“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”^[32]。楚雄州加強(qiáng)單行條例立法真正的目的在于利用民族自治地方特有的單行條例立法權(quán)推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)楚雄州各族人民的利益訴求，提高他們的生活水平和生活質(zhì)量，推動(dòng)民族自治地方現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展跟上非民族自治地方的發(fā)展步伐。既然制定單行條例屬于立法層面，要想真正地發(fā)揮其作用，最為關(guān)鍵的一步在于落實(shí)，貫徹執(zhí)行才是單行條例的生命力所在，堅(jiān)定地落實(shí)才能促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有效發(fā)展。如果只是滿足于制定出一定數(shù)量的單行條例，而不重視單行條例的實(shí)施，人們會(huì)越來(lái)越不尊重單行條例，長(zhǎng)此以往，可能會(huì)導(dǎo)致單行條例立法的形式主義。因此，強(qiáng)化單行條例立法的實(shí)施與強(qiáng)化單行條例立法的產(chǎn)出同等重要。強(qiáng)化單行條例立法的實(shí)施，除了要樹(shù)立正確的單行條例立法觀念、改善單行條例立法實(shí)施的憲政環(huán)境外，我們可以著力從以下幾個(gè)方面抓起：

（一）構(gòu)建單行條例的解釋制度

十八屆四中全會(huì)明確提出“加強(qiáng)法律解釋工作，及時(shí)明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)”^[33]。“法律是一種不斷完善的實(shí)踐”^[34]，“沒(méi)有法律的解釋，就沒(méi)有法律的遵守和執(zhí)行”^[35]。構(gòu)建單行條例的解釋制度，就是指要構(gòu)建起具體在實(shí)施有關(guān)單行條例的過(guò)程中，當(dāng)人們對(duì)單行條例相關(guān)條文存在不同理解時(shí)，由有權(quán)機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)涡袟l例做出具有法律效力的說(shuō)明和闡述的制度。目前，單行條例在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題很多，有的甚至得不到有效執(zhí)行，究其原因，有的是法律規(guī)范本身在立法技術(shù)上存在問(wèn)題，有的是法律規(guī)范的內(nèi)容與客觀現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，要解決這些問(wèn)題，除及時(shí)通過(guò)法定程序進(jìn)行修改、補(bǔ)充外，對(duì)其中只是因立法技術(shù)產(chǎn)生的問(wèn)題可以通過(guò)法律解釋的方法來(lái)解決。因?yàn)榉晌谋镜闹贫ㄊ且患?fù)雜的工作，在特定的立法時(shí)段，立法者對(duì)社會(huì)關(guān)系的認(rèn)知能力有限，不能全面地歸納和反映民族區(qū)域自治地方社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性，立法時(shí)出現(xiàn)漏洞是難免的，但在立法程序完成后，通過(guò)法律解釋的方法可以對(duì)其進(jìn)行有效彌補(bǔ)。

楚雄州已有的7個(gè)單行條例立法，有些內(nèi)容的規(guī)定很原則，較為抽象，有些甚至是模棱兩可、模糊不清、彈性過(guò)大，使人難以準(zhǔn)確把握，要使其真正得到貫徹和落實(shí)，有必要對(duì)其含義進(jìn)行準(zhǔn)確說(shuō)明。如2014年制定的《楚雄彝族自治州青山嘴水庫(kù)管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定：“自治州人民政府應(yīng)當(dāng)建立水庫(kù)保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)水庫(kù)保護(hù)區(qū)的政策和資金扶持力度，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)改善水庫(kù)保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的生產(chǎn)生活條件?！奔?xì)讀條款，就可以發(fā)現(xiàn)，雖然立法意圖非常明確，是要強(qiáng)化自治州人民政府對(duì)水庫(kù)保護(hù)區(qū)的政策和資金扶持力度。然而，這樣表述過(guò)于籠統(tǒng)、抽象、原則，規(guī)定也彈性過(guò)大，使人難以準(zhǔn)確把握。州人民政府應(yīng)當(dāng)建立水庫(kù)保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，50年以后再建立行嗎？采取哪些政策扶持？資金該投入多少？怎樣才能達(dá)到“切實(shí)改善”？凡此種種，在實(shí)施時(shí)都無(wú)法把握“度”，或因人的理解不同而執(zhí)行的力度不同。因而需要通過(guò)法律解釋的方式對(duì)這些抽象的詞語(yǔ)加以界定。否則，就有可能由于規(guī)定過(guò)于原則化而無(wú)法在實(shí)際中加以落實(shí)，立法意圖無(wú)法實(shí)現(xiàn)，阻滯自治立法的功能發(fā)揮。

