甘肅省環(huán)境保護制度建設(shè)形勢分析與預測

2007年，時任國家環(huán)?？偩指本珠L的潘岳指出：從2005年起，國家環(huán)?？偩窒破饠?shù)次“環(huán)保風暴”，從第一次關(guān)停沒有做環(huán)評的30家特大項目開始，到第二次松花江事件后對大江大河流域的化工業(yè)布局排查，到第三次以遏制二氧化硫排放為目的的區(qū)域限批，再到太湖藍藻之后的流域限批，“環(huán)保風暴”一次比一次猛烈，環(huán)保總局在既有法律法規(guī)范圍內(nèi)已經(jīng)把傳統(tǒng)的行政手段用到了極限。這種疾風驟雨式的大規(guī)模執(zhí)法行動，雖然收到了一定成效，但存在著不穩(wěn)定性、階段性，甚至還有尋租的可能，因此，作為行政手段的“環(huán)保風暴”已經(jīng)刮到了盡頭。目前我國已經(jīng)進入了環(huán)境污染的高發(fā)期，環(huán)保事業(yè)已經(jīng)進入到一個利益博弈階段。在嚴峻的形勢面前，告別“風暴”走向制度，已成為迫在眉睫的必然選擇。^[1]

從最普遍的意義上說，社會制度是為了滿足人類基本的社會需要而形成的一組相關(guān)的社會行為規(guī)范體系，它規(guī)范人們的行為、調(diào)節(jié)社會互動及人們之間的利益關(guān)系，它在各個社會中具有普遍性，在一定歷史時期里呈現(xiàn)穩(wěn)定性。作為社會結(jié)構(gòu)的重要成分，制度具有行為導向、社會整合、文化傳遞的功能。制度通過塑造人們的身份、認知和記憶，通過對事物進行范疇化，產(chǎn)生一種共享的觀念和思維方式，從而對人們的行為產(chǎn)生強大的規(guī)范和約束作用。^[2]環(huán)境保護作為一種社會行為，必須也必然受到社會相關(guān)制度的引導和制約。新中國成立以來，中國政府高度重視環(huán)境保護工作，環(huán)境保護制度建設(shè)從無到有、逐漸完善，邁出了巨大步伐，取得了重大進展。但是，隨著市場經(jīng)濟的建立、社會利益分配機制的變動和群眾對環(huán)境保護認識的不斷提高，制度與行為之間的不適應(yīng)性逐漸浮出水面。加強和完善環(huán)境保護制度體系建設(shè)，是適應(yīng)新時期環(huán)保工作新形勢和新任務(wù)的現(xiàn)實需要，也是支撐可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、貫徹落實科學發(fā)展觀的有效舉措。

地處大西北的甘肅，在自然因素和人為因素的雙重作用下，環(huán)境保護形勢相當嚴峻：生態(tài)環(huán)境整體依然脆弱，局部地區(qū)仍在惡化；高耗能高污染為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對環(huán)境的壓力不斷增加，污染治理歷史欠賬較多；城市污水收集管網(wǎng)、生活垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后；部分城市環(huán)境空氣質(zhì)量較差；農(nóng)村環(huán)境保護問題突出，農(nóng)業(yè)面源污染嚴重，人居環(huán)境較差；環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察、科技、宣教等能力不足，投入較少。與此同時，全省經(jīng)濟社會發(fā)展已進入加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、促進統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段，經(jīng)濟增長與環(huán)境需求的矛盾將越來越突出，環(huán)境已經(jīng)成為約束甘肅可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題。地區(qū)生態(tài)環(huán)境的差異和經(jīng)濟社會發(fā)展的不同需求決定了甘肅的環(huán)境保護道路必須既具有與其他地區(qū)類似的共性，也具有符合甘肅發(fā)展需求的特殊性。探索和建設(shè)一套符合國家整體要求、又能體現(xiàn)甘肅地域特征的環(huán)境保護制度體系，以此來規(guī)范和引導甘肅的環(huán)境保護行為，就成了目前甘肅環(huán)境保護的當務(wù)之急。

