目前,城市管理綜合執(zhí)法體制的運(yùn)作機(jī)制也出現(xiàn)了諸多缺陷,主要表現(xiàn)為缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制與監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。在實(shí)踐中,城管部門事實(shí)上并未真正處理好條塊之間的部門協(xié)調(diào)問題。一方面,未處理好與相關(guān)專業(yè)執(zhí)法部門的橫向協(xié)調(diào)關(guān)系。有效的城市管理,必須建立起各行政部門之間有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制,行政處罰權(quán)的綜合與集中并不意味著原有的專業(yè)執(zhí)法部門就可以坐視不管或者是任由城管部門越權(quán)與濫用職權(quán),只有做到信息互通與部門協(xié)調(diào)才能夠真正解決實(shí)踐中所出現(xiàn)的瓶頸。另一方面,未處理好與上下級(jí)之間的縱向協(xié)調(diào)關(guān)系。以上海為例,目前的城管執(zhí)法隊(duì)伍主要是由市、區(qū)、街道(鎮(zhèn))三級(jí)組成的體系,但在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過程中并未形成相互的垂直管理關(guān)系,而僅僅是“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”,這明顯不利于達(dá)到權(quán)責(zé)明確的要求,而市、區(qū)、街道(鎮(zhèn))城管部門的權(quán)力規(guī)范化對(duì)城市管理的合法性和有序性又是至關(guān)重要的。

目前,各地城市在城市管理的實(shí)際運(yùn)作過程中還沒有建立實(shí)體性的監(jiān)督機(jī)構(gòu),也未對(duì)有關(guān)城管執(zhí)法過程中可能出現(xiàn)的過錯(cuò)制定相應(yīng)的可操作的追責(zé)程序,雖然法律在原則上規(guī)定了對(duì)有過錯(cuò)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員可以追究其責(zé)任,但是,由于城管人員來源和構(gòu)成的多樣性,對(duì)城管人員是否適用對(duì)有過錯(cuò)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員追責(zé)的規(guī)定,理論界及實(shí)際部門的認(rèn)識(shí)并不一致,造成城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)始終止步不前。城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的缺位直接導(dǎo)致在城管人員與設(shè)攤者出現(xiàn)矛盾與沖突時(shí),不能行之有效地判斷城管人員的職權(quán)行使是否有越權(quán)行為,缺少法律上具體可操作的判定,造成對(duì)城管人員執(zhí)法行為的監(jiān)管困難,也使得個(gè)別城管人員在執(zhí)法過程中對(duì)于違規(guī)處罰、粗暴執(zhí)法變得有恃無恐。若能建立一套行之有效的行政問責(zé)機(jī)制,勢(shì)必會(huì)對(duì)行政主體的相關(guān)行政行為進(jìn)行有效的監(jiān)督與制約;相反,倘若缺乏相應(yīng)的監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制,那么城管部門執(zhí)法的權(quán)威性與合法性將更加受到質(zhì)疑。

尤其需要指出的是,目前城管部門在日常運(yùn)作中面臨人手不足的突出問題,如2013年廣州市城管部門的人員不足1萬人,其中城管隊(duì)員3 196 人,協(xié)管隊(duì)員6 000余人^[27],按照國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2008年頒布的《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動(dòng)定額》的規(guī)定,市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察、執(zhí)法人員的定額數(shù)按照城市人口的萬分之三至萬分之五配備。2013年底,廣州市常住人口1 292.68萬人,3 196名城管隊(duì)員不到常住人口的萬分之三,但這已經(jīng)是全國(guó)城市中配備數(shù)量最多的城市。面對(duì)管理事項(xiàng)繁多、任務(wù)時(shí)間緊迫、執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜的狀況,整個(gè)城管部門捉襟見肘、疲于奔命。為了應(yīng)對(duì)繁重的城管工作,許多城市的城管部門處于不斷的擴(kuò)張中,其間難免存在無序擴(kuò)張的情況,造成城管人員構(gòu)成的復(fù)雜性。目前,我國(guó)城管人員的構(gòu)成有三種情況:第一種是公務(wù)員編制,通過執(zhí)法資格考試而具有執(zhí)法權(quán)。第二種是非公務(wù)員的正式編制,不具有執(zhí)法資格,承擔(dān)輔助性工作。第三種是臨時(shí)性聘請(qǐng)人員(稱為“協(xié)管”人員),主要協(xié)助城管隊(duì)員的工作。由于城管人員的性質(zhì)各異、素質(zhì)不一,在城管工作中各自行為所受到的約束強(qiáng)度差異明顯,在任務(wù)壓力和利益誘惑的雙重影響下,少數(shù)城管人員暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法等行為屢禁不止,而一旦執(zhí)法和管理中出現(xiàn)沖突引起社會(huì)關(guān)注時(shí),城管部門又往往把責(zé)任推到“協(xié)管”人員身上(即“神奇”的“臨時(shí)工”現(xiàn)象),更加引發(fā)社會(huì)公眾的極大不滿及對(duì)城管部門公信力的懷疑。