根據(jù)《辭?！返亩x，體制是國家機關(guān)、企事業(yè)單位在機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等幾個方面的總稱; 《現(xiàn)代漢語詞典》對“體制”的定義則是“國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位等的組織制度”。因此，體制中不僅包括實體機構(gòu)，還包括對實體機構(gòu)的責(zé)任界定和不同實體機構(gòu)之間的關(guān)系的規(guī)定。突發(fā)事件應(yīng)急管理體制是指政府各系統(tǒng)、部門整合各種資源，根據(jù)應(yīng)急法制，針對各類突發(fā)事件的性質(zhì)、特點和可能造成的社會危害，建立起旨在防止或減少危機發(fā)生的工作組織機構(gòu)。即應(yīng)急管理機構(gòu)的組織形式，如綜合性應(yīng)急管理組織、各專項應(yīng)急管理組織以及各地區(qū)、各部門的應(yīng)急管理組織、各自的法律地位、相互間的權(quán)力分配關(guān)系及其組織形式等。

應(yīng)急管理體制是一個由橫向機構(gòu)和縱向機構(gòu)、政府機構(gòu)與社會組織相結(jié)合的復(fù)雜系統(tǒng)，主要包括應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)指揮機構(gòu)、專項應(yīng)急指揮機構(gòu)、日常辦事機構(gòu)、工作機構(gòu)、地方機構(gòu)及專家組等不同層次。在應(yīng)急管理體制中，政府負責(zé)組織、指揮開展對突發(fā)事件的預(yù)防和預(yù)警工作、應(yīng)急處置工作、應(yīng)急保障工作、事后恢復(fù)重建等工作。應(yīng)急管理體系組織結(jié)構(gòu)并非是簡單的垂直線性系統(tǒng)，而是包含了決策系統(tǒng)、輔助決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、保障系統(tǒng)在內(nèi)的一體化的綜合系統(tǒng)。因此，應(yīng)急管理體制的建立健全有利于為突發(fā)事件應(yīng)對工作提供強有力的組織保證。

中國傳統(tǒng)的應(yīng)急管理體制是一種建立在政治動員基礎(chǔ)上的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換體制和部門分割型體制，存在著臨時性、模糊性、協(xié)調(diào)不暢等問題。受制于責(zé)、權(quán)、利的影響，中國的應(yīng)急管理長期缺乏綜合性協(xié)調(diào)機構(gòu)，“多龍治水”、上下不暢，資源無法有效整合，不僅導(dǎo)致各種設(shè)備和人力資源重復(fù)投入和大量閑置，也使得在突發(fā)事件發(fā)生時各地區(qū)各部門職責(zé)不明，甚至互相推諉，可能由此失去最佳的搶險救災(zāi)時機。戰(zhàn)勝“非典”之后，我國的應(yīng)急管理體制建設(shè)，在充分利用現(xiàn)有政府行政管理機構(gòu)資源的情況下，一個依托于政府辦公廳(室)的應(yīng)急辦發(fā)揮樞紐作用，協(xié)調(diào)若干個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度的綜合協(xié)調(diào)型應(yīng)急管理新體制初步確立。國務(wù)院辦公廳已經(jīng)于2006年4月設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室(國務(wù)院總值班室)，承擔(dān)國務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作和國務(wù)院總值班工作，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。根據(jù)規(guī)定，中國把突發(fā)事件主要分為四大類，并規(guī)定了相應(yīng)的牽頭部門: 第一類為自然災(zāi)害，主要由民政部、水利部、地震局等牽頭管理; 第二類為事故災(zāi)難，由國家安全監(jiān)管總局等牽頭管理; 第三類為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，由衛(wèi)生部牽頭管理; 第四類為社會安全事件，由公安部牽頭負責(zé)。最后，由國務(wù)院辦公廳總協(xié)調(diào)。2007年8月30日，十屆全國人大常委會第二十九次會議通過的《突發(fā)事件應(yīng)對法》明確規(guī)定: “國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！?/p>