一、甘肅省環(huán)境保護制度建設(shè)的總體形勢

（一）甘肅現(xiàn)有的環(huán)境保護制度體系概況

雖然環(huán)境問題古已有之，但直到20世紀50、60年代，由于西方發(fā)達國家工業(yè)化飛速發(fā)展帶來了工業(yè)污染、臭氧層空洞等一系列環(huán)境公害事件，環(huán)境保護才真正躍入了人類的視野。1972年，在斯德哥爾摩召開的第一次人類環(huán)境會議通過了《人類環(huán)境宣言》，環(huán)境保護工作才正式提上了世界各國的議事日程。斯德哥爾摩會議之后，中國在1973年召開了第一次全國環(huán)境保護會議，出臺了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利，依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”32字方針。這可以說是中國環(huán)境保護制度的先驅(qū)。1978年的《憲法》首次列入了環(huán)境保護的內(nèi)容，即第11條第3款規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害?！钡?979年9月，全國人大常委會通過《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，從此，中國的環(huán)境保護走上了法制化軌道。此后三十多年來，中國逐漸建立了一套由法律、國務(wù)院行政法規(guī)、政府部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章、環(huán)境標準、環(huán)境保護國際條約組成的環(huán)境保護制度體系。

具體來看，目前的環(huán)境保護法律體系包括了修訂過的《憲法》（1982）中關(guān)于環(huán)境保護的規(guī)定、環(huán)境保護基本法和環(huán)境保護單行法。憲法中的相關(guān)規(guī)定處于整個體系的最高地位，是環(huán)境保護法的基礎(chǔ)，是各種環(huán)境保護法律、法規(guī)、規(guī)章制定的原則和依據(jù)。基本法即《中華人民共和國環(huán)境保護法》（1989）。單行法有《野生動物保護法》（1989）、《水污染防治法》（2008）、《大氣污染防治法》（2000）、《環(huán)境噪聲污染防治法》（1996）等。

環(huán)境保護行政法規(guī)是國務(wù)院依照憲法和法律的授權(quán)，按照法定程序頒布或通過的關(guān)于環(huán)境保護方面的行政法規(guī)，其效力低于環(huán)境保護基本法和環(huán)境保護單行法。它可以起到解釋法律、規(guī)定環(huán)境執(zhí)法的行政程序等作用，在一定程度上彌補環(huán)境保護基本法和單行法的不足。如《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》（1983）、《自然保護區(qū)條例》（1994）、《醫(yī)療廢物管理條例》（2003）、《汶川地震災后恢復重建條例》（2008）等。

環(huán)境保護地方性法規(guī)及規(guī)章由各地根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展需求制訂，其內(nèi)容不得與法律、行政法規(guī)相抵觸。如《甘肅省環(huán)境保護條例》（1994）、《甘肅省自然保護區(qū)管理條例》（1999）等。

環(huán)境標準為各項環(huán)境保護法律法規(guī)的實施提供依據(jù)，其中包括環(huán)境質(zhì)量標準，如《大氣環(huán)境質(zhì)量標準（GB3095-1996）》；污染物排放標準，如《有色金屬固體廢棄物控制標準（GB5085-85）》；環(huán)境基礎(chǔ)標準，如《制訂地方水污染物排放標準的技術(shù)原則與方法（GB3839-83）》；環(huán)境方法標準，如《機動車輛噪聲測量方法（GB1496-79）》；環(huán)境標準物質(zhì)標準和環(huán)保儀器設(shè)備標準等六類。

環(huán)境保護國際公約包括我國締結(jié)和參加的環(huán)境保護國際公約、條約及議定書等。目前我國已締結(jié)及參加了大量的環(huán)境保護國際公約，如《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》等。其中與我國環(huán)境法有不同規(guī)定的，優(yōu)先適用國際公約的規(guī)定，但我國聲明保留的條款除外。