因此，為提升單行條例的實(shí)施效果，需要構(gòu)建單行條例的解釋制度。在目前還沒(méi)有專門規(guī)定單行條例立法的解釋制度的法律法規(guī)的情況下，有關(guān)單行條例立法解釋程序可暫時(shí)參照《立法法》規(guī)定的法律立法解釋程序進(jìn)行，即單行條例的立法解釋由其人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)起草立法解釋草案，有關(guān)專門委員會(huì)協(xié)助工作，立法解釋草案提交主任會(huì)議討論，主任會(huì)議通過(guò)后，由主任會(huì)議提交常委會(huì)會(huì)議，常委會(huì)分組審議后，由法律委員會(huì)根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)進(jìn)行審議，提出草案表決稿。立法解釋一般實(shí)行一審制，法律委員會(huì)審議后，如沒(méi)有什么大的意見(jiàn)，則由主任會(huì)議提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議表決，表決通過(guò)后，由常委會(huì)發(fā)布公告予以公布。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，單行條例立法的解釋必須要建立相關(guān)的法律法規(guī)，使單行條例立法的解釋制度化和法定化。

（二）注重配套規(guī)定的制定

制定配套規(guī)定是增強(qiáng)單行條例可操作性、強(qiáng)化單行條例實(shí)施的一個(gè)重要方面。其實(shí)質(zhì)是進(jìn)一步細(xì)化單行條例規(guī)定的條款，運(yùn)用配套性規(guī)范文件針對(duì)性明確、操作性強(qiáng)、見(jiàn)效快的特點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)各類機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹落實(shí)法律條例的積極性和創(chuàng)造性，發(fā)揮單行條例促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能。例如，2007年《云南省楚雄彝族自治州小型水利條例》修訂實(shí)施以來(lái)，楚雄州水務(wù)局相繼出臺(tái)了《楚雄州農(nóng)村飲水安全規(guī)劃》《楚雄州小 （一）型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固規(guī)劃》《楚雄州小 （二）型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固規(guī)劃》《楚雄州山區(qū)小康水利規(guī)劃》《楚雄州雨水蓄積利用規(guī)劃》《楚雄州城鄉(xiāng)供水規(guī)劃》《楚雄州山區(qū)水利發(fā)展與改革示范區(qū)規(guī)劃》《楚雄州中央財(cái)政小型農(nóng)田水利項(xiàng)目規(guī)劃》等一批小型水利建設(shè)規(guī)劃和具體的措施辦法^[36]，為《云南省楚雄彝族自治州小型水利條例》的全面實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，有些單行條例恰恰因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)配套規(guī)定，造成單行條例無(wú)法得到有效實(shí)施，使得其難以發(fā)揮實(shí)際效益。為保證單行條例的有效實(shí)施，必須建立健全有利于單行條例貫徹落實(shí)的保障機(jī)制，即在編制立法規(guī)劃或者年度立法計(jì)劃的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)及早研究單行條例項(xiàng)目是否需要制定配套規(guī)定，對(duì)重要的法規(guī)制度、原則、措施的實(shí)施辦法做出相配套的設(shè)計(jì)安排，做到配套規(guī)定的起草與單行條例草案的審議同步進(jìn)行；在單行條例通過(guò)之后，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究貫徹實(shí)施法規(guī)的具體措施，及時(shí)督促有關(guān)機(jī)關(guān)制定實(shí)施辦法。對(duì)涉及面廣、情況復(fù)雜，需要在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)單行條例實(shí)施一段時(shí)間，經(jīng)過(guò)立法回頭看后，可以適時(shí)制定實(shí)施辦法，但不能滯后太多。對(duì)于在改革進(jìn)程中有關(guān)事項(xiàng)，也要根據(jù)改革進(jìn)程和實(shí)踐需要，實(shí)時(shí)推出配套規(guī)定。