針對不同類型、不同領(lǐng)域的突發(fā)事件，各部門、各地方也紛紛設(shè)立專門的應(yīng)急管理機構(gòu)，完善應(yīng)急管理體制。例如，國家防汛抗旱、抗震減災(zāi)、森林防火、災(zāi)害救助、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、通信、公安、反恐怖、反劫機等專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)機構(gòu)也進一步完善，軍隊系統(tǒng)應(yīng)急管理的組織體系也得到了加強。目前，31個省區(qū)市和5個計劃單列市相繼成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，組建或明確了辦事機構(gòu)。例如，北京成立了市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市突發(fā)事件應(yīng)對工作，下設(shè)辦公室(應(yīng)急指揮中心)，作為日常辦事機構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，在目前全國30個省(區(qū)、市)級應(yīng)急辦中，有正廳級機構(gòu)7個，副廳級13個，正處級10個。在城市應(yīng)急管理體制建設(shè)方面，根據(jù)不同的需求狀況和城市規(guī)模，南寧、北京、上海、廣州、重慶等分別建立集權(quán)、代理、授權(quán)、網(wǎng)絡(luò)等不同模式的應(yīng)急管理體制。統(tǒng)計表明，截至2007年年底，所有的省級政府和市級政府、92%的縣級政府都已成立或明確了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu); 所有的省級政府和96%的市級政府、81%的縣級政府成立或明確了應(yīng)急管理辦事機構(gòu)?？偟膩砜?，中國目前正在建設(shè)的新型綜合協(xié)調(diào)型應(yīng)急管理體制，是建立在法治基礎(chǔ)上的平戰(zhàn)結(jié)合、常態(tài)管理與非常態(tài)管理相結(jié)合的保障型體制，具有綜合性、常規(guī)化和制度化等特征，有利于克服政治動員所導(dǎo)致的初期反應(yīng)慢、成本高等問題。

2.4.1 應(yīng)急管理體系基本內(nèi)容

2．4．1．1 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

所謂統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是指在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，在中央，國務(wù)院是突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān); 在地方，地方各級政府是本地區(qū)應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，負責(zé)本行政區(qū)域各類突發(fā)事件應(yīng)急管理工作，是負責(zé)此項工作的責(zé)任主體。在突發(fā)事件應(yīng)對中，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要表現(xiàn)為以相應(yīng)責(zé)任為前提的指揮權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)。

2．4．1．2 綜合協(xié)調(diào)

綜合協(xié)調(diào)有兩層含義，一是政府對所屬各有關(guān)部門、上級政府對下級各有關(guān)政府、政府與社會各有關(guān)組織、團體的協(xié)調(diào); 二是各級政府突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的辦事機構(gòu)進行的日常協(xié)調(diào)。綜合協(xié)調(diào)的本質(zhì)和取向是在分工負責(zé)的基礎(chǔ)上，強化統(tǒng)一指揮、協(xié)同聯(lián)動，以減少運行環(huán)節(jié)、降低行政成本，提高快速反應(yīng)能力。

2．4．1．3 分類管理

分類管理是指按照自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類突發(fā)事件的不同特性實施應(yīng)急管理，具體包括: 根據(jù)不同類型的突發(fā)事件，確定管理規(guī)則，明確分級標(biāo)準(zhǔn)，開展預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對活動。此外，由于一類突發(fā)事件往往有一個或者幾個相關(guān)部門牽頭負責(zé)，因此分類管理實際上就是分類負責(zé)，以充分發(fā)揮諸如防汛抗旱、核應(yīng)急、防震減災(zāi)、反恐等指揮機構(gòu)及其辦公室在相關(guān)領(lǐng)域應(yīng)對突發(fā)事件中的作用。

2．4．1．4 分級負責(zé)

