（一）加強信訪立法工作，推進信訪機制的規(guī)范化

信訪機制的規(guī)范化就是通過加強對信訪工作各個環(huán)節(jié)的制度性規(guī)范，提高信訪事項辦理的時效和質(zhì)量，有效化解社會矛盾，保障信訪人的權(quán)利。信訪規(guī)范化的最重要內(nèi)容是規(guī)范權(quán)力運行，加強信訪立法，盡快出臺《信訪法》，實現(xiàn)信訪工作的法治化和程序化。通過信訪立法，以法律的形式規(guī)定信訪機關(guān)的職權(quán)，明確部門責(zé)任，協(xié)調(diào)部門運作，規(guī)范信訪程序，將信訪工作納入法治化軌道。通過立法明確信訪主體的范圍和資格、信訪受理的范圍、信訪的程序規(guī)定以及信訪法律關(guān)系中各方的權(quán)利與義務(wù)。通過立法，落實公民的憲法權(quán)利，維護公民的信訪權(quán)利，保障信訪秩序，引導(dǎo)公民“依法信訪”。信訪工作的規(guī)范化、法治化、程序化是信訪機制創(chuàng)新的基礎(chǔ)，規(guī)范化管理有利于暢通信訪渠道，提高信訪效率，保障公民信訪權(quán)利。

規(guī)范信訪終結(jié)機制是法治化的重要途徑。我國《信訪條例》雖然規(guī)定了信訪受理管轄、辦理、復(fù)查、復(fù)核、聽證制度等重要制度，但由于受到許多主、客觀因素的制約，這些制度執(zhí)行情況并不理想，應(yīng)當(dāng)加強執(zhí)法監(jiān)督。同時，要完善信訪終結(jié)制度，細(xì)化信訪案件終結(jié)的具體標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，使其具有明確的指引和規(guī)范作用，具有糾正纏訪、濫訪現(xiàn)象的針對性功能，從而防止公民濫用信訪權(quán)。

在終結(jié)程序中，要重視聽證方式的恰當(dāng)運用，對于社會中影響較大、反映強烈的信訪案件，要采用民主化的方式來解決，要引入聽證制度。聽證制度的引入能充分體現(xiàn)公開、公平、公正的原則，規(guī)范行政裁量權(quán)的使用，避免領(lǐng)導(dǎo)干部表態(tài)的隨意性和不科學(xué)性，最大限度地限制公權(quán)力的濫用。聽證使社會影響大、參與群眾眾多的信訪事項的處理公開透明，引導(dǎo)群眾自己去認(rèn)識，共同來解決信訪案件，使無理訪、纏訪等類濫訪案件息訴罷訪。在聽證程序中要堅守依法處理的原則，保證法治的理念為先，拒絕以平息群體感情為目標(biāo)，進行無原則的退讓。對經(jīng)合理勸說教育仍然無理上訪、越級上訪者要明確其需承擔(dān)的法律責(zé)任，使權(quán)利的行使與義務(wù)的承擔(dān)同行，從而形成良好的信訪秩序，在全社會形成尊崇法律的氛圍。

（二）動員社會力量參與信訪工作，實現(xiàn)多中心治理

信訪工作的大量問題都屬于人民內(nèi)部矛盾，需要依靠人民在人民內(nèi)部來解決，客觀上要求廣泛動員社會力量參與信訪工作。在政府充分發(fā)揮矛盾化解主渠道作用的同時，引入社會力量參與信訪工作有利于信訪工作方式更加靈活，變剛性調(diào)處為柔性、彈性調(diào)處，變一元調(diào)處為多元調(diào)處，可以最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，社會力量參與化解社會矛盾是加強和創(chuàng)新社會管理的必然要求。

借鑒國外經(jīng)驗，動員社會力量參與調(diào)處信訪問題，使政府由單方治理發(fā)展到多中心治理。政府要采取多種方式激發(fā)工會、社區(qū)組織、行業(yè)協(xié)會等在利益聚合、社會協(xié)商和糾紛調(diào)解等方面的潛能，使之成為吸附和化解基層矛盾糾紛的“活性炭”。定期開展專家、律師等專業(yè)人士與重復(fù)訪市民面對面交流的活動，從直接灌輸重復(fù)訪市民法律意識轉(zhuǎn)變成為間接蘊養(yǎng)市民法律意識。同時，要在信訪工作中引入法律援助、心理咨詢和社會工作、志愿者服務(wù)，探索建立法律援助機構(gòu)、社會中介組織參與預(yù)防和化解矛盾的有效機制和方法。

政府動員社會力量參與信訪工作的同時，需要強化有關(guān)職能部門對社會力量參與信訪工作的協(xié)調(diào)與指導(dǎo)。要建立社會力量的信息庫，加強溝通與聯(lián)系，加強宣傳和培訓(xùn)，為社會力量在信訪中發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。要注意擴大有關(guān)社會力量的影響力，激發(fā)社會力量參與矛盾和糾紛化解工作的積極性。

（三）推廣信訪代理制，提升人性化管理水平

信訪代理制是基層黨政機關(guān)、職能部門在群眾信訪問題上變?nèi)罕娮栽L為信訪代理員代理上訪，解決群眾不會訪、無序訪的問題而進行嘗試的一種制度。信訪代理制把代理群眾信訪事項的服務(wù)窗口前移到了群眾身邊，為信訪群眾提供人性化的服務(wù)，形成了“群眾張嘴、干部跑腿”的新型信訪機制，信訪群眾不出鄉(xiāng)、不出村就能實現(xiàn)訴求愿望。在實施信訪代理過程中，信訪代理員主要承擔(dān)引導(dǎo)、教育等工作職責(zé)，并可對黨政機關(guān)和地方信訪提出意見和建議，目標(biāo)是將信訪人引入正常信訪渠道，切實減少無序上訪、越級上訪，避免信訪人找錯門、走彎路，推動信訪問題的及時解決。

