二、造成城中村問題的原因分析

（一）政策原因

（1）土地的所有權(quán)歸屬差異，導(dǎo)致統(tǒng)一管理困難。

（2）土地沒有及時(shí)收歸國有，宅基地制度的存在，是造成城中村問題的根本原因。

（3）過去政策傾斜于城市外延的拓展上，而對(duì)城中村問題沒有及時(shí)地引導(dǎo)而錯(cuò)過改造時(shí)機(jī)。

（二）經(jīng)濟(jì)原因

（1）優(yōu)越的區(qū)位條件使城中村成為房產(chǎn)開發(fā)建設(shè)的熱點(diǎn)，開發(fā)者眼中一本萬利的投資場所。

（2）外來人口的住房需求，促成城中村原有住戶對(duì)低成本住宅的無序開發(fā)。

（3）村民的趨利心態(tài)和農(nóng)民意識(shí)使城中村開發(fā)建設(shè)偏離了正確的軌道。

（三）社會(huì)原因

（1）城中村村民生存方式單一，不利于融入城市社會(huì)。

（2）外來務(wù)工人員缺乏管理、引導(dǎo)，城中村社會(huì)治安問題突出。

（四）法制管理原因

（1）法制不健全，管理缺失。一項(xiàng)有關(guān)城市管理的法律法規(guī)能否對(duì)城市建設(shè)產(chǎn)生積極的影響，取決于它的時(shí)效性、針對(duì)性和權(quán)威性。

①在土地權(quán)屬方面，多年來始終保持農(nóng)村和城市兩套管理辦法，即城市土地的所有權(quán)歸國家所有，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有。由土地集體所有引出的村民宅基地的分配和使用無形中為城中村的無規(guī)范住宅建設(shè)提供了物質(zhì)載體。

②在住宅建設(shè)方面，由于對(duì)農(nóng)村居住區(qū)的住宅建設(shè)在管理尺度上要比對(duì)城市住宅建設(shè)的管理寬松，未能對(duì)城中村的住宅建設(shè)起到較好的規(guī)范作用。

③在對(duì)違章建筑的管理方面，處罰的力度不夠，舉措也不夠完善，仍然存在許多漏洞。

（2）城市其他建設(shè)、稅收等法規(guī)在這一地區(qū)難以貫徹實(shí)施。對(duì)于城市內(nèi)其他地區(qū)適用的規(guī)范拿到城中村就無法落實(shí)或是收效極微，主要有以下幾個(gè)原因：

①已有法規(guī)和文件的適用性差，各級(jí)管理部門未能針對(duì)城中村這一既普遍又特殊的城市地帶制定出切實(shí)有效的規(guī)范。

②已有的相關(guān)內(nèi)容有不盡完備和合理之處，使開發(fā)者在進(jìn)行住宅建設(shè)時(shí)有機(jī)可乘。

③對(duì)村民建房所征收的稅費(fèi)在征收標(biāo)準(zhǔn)上不夠完善，未能拉開檔次，以切實(shí)限制住宅的層高和面積。

④在管理水平上還存在缺口，對(duì)村民住宅建設(shè)的監(jiān)管水平還比較低。

（3）村內(nèi)無規(guī)劃、超負(fù)荷、低質(zhì)量的房產(chǎn)開發(fā)缺乏法律約束。

（4）基層行政機(jī)構(gòu)缺乏管理經(jīng)驗(yàn)以及有效的管理手段。

（五）規(guī)劃設(shè)計(jì)原因

（1）以往城市規(guī)劃對(duì)城中村問題研究不夠深入，未采取更多有效方法避免其發(fā)展的惡性循環(huán)。在以往進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)遇到村莊一般采取以下做法：

①回避：即避免城市道路穿越村莊以免除不必要的拆遷量和其他矛盾，有時(shí)甚至彎曲規(guī)劃干道以躲過村莊，城市的發(fā)展方向也盡量避開村莊。其實(shí)，這種方式既不利于城市具有完整性、緊湊性的開發(fā)建設(shè)，也不利于村莊早日步入城市化改造的道路，它只是暫時(shí)回避了城市與村莊的矛盾。

②劃地：即以現(xiàn)狀村莊為基礎(chǔ)，在其周圍劃定一個(gè)片區(qū)作為村莊發(fā)展建設(shè)用地。在村莊發(fā)展用地中由集體自發(fā)進(jìn)行建設(shè)，其他地區(qū)作為城市建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃。這種方法在早期能夠較好地處理城市建設(shè)與村莊發(fā)展的關(guān)系，但如果管理不善，任村莊自由發(fā)展就會(huì)形成很被動(dòng)的局面。

③默認(rèn)：即在城市規(guī)劃時(shí)將包圍在城市中的村莊（因?yàn)橐呀?jīng)統(tǒng)一使用了城市的基礎(chǔ)設(shè)施）視為現(xiàn)狀建成區(qū)，農(nóng)村宅基地上建成的農(nóng)宅片區(qū)視為城市居住區(qū)。這樣做的結(jié)果往往忽略了該片土地在所有權(quán)和管理體制上與城市居住區(qū)的區(qū)別，在目前的管理水平上很難做到與城市居住區(qū)統(tǒng)一控制。同時(shí)，在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行城市型開發(fā)建設(shè)往往造成政府國有收益流失。

（2）對(duì)于有城中村地段的分區(qū)規(guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃不能及時(shí)跟上。

下一層次的分區(qū)規(guī)劃以及詳細(xì)規(guī)劃的滯后已經(jīng)是城市總體規(guī)劃出臺(tái)后普遍存在的問題，城市投資取向多偏重于未開發(fā)建設(shè)的新區(qū)和問題已迫在眉睫的舊區(qū)，對(duì)于位于城市邊緣區(qū)地產(chǎn)開發(fā)有著強(qiáng)烈需求的村莊的詳細(xì)規(guī)劃基本上還是一個(gè)盲點(diǎn)，但其建設(shè)并不因?yàn)闆]有統(tǒng)一規(guī)劃而拖延，相反卻在無政府狀態(tài)和暴利驅(qū)動(dòng)下迅速形成規(guī)模。