分級負責(zé)主要是根據(jù)突發(fā)事件的影響范圍和突發(fā)事件的級別不同，確定突發(fā)事件應(yīng)對工作由不同層級的政府負責(zé)。一般來說，一般和較大的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置工作分別由發(fā)生地縣級和設(shè)區(qū)的市級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo); 重大和特別重大的，由省級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其中影響全國、跨省級行政區(qū)域或者超出省級人民政府處置能力的特別重大的突發(fā)事件應(yīng)對工作，由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。社會安全事件由于其特殊性，原則上，也是由發(fā)生地的縣級人民政府組織處置，但必要時上級人民政府可以直接處置。需要指出，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的地方人民政府不能消除或者有效控制突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害的，應(yīng)當(dāng)及時向上一級人民政府報告，請求支持。接到下級人民政府的報告后，上級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況對下級人民政府提供人力、財力支持和技術(shù)指導(dǎo)，必要時可以啟用儲備的應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備; 有關(guān)突發(fā)事件升級的，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的上級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置工作。

2．4．1．5 管理為主

屬地管理為主主要有兩種含義: 一是突發(fā)事件應(yīng)急處置工作原則上由地方負責(zé)，即由突發(fā)事件發(fā)生地的縣級以上地方人民政府負責(zé)。二是法律、行政法規(guī)規(guī)定由國務(wù)院有關(guān)部門對特定突發(fā)事件的應(yīng)對工作負責(zé)的，就應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院有關(guān)部門管理為主。比如，中國人民銀行法規(guī)定，商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機，嚴(yán)重影響存款人的利益時，由中國人民銀行對該銀行實行接管，采取必要措施，以保護存款人利益，恢復(fù)商業(yè)銀行正常經(jīng)營能力。再比如，《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》規(guī)定，全國的核事故應(yīng)急管理工作由國務(wù)院指定的部門負責(zé)。

2.4.2 應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)

應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)是指應(yīng)急管理體系組成機構(gòu)之間的職責(zé)劃分和相互關(guān)系。典型的應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)由指揮部門、實際操作部門、信息規(guī)劃部門和后勤保障部門等組成，其中應(yīng)急指揮結(jié)構(gòu)居于核心位置，負責(zé)統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個應(yīng)急響應(yīng)機構(gòu)的行動。應(yīng)急響應(yīng)機構(gòu)按照職責(zé)劃分履行各自的職責(zé)，并相互配合、相互支持，共同應(yīng)對突發(fā)事件。

2．4．2．1 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)

國務(wù)院是突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，通過國務(wù)院常務(wù)會議和國家相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，負責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作; 必要時，派出國務(wù)院工作組指導(dǎo)有關(guān)工作。

突發(fā)事件應(yīng)急管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)一般是突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會，它負責(zé)應(yīng)急管理系統(tǒng)的平時和救災(zāi)時期的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，對上向主管的政府部門和該地區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)并匯報工作，對下負責(zé)整個應(yīng)急管理系統(tǒng)的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，保證系統(tǒng)在平時及災(zāi)時的正常運轉(zhuǎn)。

突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理往往不是一個部門就能獨立解決的，而是一個巨大的社會系統(tǒng)工程，所以常常會涉及不同的部門、不同的區(qū)域，這就需要有一個高效的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)來進行快速反應(yīng)和調(diào)動資源，以適應(yīng)突發(fā)事件突發(fā)性和不確定性的需要。各級人民政府是本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，應(yīng)負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作。成立應(yīng)急管理委員會，并通過人民政府常務(wù)會議或?qū)ｎ}會議研究、決定和部署較大、重大、特別重大突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作。政府中部分行政人員按照業(yè)務(wù)分工和在相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中兼任的職務(wù)，負責(zé)相關(guān)類別突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作; 必要時，政府派出工作組指導(dǎo)有關(guān)工作。其中政府秘書長、副秘書長協(xié)助政府領(lǐng)導(dǎo)處理有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急管理的相關(guān)工作。

2．4．2．2 綜合辦事機構(gòu)