從圖3－1可以看出，自1982年起，甘肅省的環(huán)境保護法律法規(guī)體系從無到有，逐漸增加，近年來制訂步伐加大，其中2007年達到了7件，環(huán)保法規(guī)體系正在不斷完善和充實。最近幾年,甘肅省制定的環(huán)境地方法律法規(guī)以及規(guī)范性文件主要有：《甘肅省安西極旱荒漠國家級自然保護區(qū)管理條例》（2008），《甘肅省陸生野生保護動物造成人身傷害和財產(chǎn)損失補償辦法》，《甘肅省再生資源回收綜合利用辦法》（2010）等。尤其是2009年甘肅省委辦公廳和省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于建立健全環(huán)境保護約束激勵機制的意見》，從建立經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)保綜合決策機制、環(huán)保優(yōu)先經(jīng)濟發(fā)展機制等9個方面，在全國率先提出建立健全環(huán)境保護約束激勵機制，具有創(chuàng)新意義。

圖3－1　甘肅省環(huán)境保護工作所依據(jù)的制度制定年份分布圖（截止2011年9月）

（二）2011年甘肅環(huán)境保護制度建設(shè)狀況

1.相關(guān)制度有步驟制定，環(huán)境執(zhí)法有法可依，環(huán)境保護行為得到有效引導

（1）制定《甘肅省公共機構(gòu)節(jié)能辦法》，推進建設(shè)節(jié)約型政府。近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，全省能源消費總量和全社會用電量持續(xù)快速增長，節(jié)能降耗困難增多、壓力加大。經(jīng)過全省上下堅持不懈的努力，工業(yè)領(lǐng)域節(jié)能管理已日趨規(guī)范，節(jié)能改造普遍實施，節(jié)能空間逐年壓縮，而各級公共機構(gòu)能源利用效率較低，存在較大的節(jié)能空間。因此，大力開展公共機構(gòu)節(jié)能工作，不僅能夠提高公共機構(gòu)自身能源資源利用效率，建設(shè)精干、高效、廉潔的政府機關(guān)，而且能夠挖掘出一定的節(jié)能空間，形成工業(yè)、公共機構(gòu)等領(lǐng)域節(jié)能相互促進、相互推動的新局面。2008年10月，國務(wù)院公布施行了新中國成立以來第一部全面系統(tǒng)規(guī)范公共機構(gòu)節(jié)能工作的行政法規(guī)——《公共機構(gòu)節(jié)能條例》。這對依法推動公共機構(gòu)節(jié)能工作，提高公共機構(gòu)能源資源利用效率具有重要的指導和規(guī)范作用。甘肅省結(jié)合實際，為進一步增強《條例》實施的針對性及可操作性，提高《條例》的落實效果，以省長令的形式公布了《甘肅省公共機構(gòu)節(jié)能辦法》。該《辦法》于2011年3月24日省人民政府第76次常務(wù)會議討論通過，自2011年6月1日起施行?！掇k法》分三個層次明確了既有統(tǒng)一監(jiān)督管理，又有相互協(xié)調(diào)配合的管理體制，完善了節(jié)能管理手段和措施，規(guī)定各級公共機構(gòu)實行能源消耗分戶、分類、分項計量制度，制定、公布和調(diào)整公共機構(gòu)能源消耗定額，使衡量“節(jié)能與不節(jié)能”有據(jù)可依，形成公共機構(gòu)節(jié)能工作的倒逼機制，并細化了公共機構(gòu)節(jié)能的監(jiān)督檢查和責任追究措施。這一辦法的制訂和實施，不僅提升了公共機構(gòu)工作人員主動節(jié)能的責任意識，還將產(chǎn)生示范效應(yīng)，提升全省民眾節(jié)能環(huán)保意識，踐行低碳辦公、低碳生活的環(huán)保行為。