（三）強(qiáng)化單行條例立法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制

建立和完善單行條例實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題，這是一個(gè)與制定單行條例同等重要的問(wèn)題。人類法治實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)表明，法定權(quán)利在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中會(huì)發(fā)生缺損現(xiàn)象，所以監(jiān)督法律的貫徹實(shí)施尤為重要。目前，楚雄州單行條例立法實(shí)施的過(guò)程中，也存在國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督、人民政協(xié)的監(jiān)督、其他社會(huì)組織、新聞媒體和人民群眾的監(jiān)督，但是，這些多元化法律實(shí)施監(jiān)督機(jī)制未形成整體合力，單行條例立法實(shí)施監(jiān)督不力，又沒(méi)有建立起單行條例立法實(shí)施爭(zhēng)議的解決機(jī)制，單行條例立法實(shí)施效果還有待提升。要提高楚雄州單行條例立法的實(shí)施成效，必須建立和完善單行條例立法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制，以增強(qiáng)執(zhí)法主體貫徹執(zhí)行單行條例立法的自覺(jué)性，推動(dòng)自治立法的全面貫徹執(zhí)行，促進(jìn)楚雄州經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好發(fā)展。

對(duì)楚雄州單行條例實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，其主體甚多。但在實(shí)際操作中，由于各個(gè)監(jiān)督主體社會(huì)角色的差異性，這些監(jiān)督主體對(duì)單行條例的監(jiān)督效力有很大差異。具體來(lái)講，國(guó)家機(jī)關(guān)，特指擁有監(jiān)督權(quán)的楚雄州、各縣 （市）人大，其監(jiān)督行為擁有法律規(guī)定及固定程序做強(qiáng)大支撐，法律硬性手段的運(yùn)用使得國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督效力較強(qiáng)。相比較而言，社會(huì)組織、各族群眾雖然擁有法律授予的監(jiān)督權(quán)，但法律對(duì)此種監(jiān)督權(quán)的規(guī)定比較概括，沒(méi)有詳細(xì)的、具體的、可操作的程序作為參考，導(dǎo)致這兩個(gè)主體多是自發(fā)地、間接地監(jiān)督楚雄州實(shí)施單行條例的具體情況，并主要依靠輿論等軟性手段展開(kāi)監(jiān)督行為，其監(jiān)督效力相對(duì)薄弱。

可見(jiàn)，對(duì)楚雄州單行條例運(yùn)行的合法性進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)該以人大監(jiān)督為主，加大楚雄州各縣 （市）人大的監(jiān)督功能，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)揮政協(xié)、別的社會(huì)組織、新聞媒體、人民群眾的監(jiān)督作用，努力形成一個(gè)合力，共同監(jiān)督單行條例實(shí)施。楚雄州自八屆人大常委會(huì)以來(lái)，共組織對(duì)民族教育條例進(jìn)行執(zhí)法檢查2次，對(duì)林業(yè)管理?xiàng)l例進(jìn)行執(zhí)法檢查1次，對(duì)龍川江保護(hù)管理?xiàng)l例進(jìn)行執(zhí)法檢查1次、對(duì)小型水利條例進(jìn)行執(zhí)法檢查1次，對(duì)公路條例進(jìn)行執(zhí)法檢查1次。此外，縣（市）人大也組織了相應(yīng)的執(zhí)法檢查。自2015年起，楚雄州人大常委會(huì)每年都應(yīng)該選擇至少1件關(guān)系人民群眾切身利益和群眾關(guān)注的地方性法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法檢查。此外，楚雄州人大、各縣 （市）人大還可以采用突擊檢查、實(shí)地走訪、召開(kāi)座談會(huì)、收取書(shū)面匯報(bào)等形式，真正提高單行條例實(shí)施監(jiān)督的有效性，保障單行條例的有效實(shí)施，促進(jìn)楚雄州經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好發(fā)展。

