第一節(jié)　制度化與政治發(fā)展

亨廷頓認為，對于“二戰(zhàn)”后廣大發(fā)展中國家而言，其國內沖突的根源在于社會動員與制度化之間的矛盾。為了解決這種矛盾，有必要采取一種平衡的政治發(fā)展觀來看待亞非拉地區(qū)的政治，即更多地關注托克維爾所說的“結社的藝術”和其政治制度的成長。他主張將政治發(fā)展與政治現(xiàn)代化區(qū)分開來，并認為“政治發(fā)展就是政治組織與程序的制度化”。^[2]由此，他特別強調了組織的成長對于政治發(fā)展的重要性，尤其是強大的政黨組織、國家組織的重要性。亨廷頓的觀點成了眾多實施權威主義的發(fā)展中國家用來反復證明其合法性的依據(jù)。事實上，要實現(xiàn)政治發(fā)展的兩大基本目標，我們還有必要在亨廷頓的觀點的基礎上作進一步的改進。

一、制度化的基本涵義及其標準

自20世紀60年代以降，“制度化”成了比較政治學研究的核心概念之一。尤其是在政治發(fā)展的研究當中，“制度化”更是因為亨廷頓的反復強調而聲名鵲起。而關于“制度化”這一概念的基本內涵，大多也以亨廷頓的界定為基準。當然，概念只是用以描述現(xiàn)實的某些相關的方面，并進而構成所研究的事物的定義的工具。概念既非真理亦非謬誤;它只有貼切與不貼切、明確與含糊、有用與沒有用處的區(qū)別。^[3]亨廷頓的“制度化”概念本身并非不合適，但從發(fā)展中國家的政治發(fā)展事實來看，有必要進一步明確其涵義。

1.亨廷頓關于“制度化”涵義的局限

亨廷頓認為:“制度就是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式?！薄爸贫然墙M織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程?！?sup>[4]對“制度化”的這種定義并非亨廷頓本人的首創(chuàng)，而是來自政治社會學家艾森施塔德對社會制度變遷描述的啟發(fā)。艾森施塔德在其《制度化與變遷》一文中明確指出:“制度化過程就是在一個社會生活的主要領域中包含不同社會行為的系統(tǒng)走向對一致解決某些問題的組織化過程?！?sup>[5]如果僅就“制度化”本身這一含義來看，艾森施塔德和亨廷頓的定義無可厚非。但如果聯(lián)系亨廷頓本人在其《變化社會中的政治秩序》一書中的具體運用來考察，則不應顧此失彼。

首先，獲得價值的組織與組織本身的穩(wěn)定之間的聯(lián)系并不是不證自明的。對于廣大發(fā)展中國家而言，國家組織的成長是十分重要的。一個現(xiàn)代政治體系要持續(xù)下去，離不開人們的普遍認可與支持，但價值獲得與組織本身的穩(wěn)定之間的關系并不是自我證明的。Gabriel Ben-Dor批評說:“這一概念的邏輯論點(就好像結構—行為區(qū)分一樣)既不合語義也價值不大。事實上，它存在重大的理論和方法上的失誤。方法問題主要是這一定義暗示著如果某一既定的組織是穩(wěn)定的(假如它經歷了較長一段時間)，那么它必定是獲得價值證明的(假設其不僅被其自身組織成員認可，也被大部分其他相關人員認可)，反之，亦然。”“很明顯，眾多組織在沒有獲得必要的為自身目的的價值證明的情況下通過暴力的使用和威脅、權力的操縱及其他手段可以而且確實經歷了較長時間的穩(wěn)定?！?sup>[6]理論上的問題是想象中的穩(wěn)定與獲得的價值可能產生矛盾與沖突。政治發(fā)展需要穩(wěn)定的政治環(huán)境，但政治穩(wěn)定并不是政治發(fā)展的終極目標。相反，政治發(fā)展過程是一個不斷創(chuàng)新的過程，但創(chuàng)新不一定與穩(wěn)定相關聯(lián)?！叭欢?，現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)是，為了使組織獲得價值，它們可能需要引進重大的創(chuàng)新，包括大規(guī)模威脅組織穩(wěn)定的創(chuàng)新。在此意義上，如果不斷地創(chuàng)新是現(xiàn)代化的主要特征，獲得現(xiàn)代價值的組織可能事實上是對其自身穩(wěn)定的一種威脅?！?sup>[7]因此，一個面臨現(xiàn)代價值沖擊的傳統(tǒng)組織可能會變得更加不穩(wěn)定。