（2）制定《連城國家級自然保護區(qū)條例》，依法保護生態(tài)有章可循。甘肅省連城國家級自然保護區(qū)于2005年7月經(jīng)國務(wù)院批準成立，是以保護天然青杄林及其森林生態(tài)系、天然祁連圓柏林、鳥類及其森林生態(tài)系為主的森林生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)。長期以來，由于對保護區(qū)工作認識不足、重視不夠、法制不健全、管理體制不順以及過度開發(fā)等原因，致使資源數(shù)量日益減少，生態(tài)環(huán)境日趨惡化，森林效益逐步削弱。為控制這一現(xiàn)狀，按照國家級自然保護區(qū)實行“一區(qū)一法”的要求，甘肅省制定了《連城國家級自然保護區(qū)條例》，并于2011年1月11日在省十一屆人大常委會第十九次會議通過。《條例》依法明確了保護區(qū)的功能、管理運行機制以及保護、建設(shè)、監(jiān)督等內(nèi)容，進一步規(guī)范促進了保護區(qū)的管理和發(fā)展。這一《條例》的制訂和實施，改變了過去重開發(fā)輕保護、重恢復治理輕預防保護的老方式，用制度手段避免了“先破壞后治理，邊建設(shè)邊破壞”的環(huán)境保護思路，明確指出“保護區(qū)的建設(shè)和管理應(yīng)當堅持依法保護、生態(tài)優(yōu)先、持續(xù)發(fā)展”的原則。這將對該保護區(qū)的發(fā)展起到提綱挈領(lǐng)的作用?！稐l例》還提出，“對建設(shè)、管理保護區(qū)以及在有關(guān)保護區(qū)的科學研究中做出顯著成績的單位和個人，由市人民政府給予表彰獎勵。一切單位和個人都有保護保護區(qū)內(nèi)自然環(huán)境和自然資源的義務(wù)，并有權(quán)對破壞、侵占保護區(qū)的單位和個人進行檢舉、控告。”這些都為合理的環(huán)境保護行為提供了有效引導。

（3）出臺全國首部省級林業(yè)生態(tài)地方法規(guī)《甘肅省林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》。林業(yè)生態(tài)環(huán)境是林木和野生動物賴以生存的基礎(chǔ)。作為黃河、長江的重要水源涵養(yǎng)區(qū)的甘肅省，林業(yè)生態(tài)面臨諸多問題：自然條件嚴酷、生態(tài)環(huán)境脆弱，森林資源總量不足、森林覆蓋率低，濕地嚴重退化、荒漠化和沙化土地面積逐年擴大、生物多樣性遞減。隨著經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的加快，破壞林業(yè)生態(tài)環(huán)境的違法行為時有發(fā)生，但是現(xiàn)行的各項法規(guī)、規(guī)章和管理制度多為某一方面的單項規(guī)定，缺乏對林業(yè)生態(tài)的統(tǒng)一的監(jiān)測、監(jiān)督和管理規(guī)范，不利進行統(tǒng)籌規(guī)劃和采取有效的監(jiān)測監(jiān)督和保護措施。因此，甘肅省根據(jù)《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》等法律法規(guī)，結(jié)合本省實際，制定了《甘肅省林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》。該《條例》于2011年4月1日經(jīng)甘肅省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第20次會議通過，于2011年6月1日起施行。這是一部具有創(chuàng)新性的地方法規(guī)，通過地方立法，規(guī)范和加強一個省的林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作，這在全國尚屬首次。該《條例》的頒布施行，為全省林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作提供了法律依據(jù)，使林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作有法可依、有章可循，必將進一步促進森林、野生動植物、濕地和生物多樣性等林業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護工作，推動區(qū)域經(jīng)濟、地方經(jīng)濟和林業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速健康發(fā)展。