【注釋】

[1]吳宗金、張曉輝：《中國(guó)民族法學(xué)》，法律出版社2004年第2版，第125頁(yè)。

[2]華彥龍：《試析我國(guó)民族自治權(quán)的特征及性質(zhì)》，《中國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線》2005年第2期。

[3]《第一次楚雄調(diào)研會(huì)議紀(jì)要》。

[4]楚雄州人大常委會(huì)民族工作委員會(huì)：《楚雄州單行條例促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究課題調(diào)研楚雄州人大提供材料部分》，2012年12月，第11～12頁(yè)。

[5]楚雄州人大常委會(huì)辦公室編：《全州立法工作會(huì)議材料匯編》，2012年，第27頁(yè)。

[6]周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2009年第2版，第422頁(yè)。

[7]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第11頁(yè)。

[8]吳宗金、張曉輝：《中國(guó)民族法學(xué)》，法律出版社2004年版，第142頁(yè)。

[9]楚雄州人大常委會(huì)民族工作委員會(huì)：《楚雄州單行條例促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究課題調(diào)研楚雄州人大提供材料部分》，2012年12月，第6頁(yè)。

[10]楚雄州人大常委會(huì)辦公室編：《全州立法工作會(huì)議材料匯編》，2012年，第25頁(yè)。

[11]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第10頁(yè)。

[12]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第10頁(yè)。

[13]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第11頁(yè)。

[14]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第11頁(yè)。

[15]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第10頁(yè)。

[16]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第11頁(yè)。

[17]陳紹凡：《我國(guó)民族區(qū)域自治地方立法若干問(wèn)題新探》，《民族研究》2005年第1期。

[18]康亞坤、馬洪雨、梁亞民：《中國(guó)民族區(qū)域自治地方立法研究》，民族出版社2007年版，第184頁(yè)。

[19]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第9頁(yè)。

[20]周旺生主編：《立法研究》第4卷，法律出版社2003年版，第157頁(yè)。

[21]吉雅：《民族區(qū)域自治地方自治立法研究》，法律出版社2010年版，第156頁(yè)。

[22]汪全勝：《論建立我國(guó)立法聽(tīng)證制度》，載周旺生主編《立法研究》第2卷，法律出版社2001年版，第375頁(yè)。

[23]［美］龐德：《法律史解釋》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)法制出版社2002年版，第1頁(yè)。

[24]［美］E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)和法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第340頁(yè)。

[25]楚雄州人大常委會(huì)辦公室編：《全州立法工作會(huì)議材料匯編》，2012年，第27頁(yè)。

[26]汪全勝：《立法效益研究——以當(dāng)代中國(guó)立法為視角》，中國(guó)法制出版社2003年版，第267頁(yè)。

[27]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第10頁(yè)。

[28]［美］E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)和法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第437頁(yè)。

[29]湯唯、畢可志等：《地方立法的民主化與科學(xué)化構(gòu)想》，北京大學(xué)出版社2006年版，第458頁(yè)。

[30]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第10頁(yè)。

[31]汪全勝：《立法效益研究——以當(dāng)代中國(guó)立法為視角》，中國(guó)法制出版社2003年版，第258頁(yè)。

[32]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第15頁(yè)。

[33]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第10頁(yè)。

[34]［美］德沃金：《法律帝國(guó)》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1996年版，第40頁(yè)。

[35]喬曉陽(yáng)主編：《立法法講話》，中國(guó)民主法制出版社2000年版，第163頁(yè)。

[36]楚雄州水務(wù)局：《楚雄彝族自治州小型水利條例貫徹執(zhí)行情況的報(bào)告》，第1～2頁(yè)。