國務(wù)院辦公廳設(shè)國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。為統(tǒng)一指揮、領(lǐng)導(dǎo)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作，應(yīng)設(shè)政府應(yīng)急管理辦公室，作為突發(fā)公共事件應(yīng)急管理委員會的常設(shè)機構(gòu)。它實際上體現(xiàn)了國家最高政治精英層的戰(zhàn)略決策效能和危機應(yīng)變能力，一般作為國家突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的常設(shè)機構(gòu)。正如著名的政策科學(xué)家葉海爾·德羅爾(Yehexker Dror)在《逆境中的政策制定》一書中所說的那樣，“危機應(yīng)對(危機決策)對許多國家具有極大的現(xiàn)實重要性，對所有國家則具有潛在的至關(guān)重要性。危機越是普遍，有效的危機應(yīng)對就越顯得關(guān)鍵。危機中作出的決策非常重要并且大多數(shù)不可逆轉(zhuǎn)”。因此，必須高度重視指揮決策系統(tǒng)建設(shè)，以保證國家安全、制定危機防范、危機狀態(tài)控制目標(biāo)和原則、合理選擇危機對抗行動、科學(xué)制定對抗方案。

辦事機構(gòu)在突發(fā)事件的應(yīng)急管理中處于核心地位，應(yīng)急決策是一種非程序化的決策，它要求決策指揮機構(gòu)和人員在有限的時間、資源、人力等約束條件下完成應(yīng)對危機的重要決策和反應(yīng)，即在一旦出現(xiàn)預(yù)料之外的某種緊急情況下，為了不錯失良機，以盡快的速度作出應(yīng)急決策。應(yīng)急管理辦事機構(gòu)的主要職責(zé)是:

(1)承擔(dān)本政府應(yīng)急決策指揮中心總值班室工作，及時掌握和報告相關(guān)重大情況和動態(tài)，辦理向上級政府上報和報送緊急的重要事項;

(2)辦理本政府及突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會有關(guān)應(yīng)急工作的決定事項，督促落實政府領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)批示、指示，承辦政府應(yīng)急管理的專題會議、活動和文電等工作;

(3)協(xié)調(diào)、組織有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急管理方面研究，提出應(yīng)急管理的政策、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)劃建議;

(4)指導(dǎo)總體突發(fā)公共事件應(yīng)急體系、應(yīng)急信息平臺建設(shè);

(5)組織編制、修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案，組織審核專項應(yīng)急預(yù)案;

(6)協(xié)助政府領(lǐng)導(dǎo)處置特別重大和重大突發(fā)公共事件，協(xié)調(diào)指導(dǎo)特別重大和重大突發(fā)公共事件的預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)急演練、應(yīng)急處置、調(diào)查評估、信息發(fā)布、應(yīng)急保障和宣傳培訓(xùn)等相關(guān)工作;

(7)負責(zé)指導(dǎo)各級政府及各部門的應(yīng)急體系、應(yīng)急信息平臺建設(shè)，協(xié)調(diào)和督促相關(guān)應(yīng)急管理工作;

(8)承辦政府及突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會交辦的其他事項。

政府應(yīng)急管理決策辦事機構(gòu)作為高級管理機構(gòu)，有關(guān)信息的獲取、有關(guān)指示的執(zhí)行和信息的反饋等需要所轄各級執(zhí)行部門和機構(gòu)予以落實。相應(yīng)地，政府決策指揮中心不可能孤立地存在，而應(yīng)在行政上與各部門的決策指揮中心形成一個有機的整體，才能充分發(fā)揮整體效應(yīng)。政府的決策辦事機構(gòu)體系如圖2－3所示。

圖2－3 政府決策辦事機構(gòu)體系圖

2．4．2．3 實際工作機構(gòu)

國務(wù)院有關(guān)部門依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和各自職責(zé)，負責(zé)相關(guān)類別突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作。根據(jù)應(yīng)急管理過程中處置工作的需要，政府設(shè)立突發(fā)公共事件應(yīng)急管理各專項工作機構(gòu)，負責(zé)相關(guān)類別突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作，具體負責(zé)相關(guān)類別的突發(fā)公共事件專項和部門應(yīng)急預(yù)案的起草與實施，貫徹落實國務(wù)院有關(guān)決定事項。有關(guān)部門包括: 外交部、發(fā)展改革委、教育部、科技部、國防科工委、國家民委、公安部、國家安全部、民政部、司法部、財政部、勞動保障部、國土資源部、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、文化部、衛(wèi)生部、中國人民銀行、國資委、海關(guān)總署、工商總局、質(zhì)檢總局、環(huán)?？偩?、民航總局、廣電總局、體育總局、林業(yè)局、食品藥品監(jiān)管局、安全監(jiān)管總局、旅游局、宗教局、僑辦、港澳辦、臺辦、新聞辦、新華通訊社、地震局、氣象局、電監(jiān)會、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、國家信訪局、國家糧食局、國家海洋局、國家郵政局、國家外匯局等。