其次，制度化不能簡單地等同于組織成長。亨廷頓將制度化看做是組織和程序獲得價值和穩(wěn)定的過程，但它在《變化社會中的政治秩序》一書中單獨強調組織成長的重要性，而忽視了“程序”的重要性。在他提出的衡量制度化的四個標準(適應性、復雜性、自主性與內部協(xié)調性)中，組織都占有絕對主導地位，而程序卻置之度外。事實上“組織的穩(wěn)定”是制度化的結構特征，而“程序的價值性獲取”事關政治行為過程，這二者是一個結構——行為的統(tǒng)一體，不可分割。在海洋法系國家，慣例、習慣等也可以看做是制度化的。美國在建國之初憲法并沒有規(guī)定總統(tǒng)的任期不得連續(xù)超過兩屆，但由于第一任總統(tǒng)華盛頓所開創(chuàng)的慣例直到第二次世界大戰(zhàn)時羅斯福才打破。總統(tǒng)的任期之所以是制度化的，一方面是總統(tǒng)的任期是穩(wěn)定的，另一方面是總統(tǒng)的任期是獲得人們普遍價值認可的。但我們并不能因此將總統(tǒng)這一職位的創(chuàng)設本身看做是制度化。Edward Feit指出:“制度必須區(qū)別于組織。一個制度可以是組織化的，一個組織也可以是制度化的，但二者并不能等同?！?sup>[8]組織從本質上來講是有規(guī)則的集合體，而政治制度從本質上來講是指規(guī)范人類政治活動的基本規(guī)則。組織是一種實體，制度是一種規(guī)則安排。而且，在人類政治發(fā)展過程中，組織的發(fā)展可能與整個政治體系的發(fā)展相矛盾，與人類政治發(fā)展的基本方向相違背。德、意、日法西斯組織不可謂不嚴密，自主性不可謂不強，內部協(xié)調性也達到相當高的水平，但從人類政治發(fā)展的視角來看，它并不符合人類政治發(fā)展的基本要求。

再次，公共機構的利益不能簡單地等同于公共利益。亨廷頓認為:“公共利益就是公共機構的利益。它是政府組織制度化創(chuàng)造和帶來的東西。在一個復雜的政治體系中，政府的各種組織和程序代表著公共利益的不同側面?！?sup>[9]由于亨廷頓將制度化等同于組織化，尤其是國家組織機構的成長，所以他特別強調了這種組織化或制度化對于創(chuàng)造和維護公共利益的作用。他說:“英國的公共利益的近似值就是英王、內閣和議會各機構的利益。在蘇聯(lián)，答案將涉及到蘇共中央主席團、書記處和中央委員會等機構的特殊利益?！薄啊畬νㄓ闷嚬居泻锰幍膶乙灿泻锰帯?，這句話至少包含部分真理。但是，‘對總統(tǒng)有好處的對國家也有好處’，則包含更多的真理。”^[10]在此，亨廷頓夸大了組織化的政治機構創(chuàng)造公共利益的效果。在美國、英國等發(fā)達國家，公共機構的自主性較為強大，總統(tǒng)及任何一個公共機構都沒有太多的機會為自身謀利益，因為往往受到其他部門的牽制。但對于許多發(fā)展中國家而言，則相反。許多公共機構本身沒有受到憲法的約束，而是某一政治勢力或偉大人物親手締造的產物，它的存在本身不是為了謀求公共利益而是為了更好地維護締造者的永久統(tǒng)治這一最大的政治利益。Gabriel Ben-Dor反駁說:“盡管蘇聯(lián)的利益的確要求有能力和意愿去創(chuàng)建制度以處理國家政治問題，但這并不能證明其機構無論如何就必須是共產黨、中央委員會或總書記;相反，在前蘇聯(lián)當它們無法有效處理其國內問題和事實上阻礙其發(fā)展時，總書記、中央委員會或事實上整個政黨都在窒息其國內政治生活。在這個意義上，對總書記有益的可能對蘇聯(lián)是有害的?！?sup>[11]蘇聯(lián)后來的發(fā)展證明，Gabriel Ben-Dor的反駁正中要害。