（4）應(yīng)對嚴峻的水資源形勢，出臺《甘肅省實行最嚴格的水資源管理制度辦法》。2009年初，國家提出了《實行最嚴格的水資源管理制度》，2011年中央1號文件對此進行了全面部署。甘肅省水利廳根據(jù)《中華人民共和國水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律、法規(guī)和國務(wù)院實行最嚴格的水資源管理制度的要求，結(jié)合近年來本省在水資源管理方面的實際情況，廣泛征求了有關(guān)方面和專家的意見，起草并修改完善了《甘肅省實行最嚴格的水資源管理制度辦法》。經(jīng)省政府同意，自2011年7月1日起施行，有效期5年。該《辦法》包括用水總量控制管理、用水效率管理、納污能力管理和監(jiān)督考核體系等六章三十九條內(nèi)容，對最嚴格的水資源管理制度工作機制，建立省市縣用水總量、用水效率、河道納污控制指標的原則、主體和報批程序進行了明確規(guī)定，確定了監(jiān)督考核體系。該《辦法》指出，實行最嚴格的水資源管理制度堅持政府主導、市場調(diào)節(jié)、公眾參與原則，采取綜合管理和需求管理、總量控制與定額管理、節(jié)約保護和高效利用等措施，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，促進水資源的可持續(xù)利用。同時，甘肅省水利廳還組織編制了《甘肅省地級行政區(qū)用水總量控制指標》、《甘肅省地級行政區(qū)用水效率控制指標》，并對《甘肅省行業(yè)用水定額》進行了修訂完善，為《辦法》內(nèi)容的充實完善提供了技術(shù)依據(jù)。

（5）出臺《關(guān)于貫徹國務(wù)院草原生態(tài)保護補助獎勵政策，全面推進草原保護建設(shè)的實施意見》，促進全省草原保護和建設(shè)工作。為保障國家生態(tài)安全，促進牧區(qū)牧業(yè)發(fā)展和牧民增收，維護民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，國務(wù)院于2010年建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制，決定從2011年開始，在內(nèi)蒙古、新疆（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團）、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南8個主要草原牧區(qū)?。▍^(qū)），全面建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制。甘肅省是全國六大牧區(qū)之一，擁有草原2.68億畝，其中可利用草原面積2.41億畝。這些草原不僅是全省面積最大的土地類型，而且是全省最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，是長江、黃河、內(nèi)陸河的重要水源涵養(yǎng)和補給區(qū)，是阻擋河西風沙源區(qū)沙塵、保護河西綠洲的重要生態(tài)屏障。為認真貫徹落實國家補助獎勵政策，促進全省草原保護和建設(shè)工作，甘肅省人民政府結(jié)合實際，提出了該《意見》?！兑庖姟诽岢隽藢嵭薪裂a助、草畜平衡獎勵、牧草良種補貼、牧民生產(chǎn)資料綜合補貼等具體的政策措施，并對這些措施的組織管理辦法、獎勵考核制度等進行了明確規(guī)定。這將有效引導牧民行為，從根本上遏制草場退化的趨勢，實現(xiàn)草原生態(tài)保護和牧民增收的“雙贏”目標。

2.制度先行，政府環(huán)境保護管理效率提高

政府是環(huán)境保護的管理主體，政府自身的管理行為也必須得到制度的規(guī)范。按照國家有關(guān)規(guī)定，建設(shè)單位在報送項目可行性研究報告或提交項目核準申請報告前應(yīng)報批環(huán)評文件。環(huán)評文件審批的快慢直接關(guān)系著新上項目的開工建設(shè)。2011年2月，為規(guī)范和加強建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作，提高行政審批效率和質(zhì)量，更好地服務(wù)全省經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展，甘肅省環(huán)保廳制定并下發(fā)了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批規(guī)則》，規(guī)定建設(shè)項目環(huán)境影響報告書審批時限為30日，環(huán)境影響報告表審批時限為20日。經(jīng)過半年多的實施，全省建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批時限大幅縮短，為項目建設(shè)提供了高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

3.堅持因地制宜進行制度創(chuàng)新，成效略見

制度建設(shè)的目的在于有效引導和規(guī)范環(huán)保行為。由于各地自然生態(tài)環(huán)境的不同和生活方式、習俗等的差異，地方的環(huán)境保護制度必須因地制宜，建立有針對性的政策法規(guī)。近年來，甘肅各地在建立既能適合當?shù)丨h(huán)保需求，又能服務(wù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)保制度建設(shè)實踐中取得了一定的成效。