各應(yīng)急管理工作機構(gòu)在決策指揮中心統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，分別負責(zé)各相關(guān)類別突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作。其負責(zé)人由分管該部門的政府行政人員或相關(guān)部門主要負責(zé)人擔(dān)任，必要時，由上級政府行政人員擔(dān)任。各應(yīng)急管理工作機構(gòu)的專項指揮部通常設(shè)在各綜合協(xié)調(diào)委員會(或領(lǐng)導(dǎo)小組)的辦公室所在地，負責(zé)專項領(lǐng)域突發(fā)公共事件的指揮、處置。專項指揮部擁有第一響應(yīng)處置力量部門及處置力量，是在原有協(xié)調(diào)機構(gòu)上加強職能與信息平臺功能，而不是新設(shè)的專門機構(gòu)。

在應(yīng)急管理體系中，針對現(xiàn)實生活中存在的主要社會突發(fā)事件，為適應(yīng)突發(fā)公共事件應(yīng)急需要，政府應(yīng)設(shè)立下列分指揮機構(gòu)，如圖2－4所示。根據(jù)突發(fā)事件災(zāi)害種類、危害范圍、涉及部門數(shù)量情況，實行分級指揮。

①抗震救災(zāi)指揮部。指揮地震救援隊和其他臨時配屬隊伍實施破壞性地震應(yīng)急救援行動。地震主管部門負責(zé)制定應(yīng)急預(yù)案。

②地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指揮部。指揮重大特大山體崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的應(yīng)急救援行動。國土資源主管部門負責(zé)制定應(yīng)急預(yù)案。

③抗旱防汛(氣象災(zāi)害)指揮部。指揮跨市域的旱災(zāi)、洪災(zāi)、臺風(fēng)、海嘯、風(fēng)暴潮、海冰、冰雹、沙塵暴等災(zāi)害的應(yīng)急救援行動。水利、農(nóng)業(yè)、氣象、海洋漁業(yè)主管部門負責(zé)制定應(yīng)急預(yù)案。

④消防滅火指揮部。指揮跨市域的森林、草原特大火災(zāi)應(yīng)急救援行動。公安、動物衛(wèi)生監(jiān)管部門、林業(yè)主管部門負責(zé)制定應(yīng)急預(yù)案。

⑤生產(chǎn)安全事故應(yīng)急指揮部。指揮生產(chǎn)過程中發(fā)生的特大事故應(yīng)急救援行動。安全生產(chǎn)監(jiān)管部門負責(zé)制定應(yīng)急預(yù)案。

⑥特大危險化學(xué)品事故應(yīng)急指揮部，指揮跨市域的救援行動。安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和公安等有關(guān)部門負責(zé)制定應(yīng)急預(yù)案。

⑦突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部。指揮跨市域的各種重大、特大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急救援行動。衛(wèi)生主管部門負責(zé)制定應(yīng)急預(yù)案。

⑧突發(fā)社會安全事件應(yīng)急指揮部，與反恐協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組一個機構(gòu)，指揮重大、特大突發(fā)社會安全事件應(yīng)急救援行動。公安部門會同省武裝警察總隊制定預(yù)案。

⑨交通事故應(yīng)急指揮部。指揮特大交通、空難、海難、漁業(yè)事故應(yīng)急救援行動。交通主管部門、交通安全主管部門、鐵路、民航、海洋漁業(yè)主管部門負責(zé)制定相關(guān)預(yù)案。

⑩建筑事故應(yīng)急指揮部。指揮建筑物爆炸、倒塌特大事故應(yīng)急救援行動，省建設(shè)主管部門制定預(yù)案。

農(nóng)業(yè)救災(zāi)指揮部。指揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)生的重大病蟲害、冰雹、洪澇、凍害和災(zāi)害性植物的防除等應(yīng)急救援行動。農(nóng)業(yè)、氣象主管部門制定應(yīng)急預(yù)案。