總之，制度化的本質是規(guī)則化、程序化，甚至可以包括慣例化。這正如Edward P.Fuchs等在對制度化作成本——利潤分析時所認為的:“制度化就是某一行為被普遍接受或慣例化，此后通過規(guī)則化、結構化和系統(tǒng)化的方式來處理的過程?？偨y(tǒng)立法聯(lián)絡員是這種制度化的典型例子。盡管以前各任總統(tǒng)都設法通過各種途徑影響議會活動，但艾森豪威爾是第一個創(chuàng)設總統(tǒng)立法辦公室的總統(tǒng)。自那以后，所有的總統(tǒng)都在白宮設立此機構?？傊?，立法聯(lián)絡辦公室已經成為可以預期及普遍接受的慣例，因此它被制度化了?！?sup>[12]因此，制度化一旦成功，就意味著該制度是不會被輕易改變的。從一般意義上講，亨廷頓關于“制度化”的涵義并非不合適，但如果將其帶入政治發(fā)展研究領域，則必須進一步明確其涵義。

2.政治發(fā)展視域下“制度化”的基本涵義

俗語說:“沒有規(guī)矩不成方圓?！敝贫绕鋵嵕褪且环N行為規(guī)則。無論是在政治生活、經濟生活還是文化生活當中，如果沒有規(guī)則，就會進入混亂的戰(zhàn)爭狀態(tài)。為此，當代西方制度經濟學特別強調制度供給在社會經濟發(fā)展中的作用。正如諾斯所說:“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法秩序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。”^[13]“制度提供了人類相互影響的框架，它們建立了構成一個社會，或更確切地說一種經濟秩序的合作與競爭關系?！?sup>[14]然而，人類社會中的任何一項制度都是人類意志的產物，它的有效運行也需要由具體的人來操作。尤其是在政治生活當中，一種政治制度框架下的人不是棋盤上的棋子，而是能動地無時不刻在思考的具體的人。因此，要使得一項制度能夠確立下來并持續(xù)有效地發(fā)揮效力，就必須使其“制度化”，即該制度的約束力獲得普遍的(包括制定制度者本身)認可與遵守的過程，也即制度權威的確立過程。這恰如斯考特梅恩瓦德所說:“制度化是一種做法或組織被明確下來并被廣泛認識(即使沒有被普遍接受)的過程。行為者根據(jù)這個做法或組織在可預期的未來的結果來建立自己的預期、調整自己的取向及行為?！?sup>[15]如果將其放到具體的政治發(fā)展的視域當中來考察，則應明確以下幾點:

首先，在政治發(fā)展視域下，政治制度化的前提是制度本身符合人類政治發(fā)展的基本趨勢。在人類政治發(fā)展過程中，判斷一項制度是否合理，不能單看其延續(xù)的時間長短。制度化是制度權威的確立過程，也就是亨廷頓所說的獲得“價值”的過程。但在政治發(fā)展視域里，還必須確認這種制度所獲得的“價值”本身，也即它獲得的是什么樣的“價值”。奧斯特羅姆認為:“人類社會基本制度的建立是為了創(chuàng)造出動力和約束的結構，以引導人們采取可預測的因而是有秩序的行為。在人類的制度結構中包含著邏輯性或合理性。”^[16]在當今廣大發(fā)展中國家和地區(qū)，這種邏輯性或合理性就是符合人類政治發(fā)展的基本方向——現(xiàn)代民主。因此，在政治發(fā)展視野中，政治制度化不是一般意義上的制度化，而是現(xiàn)代民主的政治制度化。

其次，在政治發(fā)展視域下，政治制度化應包括制度變更規(guī)則、程序的制度化。制度化意味著制度的長期穩(wěn)定，但一種政治制度不可能一旦確立下來就永遠不會變動。制度也應隨著時代的發(fā)展而變更，否則就不可能有政治發(fā)展。艾森施塔德認為:“任何社會系統(tǒng)——無論是政治的、經濟的還是社會分層系統(tǒng)，無論是集體的還是個體的——制度化都會產生變化的可能性?！?sup>[17]制度的變遷既有革命式的推倒重建，也有點滴式的更化改制。政治發(fā)展并不否認革命式的制度變更，但政治發(fā)展所強調的政治制度化更主要的是指革命后新制度的建設。它更期望點滴式的更化改良，而極力避免被重新推倒重建。因此，一項制度想要獲得持續(xù)的穩(wěn)定，就必須包含其制度變更的程序、規(guī)則的制度化。只有當制度變更的規(guī)則、程序等也同時被人們普遍認可時，該制度化才是成功的。否則，當時局已經發(fā)生變化要求制度變更而對制度變更的規(guī)則、程序看法的又不一致時，就會延誤制度變更，最終導致制度僵化，只能推倒重建。J.Richard Sisson在定義政治制度化時就指出:“政治制度化意味著在既定的制度框架內，允許成功吸納政治索償者及要求者的新安排的規(guī)則、程序和行為方式的廣為接受和慣例化發(fā)展?！?sup>[18]