石羊河流域是全國內(nèi)陸河中水資源矛盾最突出的河流之一。在石羊河流域治理中發(fā)現(xiàn)，受當?shù)赜兴嘤玫膫鹘y(tǒng)思想觀念影響，石羊河流域水資源開發(fā)利用程度高達172%。從2007年開始，武威市開始實施水權(quán)水價改革，按照“總量控制，定額管理，逐級分配”的辦法，把水資源層層細化到用水戶，頒發(fā)水權(quán)證，用市場化的手段推動節(jié)水型社會建設(shè)。促進水資源由“多用低效”向“少用高效”轉(zhuǎn)化，農(nóng)民憑水權(quán)證購水澆地。現(xiàn)在，全市31.06萬用水戶都有水權(quán)證，入戶率達100%。水務(wù)部門搭建的交易平臺，形成了水權(quán)交易市場雛形，水權(quán)交易日漸成為常態(tài)。在用水總量不變的前提下，用水戶節(jié)約的水權(quán)還能上市交易增加收入，這使得民眾的節(jié)水意識大大提高。2008年至今，全市水權(quán)交易350多起，交易水量450多萬立方米。在水權(quán)改革這一市場機制的作用下，石羊河水資源無序開發(fā)局面得到初步遏制。2010年，武威市水資源配置總量為16.12億立方米，比治理前的2006年實際用水量減少了7.14億立方米，其中農(nóng)業(yè)灌溉用水減少了8.84億立方米。

文縣碧口鎮(zhèn)李子壩村位于白水江國家級自然保護區(qū)核心區(qū)，境內(nèi)有大熊貓、金絲猴、羚牛、大鯢和珙桐、紅豆杉等國家一級保護動植物10余種，還有地方特有物種“文縣疣螈”。2008年12月24日，李子壩村村委會主任任華章代表全村父老鄉(xiāng)親和北京山水自然保護中心、白水江國家級自然保護區(qū)簽署了甘肅省首個村級環(huán)境保護協(xié)議。協(xié)議規(guī)定：該村群眾只要做到對協(xié)議保護地進行巡護并杜絕亂砍、盜獵、亂采、濫挖，就會在能源、茶葉產(chǎn)業(yè)等方面得到補償。兩年多來，白水江保護局投資30萬元實施協(xié)議保護項目，對森林巡護隊員進行技術(shù)培訓，配備了照相機、攝像機、衛(wèi)星定位儀等設(shè)備，按協(xié)議兌現(xiàn)了補償；李子壩成立了無公害茶葉專業(yè)合作社，全村210戶茶農(nóng)建起節(jié)柴灶，每年可節(jié)柴60多萬公斤。如今協(xié)議取得了良好的環(huán)境保護效果，當?shù)厣指采w率提高，野生動物活動跡象明顯增多，同時茶農(nóng)收入也大幅增加。

二、存在的問題

（一）環(huán)境保護制度過于整齊劃一，造成環(huán)境不公平

中國是一個地質(zhì)地貌多樣化突出，區(qū)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，人口素質(zhì)高低不均的發(fā)展中大國，在全國一盤棋層層簽訂環(huán)保責任書的環(huán)境保護治理制度下，地區(qū)環(huán)境條件、經(jīng)濟發(fā)展水平及企業(yè)治理成本的差異往往被忽視，從而導致表面均等下的實際不公平。生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，是一個不可分割的綜合體系。甘肅省位居長江、黃河的上游，地處青藏、黃土、蒙新三大高原的交匯地帶，是全國的資源大省、環(huán)境大省，作為水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)屏障區(qū)，是全國生態(tài)公共產(chǎn)品供給的極為重要的部分。在歷史上，甘肅作為全國重工業(yè)基地，為全國的經(jīng)濟建設(shè)發(fā)揮了重大作用，但也積累了繁重的環(huán)境污染歷史遺留問題。目前，甘肅的經(jīng)濟發(fā)展仍欠發(fā)達，以“兩高一資”為主的工業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)還得不到根本改變，環(huán)境保護工作任務(wù)重、壓力大。在全國統(tǒng)一的環(huán)境保護制度體系中，甘肅要消化巨大的環(huán)境保護任務(wù)，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了阻力。