防治重大動物疫病指揮部。指揮各種重大動物疫病的應(yīng)急防控行動。動物衛(wèi)生監(jiān)管部門負責(zé)制定應(yīng)急預(yù)案。

圖2－4 應(yīng)急專項工作機構(gòu)構(gòu)成

政府各有關(guān)應(yīng)急管理工作機構(gòu)依據(jù)各自的職責(zé)，負責(zé)相關(guān)類別突發(fā)公共事件應(yīng)急處置工作，承擔(dān)相關(guān)應(yīng)急指揮機構(gòu)辦公室的工作。指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下一級政府做好相關(guān)突發(fā)公共事件的預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和恢復(fù)重建等工作。

2．4．2．4 地方機構(gòu)

地方各級人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，負責(zé)本行政區(qū)域各類突發(fā)公共事件的應(yīng)對工作。

2．4．2．5 專家組

國務(wù)院和各應(yīng)急管理機構(gòu)建立各類專業(yè)人才庫，可以根據(jù)實際需要聘請有關(guān)專家組成專家組，為應(yīng)急管理提供決策建議，必要時參加突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置工作，充分發(fā)揮專家隊伍在知識傳承、經(jīng)驗總結(jié)、理論研究、技術(shù)創(chuàng)新等方面的重要作用。成立應(yīng)急管理專家組，是推進應(yīng)急管理工作科學(xué)民主決策的客觀需要，是全面加強應(yīng)急管理工作的內(nèi)在需要，是探索應(yīng)急管理工作規(guī)律的實踐需要，是建立公共安全科技支撐體系的迫切需要。為切實發(fā)展發(fā)揮應(yīng)急管理專家組的積極作用: 一要充分發(fā)揮專業(yè)咨詢作用。二要充分發(fā)揮技術(shù)支持作用。三要充分發(fā)揮專家權(quán)威作用。四要充分發(fā)揮理論研究領(lǐng)路人作用。五要充分發(fā)揮專家“園丁”作用。各地、各有關(guān)單位要建立健全機制，為專家開展工作創(chuàng)造良好環(huán)境。一是完善決策咨詢機制。二是完善信息溝通機制。三是完善科技成果轉(zhuǎn)化機制。四是完善服務(wù)支持機制。

應(yīng)急管理專家組的主要任務(wù)是為應(yīng)急管理工作提供決策建議、專業(yè)咨詢、理論指導(dǎo)和技術(shù)支持，主要包括: 對加強應(yīng)急管理工作的有關(guān)重大理論和實踐問題開展調(diào)查研究，提出對策和建議; 受委托對特別重大和重大的突發(fā)公共事件進行分析、研判，必要時參加應(yīng)急處置工作，提供決策建議; 參與突發(fā)事件預(yù)防性項目的項目評估、技術(shù)檢測和成果審查; 參與對突發(fā)事件影響的調(diào)查評估和分析研判，提供處置措施決策建議，進行公眾防護技術(shù)咨詢; 參與應(yīng)急管理立法調(diào)研，參加有關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范、政策的研究、草擬和論證工作; 開展應(yīng)急管理教育培訓(xùn)工作及相關(guān)學(xué)術(shù)交流與合作; 辦理政府委托的其他工作。

2.4.3 應(yīng)急管理體制的重要性

突發(fā)事件應(yīng)急管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如何及時有效地響應(yīng)突發(fā)事件的發(fā)生是應(yīng)急管理體制的核心。由于突發(fā)事件是一個復(fù)雜的有機體，各種因素的變化都會對社會產(chǎn)生重要影響。因此，如何通過建立科學(xué)的突發(fā)事件應(yīng)急管理體制，來預(yù)防災(zāi)害和減輕災(zāi)害損失，就成為社會管理的重要內(nèi)容。