信訪代理制是一種新型的信訪疏導(dǎo)方式，該項制度有利于實現(xiàn)信訪工作重心下移、關(guān)口前移，將社會矛盾化解在基層，促進社會和諧穩(wěn)定。推行信訪代理有助于降低群眾合理上訪成本，提高辦訪效率和質(zhì)量。信訪代理員根據(jù)問題的內(nèi)容和性質(zhì)向有關(guān)部門反映，直至得到明確合理的答復(fù)意見，有效避免了信訪人越級上訪和鬧訪問題的發(fā)生。同時，由于信訪代理工作貫穿信訪事項的受理、辦理和答復(fù)的各環(huán)節(jié)，提前掌握個別群眾越級上訪的苗頭和信息，便于超前做好思想疏導(dǎo)和穩(wěn)控工作，從而維護了良好的信訪秩序，減少對基層黨政工作的影響。

（四）改革信訪工作的考評機制，由“量”向“質(zhì)”轉(zhuǎn)變

目前信訪工作的考評制度由于導(dǎo)向缺陷，沒有發(fā)揮出良好的效果，反而帶來許多負(fù)面影響，因此，必須改革現(xiàn)有的信訪考評機制，建立正確的考評機制導(dǎo)向。首先，群眾應(yīng)成為考評的主體。信訪工作的好壞不應(yīng)該只由上級政府來評判，而應(yīng)該把群眾的意見吸收進來，以保證信訪部門代表人民利益。具體措施可以采用問卷調(diào)查、回訪訪民等方法。其次，要改變以信訪量為主要指標(biāo)的考核辦法，代之以信訪問題解決程度作為主要指標(biāo)的辦法。信訪工作的立足點應(yīng)該是解決信訪問題，回應(yīng)訪民的訴求，因此，在對信訪工作進行考核的時候，不應(yīng)該籠統(tǒng)地將上訪量作為考核的依據(jù)，而要立足于解決問題的質(zhì)量，對上訪問題的解決程度進行有效監(jiān)督，督促各地積極解決上訪所反映的問題，這樣基層政府的信訪工作重心就會從一味減少信訪量向解決實際問題進行轉(zhuǎn)移，信訪工作中違規(guī)違法行為就會隨之減少，信訪異化的風(fēng)險也會大大降低。

（五）建立信訪風(fēng)險評估機制，提高信訪工作的主動性

建立信訪風(fēng)險評估機制，在出臺或?qū)徟c人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重點項目前，對可能彭響社會穩(wěn)定、信訪穩(wěn)定的因素開展科學(xué)系統(tǒng)的預(yù)測、分析和評估，制定風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案，力爭使決策科學(xué)合理，使重大項目、重點工作的實施能夠既符合政策的要求，又符合大多數(shù)群眾的利益，得到大多數(shù)群眾的支持，從而實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益“雙贏”。信訪風(fēng)險評估機制改變了傳統(tǒng)的事后被動處理的信訪工作方式，實現(xiàn)了事前主動預(yù)防，完成了對信訪問題由粗放式治理到集約式治理的轉(zhuǎn)變，推動了公共政策與建設(shè)項目的評價標(biāo)準(zhǔn)由“成本—收益”之比向“收益—風(fēng)險”之比轉(zhuǎn)化。

為避免信訪風(fēng)險評估流于形式，確保風(fēng)險評估機制落到實處，評估的實施者與決策的制定者不能合二為一，應(yīng)成立專門的風(fēng)險評估機構(gòu)，負(fù)責(zé)對一定區(qū)域和范圍內(nèi)的決策事項進行事前的風(fēng)險評估。評估者與決策者分離的最大好處就是以評估的系統(tǒng)化專業(yè)化水平來保證決策的科學(xué)性，防止公共權(quán)力通過決策環(huán)節(jié)侵蝕公共利益，進而影響社會穩(wěn)定的大局。

信訪風(fēng)險評估過程中要始終把人民群眾贊成不贊成、擁護不擁護、滿意不滿意作為檢驗決策正確與否的根本標(biāo)準(zhǔn)，既不能突破法律法規(guī)和政策規(guī)定，又要維護群眾合法權(quán)益。要充分發(fā)揚民主，堅持走群眾路線，廣泛聽取各方面意見，切實保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使決策最大限度地反映不同群體的合理訴求。

（六）構(gòu)建信訪信息平臺，提升信訪信息化程度

提升信訪的信息化程度，利用信息技術(shù)，構(gòu)建信訪信息平臺，實現(xiàn)信訪信息共享，為信訪人在當(dāng)?shù)靥岢鲂旁L事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利。信訪信息化建設(shè)主要體現(xiàn)在兩個方面，一是建立信訪信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)國家、省、市、縣四級互聯(lián)互通的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對信訪事項的全程監(jiān)管。二是實現(xiàn)由傳統(tǒng)信訪模式向“網(wǎng)上信訪”模式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)上訪人“不出門、不見面、不走訪”就能就地解決問題。信訪信息化建設(shè)是推進信訪工作暢通有序、務(wù)實高效的客觀需要，也是進一步發(fā)揮信訪工作在促進黨和政府科學(xué)決策方面作用的重要舉措。信訪信息化有利于提升信訪便捷性，增加信息公開性，提高信訪的公正性，在對信訪政策的宣傳、信訪工作的監(jiān)督、信訪組織的聯(lián)系等方面發(fā)揮著積極作用。

作者單位：河北省社會科學(xué)院社會發(fā)展研究所