（二）以政府管制制度為主導的環(huán)保制度安排，充斥了行政命令的做法

中國的環(huán)境保護制度是典型的自上而下方式。一方面，環(huán)境制度建構(gòu)和實行的主體均是政府而不是社會公眾；另一方面，在制度中以政府行政干預和控制為主的管制制度安排占據(jù)了主要地位，而具有經(jīng)濟激勵作用的制度安排則很有限，市場化程度較低，僅是法規(guī)制度和行政命令的補充。其相應(yīng)的執(zhí)行體系表現(xiàn)為，以環(huán)保目標責任書為依托，由政府作為制訂和監(jiān)督管理者，運用行政手段，來執(zhí)行環(huán)境管理、監(jiān)督、信息公開、預警、獎懲等一系列的制度。即，由國家環(huán)保總局制訂一定時期內(nèi)環(huán)境保護的主要目標任務(wù)，將任務(wù)分解到各省，與各省政府簽訂目標責任書，再由省政府分解任務(wù)，與各市（州）簽訂目標責任書，再層層分解，最終落實到具體政府領(lǐng)導、相關(guān)部門和企業(yè)法人。各層級都以行政命令方式執(zhí)行。

（三）公眾參與缺乏制度空間，亟須完善

政府行為貫穿于環(huán)境保護的各個領(lǐng)域與環(huán)節(jié)，社會中的微觀經(jīng)濟主體則是環(huán)保制度的被動接受者和被監(jiān)督者，公眾參與環(huán)境保護的方式、渠道較少。首先，從參與的制度保障來看，中國的環(huán)境保護公眾活動大多是由政府及其附屬社團組織發(fā)起組織的，公眾僅是被動參與。公眾的主動參與沒有明確的對應(yīng)制度，或僅僅是口號式的制度原則，沒有具體的細則。其次，從參與的過程來看，主要側(cè)重于事后的監(jiān)督，事前的參與不夠?！董h(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！笨梢钥闯觯芍袑妳⑴c的規(guī)定主要是對環(huán)境違法行為的事后監(jiān)督。但由于環(huán)境破壞往往具有不可逆性，事前的預防非常重要，現(xiàn)有法律在引導公眾參與預防中存在缺憾。再次，民間環(huán)保組織參與環(huán)境保護缺乏制度空間。從世界范圍來看，在公眾參與全球性的環(huán)境保護事務(wù)中，以國際綠色和平組織、世界自然基金會等為代表的國際性環(huán)境保護非政府組織發(fā)揮著重要的作用。非政府組織已經(jīng)成為環(huán)境保護領(lǐng)域的重要力量。但中國的環(huán)境保護社團組織發(fā)育緩慢，目前不過2000個左右，而且這些組織中大部分是自上而下的政府扶持的官辦型民間組織，真正由民間自發(fā)形成的草根組織鳳毛麟角。地處偏遠西北的甘肅，截至目前，僅“甘肅綠駝鈴環(huán)境發(fā)展中心”一家為正式注冊的草根型環(huán)保非政府組織。在對該組織的訪談中發(fā)現(xiàn)，他們在實施環(huán)保項目的過程中，往往要受到當?shù)卣亩喾焦芾?，而這種管理，通常是行政干預手段，他們不知道有什么法律可以維護和規(guī)范自己的行為，而政府也很難找到合適的法律法規(guī)來對他們的行為進行監(jiān)管。該中心的一位負責人對目前的環(huán)保民間組織面臨的形勢進行了犀利的概括：舉步維艱，在夾縫中求生存。

（四）企業(yè)重治理輕防止現(xiàn)象普遍存在，制度導向反而激勵環(huán)境破壞行為

理論上，環(huán)境保護制度中確立了“預防為主、源頭控制”的治理原則，但在具體的實踐中，實行的是層層簽訂和落實目標責任書的形式，即進行“末端控制”。環(huán)境制度安排大多是危害發(fā)生后再實施的治理，污染防治與生產(chǎn)、消費脫節(jié)，企業(yè)等責任主體的環(huán)境保護行為幾乎完全處于被動應(yīng)付狀態(tài)，在實踐中依然是“先污染后治理”的模式，增加了環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境治理的成本。