政府是突發(fā)事件應(yīng)急管理的主體，突發(fā)事件之所以發(fā)生，在某種程度上是政府提供公共管理和公共服務(wù)的缺失?，F(xiàn)代政府是責(zé)任政府，政府應(yīng)該為其工作的缺位、錯位、過失承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，政府的職責(zé)使政府成為危機管理最主要的承擔(dān)者。同時，政府所擁有的公共權(quán)力和社會資源，又為政府進行突發(fā)事件應(yīng)急管理提供了充分條件。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，政府在短時間內(nèi)啟動應(yīng)急預(yù)案，集中調(diào)動資源，緩解群眾緊張情緒，謀求解決危機。應(yīng)急預(yù)案作為政府行為的表現(xiàn)形式，就成為政府進行應(yīng)急管理的主要手段，政府意志通過應(yīng)急預(yù)案得以表現(xiàn)和實施，政府進行應(yīng)急管理的各種措施都通過應(yīng)急預(yù)案表現(xiàn)出來。政府通過應(yīng)急預(yù)案手段控制由危機引起的連鎖反應(yīng)，降低危機帶來的負面影響。

在長期的實踐中，我國也積累了相當(dāng)多的應(yīng)急管理經(jīng)驗，為預(yù)防和緩解災(zāi)害危機做出了重大貢獻。但是，由于突發(fā)事件應(yīng)急管理是屬于非常態(tài)事件，在過去的管理過程中大多數(shù)部門采取的是在黨政雙重領(lǐng)導(dǎo)下的政務(wù)值班與處置緊急事件相結(jié)合的體制，其管理方式是由地方政府、部門、區(qū)域、學(xué)科相分離的封閉式、單一性行政手段，這樣就容易出現(xiàn)兩種問題: 一是在某一些地區(qū)中并沒有建立統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)急管理機構(gòu)，對一些重大應(yīng)急突發(fā)事件的處理往往是倉促組建臨時機構(gòu)，如指揮部、調(diào)查委員會等，最終導(dǎo)致的后果是應(yīng)急管理缺乏統(tǒng)一的機構(gòu)設(shè)置、專業(yè)的人員配備、系統(tǒng)的資料研究，容易導(dǎo)致對突發(fā)事件反應(yīng)遲緩、效率低下、決策的不科學(xué); 二是根據(jù)各自不同的職能定位，政府內(nèi)部的不同部門分別成立各自的應(yīng)急管理機構(gòu)，在社會的發(fā)展過程中，很多地區(qū)都建設(shè)了幾個甚至幾十個應(yīng)急管理機構(gòu)，比較典型的有110、119、122、120、供水、供電、供氣、城管、環(huán)保等專業(yè)應(yīng)急系統(tǒng)。但是這些系統(tǒng)分屬于不同的政府部門，彼此互不隸屬，信息難以共享。這種狀況的后果不但表現(xiàn)為重復(fù)投資、浪費嚴(yán)重，更重要的是各系統(tǒng)之間互不連接，形成了一個個彼此割裂的“信息孤島”，不利于政府全面掌握信息，難以進行統(tǒng)一有效的決策，限制了政府的決策能力，造成政府管理質(zhì)量低下，而且還造成社會公眾獲取信息難、參與應(yīng)急管理難等問題。

但隨著社會的發(fā)展和突發(fā)事件本身發(fā)生的變化，傳統(tǒng)的應(yīng)急管理方式已經(jīng)難以應(yīng)對新形勢發(fā)展的需要。政府部門需要建立新的應(yīng)急管理體制，來整合舊的應(yīng)急管理資源，溝通各種行政關(guān)系(如公安內(nèi)部警務(wù)體制、醫(yī)療急救、水電氣的處置)。完善應(yīng)急體制可以有效地科學(xué)預(yù)見和發(fā)現(xiàn)存在的安全隱患，統(tǒng)一政府領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)職能部門的信息，提高指揮的科學(xué)性、有效性和協(xié)調(diào)的統(tǒng)一性、及時性，達到有效地減少和避免存在社會內(nèi)部的各種可能造成直接或間接損失的災(zāi)害，維護人民公共利益和人民群眾生命財產(chǎn)安全，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。