院頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，其中規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象為“非城鎮(zhèn)戶(hù)口，不由國(guó)家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口”，并提出“外來(lái)勞務(wù)的員工，原則上在其戶(hù)口所在地參加養(yǎng)老保險(xiǎn)”。這樣的規(guī)定，只能加劇農(nóng)村人口往返流動(dòng)現(xiàn)象的長(zhǎng)期存在。2003年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，規(guī)定各級(jí)政府要做好將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍的工作，有條件的地方可探索農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)的具體辦法。各地方政府對(duì)此也做出了多種嘗試。在失業(yè)保險(xiǎn)方面，國(guó)務(wù)院的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定了“單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿(mǎn)1年，本單位參加并已繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，勞動(dòng)合同期滿(mǎn)未續(xù)訂或者提前解除勞動(dòng)合同的，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)其工作時(shí)間長(zhǎng)短，對(duì)其支付一次性生活補(bǔ)助”，“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)”。從上述規(guī)定中可以看出，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障做了一定的規(guī)范，但是由于多種原因，現(xiàn)實(shí)狀況并不令人滿(mǎn)意。突出表現(xiàn)是勞動(dòng)監(jiān)察嚴(yán)格的地方和時(shí)候，企業(yè)和農(nóng)民工參保的就多，否則能免就免，多數(shù)農(nóng)民工不知道可以參加社會(huì)保險(xiǎn)，更談不上主動(dòng)爭(zhēng)取社會(huì)保障權(quán)利。