同時，環(huán)境保護法中雖然規(guī)定了“誰污染誰治理”的原則，但由于環(huán)境污染的特性和執(zhí)法上的困難，許多企業(yè)沒有進行有效治理，承擔治理責任的主要還是政府。政府補助治理污染,在一定程度上反而激勵了環(huán)境破壞。環(huán)境公害由企業(yè)造成，應(yīng)該由企業(yè)自己承擔治理成本，但政府除了運用排污費收入以外，還運用財政收入來治理污染，這一方面對沒有排污而依法納稅的企業(yè)而言明顯地不公平，另一方面，因為政府做了本來應(yīng)該由排污企業(yè)自己做的事情，減少了排污企業(yè)的私人污染成本，從而激勵了排污企業(yè)排污。

政府在具體的執(zhí)行手段上，還存在重規(guī)制而輕激勵、重收費而輕防治、重懲罰而輕獎勵的特點。如低額度的收費標準和罰款，使企業(yè)交納排污費等于購買了合法的排污權(quán)，不僅沒有有效規(guī)制排污企業(yè)，反而激勵了對環(huán)境的破壞。

三、對策建議

（一）建立符合甘肅特色的環(huán)境保護制度

從全國環(huán)保宏觀制度上，要根據(jù)甘肅在全國范圍內(nèi)的生態(tài)功能作用，對甘肅進行生態(tài)資源價值的評估和測算，建立生態(tài)補償機制，實現(xiàn)自然資源市場化，促進資源的有效配置，實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一。在微觀上，要進行有針對性地因地制宜的制度創(chuàng)新。如，可根據(jù)甘肅作為多民族地區(qū)的特點，充分尊重民族同胞的智慧，在民族地區(qū)挖掘傳統(tǒng)的環(huán)境保護方式方法，形成具有地方特色的地域環(huán)境保護制度，以適應(yīng)各民族地區(qū)環(huán)境保護的特殊需求。

（二）創(chuàng)新體制機制，加快全省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從根本上減少企業(yè)排污

要從根本上減少企業(yè)排污，必須加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，放棄傳統(tǒng)的“高污染、高耗能”的資源依賴型模式，向以生態(tài)為基礎(chǔ)的集約發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。要加快節(jié)能技術(shù)推廣運用。在重點行業(yè)和領(lǐng)域推廣、應(yīng)用一批潛力大、應(yīng)用面廣的重大節(jié)能降耗新技術(shù)，對那些有利于環(huán)境保護的新能源產(chǎn)業(yè)、新型環(huán)保產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)，要加以正確引導，給予政策上的支持和鼓勵。

（三）完善公眾參與制度，引導全社會力量參與環(huán)境保護

首先，要建立健全信息公開制度，政府相關(guān)部門、企業(yè)要依法及時向社會公開環(huán)境保護狀況，為社會公眾參與環(huán)境保護提供基本的前提。其次，要建立公眾參與的具體制度，以立法的形式明確公眾參與的法律地位，具體操作流程，參與途徑等，同時建立獎懲機制，鼓勵公眾以正當途徑合法保護自己的環(huán)境權(quán)，參與全社會的環(huán)境保護工作。

除直接參與外，公眾參與環(huán)境保護的另一有效途徑就是通過環(huán)保非政府組織。鑒于目前環(huán)保非政府組織的發(fā)展狀況，首先，需要國家立法對環(huán)境保護非政府組織的設(shè)立與登記創(chuàng)造寬松的法律環(huán)境，給予環(huán)保組織生存發(fā)展的空間。其次，要明確環(huán)保組織參與環(huán)境保護的制度空間，具體流程，并依法鼓勵環(huán)保組織積極參與環(huán)境標準制度、環(huán)境標志制度、清潔生產(chǎn)制度等環(huán)境監(jiān)督管理制度的制訂和實施。最后，要制訂民間組織參與的約束性制度，引導其在合法的范圍內(nèi)行動。

執(zhí)筆人：沈馮娟

【注釋】

[1]張沉：《潘岳：流域限批已是‘環(huán)保風暴’最后一招》，《經(jīng)濟觀察報》，2007-07-10。

[2]周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社，2003年，第74頁。