再次，在政治發(fā)展視域下，政治制度化應包括國家權力制度化和公民權利制度化兩個方面。亨廷頓將制度化的內容看做是組織和程序兩個方面:一方面強調組織的穩(wěn)定，另一方面強調程序所獲得的價值。事實上，他在其《變化社會中的政治秩序》一書中完全將組織等同于國家機構和政黨組織，遵循的邏輯是國家權力的集中——擴大——分散這一理論邏輯，以至于完全忽視了公民權利的發(fā)展。政治發(fā)展不僅僅包括國家發(fā)展，更重要的還包括社會發(fā)展。正如托克維爾所說:“永遠記住一個國家當它的每個居民都是軟弱的個人的時候，不會長久強大下去，而且決不會找到能使由一群膽怯和萎靡不振的公民組成的國家變成精力充沛的國家的社會形式和政治組織。”^[19]一個國家的政治發(fā)展應該是國家發(fā)展與社會發(fā)展的良性互動。在政治發(fā)展的過程中，一方面是促進國家發(fā)展，但又防止以國家發(fā)展為借口，過多地阻礙社會發(fā)展，導致極權主義;另一方面是促進社會發(fā)展，但又要防止公民以參與國家事務為由提出過多要求，從而阻礙國家發(fā)展。如何使得這二者協(xié)調，最主要的就是依賴于政治制度化。因此，政治制度化顯然就應該包括兩個方面的含義，一方面是國家權力制度化，另一方面是公民政治權利制度化。國家權力制度化是保障國家能有足夠的行動能力，而公民權利制度化則是保障公民權利在國家行動過程中不至于受到侵犯。

總之，亨廷頓關于“制度化”的含義過度強調了組織成長的重要性，過高估計了發(fā)展中國家公共組織機構創(chuàng)設公共利益的動機與能力。作為政治發(fā)展研究的核心概念之一，“制度化”并不是指簡單地創(chuàng)立起穩(wěn)定的政治機構和組織，而是指國家政治制度的運行及變更的基本原則與規(guī)定獲得普遍認可的過程。也就是說，一種制度一旦確立有效，任何人都必須在其范圍內活動而不得逾越。即使要作必要的制度變遷，也必須經過嚴格的程序。這種規(guī)則和程序的制度化，本身就是社會生產的保障，也是一種社會資本。這正如哈羅德·伯爾曼在《法律與革命》一書中強調法律作為一種社會資本時所指出:“法律與土地、機器一樣，也是社會生產方式的一部分，如果不運行，土地和機器就一文不值，而法律則是其運行的有機組成部分。沒有耕作和交換的責任和權利，農作物就得不到播種和收獲。沒有生產、交換和分配的某種法律秩序，機器就得不到生產，不能從生產者手中轉移到使用者手中，不能被使用，其使用成本和收益也得不到價值。這種法律秩序本身就是一種資本形式。”^[20]因此，“政治的發(fā)展并不是如過去20年來的社會科學文獻作出相當系統(tǒng)性的論述那樣，產生于經濟條件，而是產生于支配集體行動的憲法規(guī)則的性質”。^[21]

3.政治制度化的標準

亨廷頓認為，所謂政治發(fā)展就是指政治組織和程序的制度化^[22]。而衡量制度化有四個標準:第一，適應性。組織和程序的適應性越強，其制度化程度就越高:(1)簡單地算年齡，一個組織或程序存在的年代越久，其制度化程序就越高;(2)以組織領導人換代的次數(shù)來衡量，一個組織越是能夠不時地克服和平接班的問題、領導層越是能不斷更新，其制度化的程度就越高;(3)從職能方面來衡量，衡量高度發(fā)達的組織的真正尺度是其職能的適應性而非職能的特定性。第二，復雜性:(1)一個組織必須具有數(shù)量龐大的下屬組織，從上到下，隸屬明確，職責不同;(2)這個組織不同類型的下屬組織各具專門化水平。第三，自主性:(1)政治組織和程序與其他社會團體和行為方式之間有何區(qū)別;(2)其管轄的專業(yè)程度如何。第四，內聚力:(1)是否具有共同意識;(2)內部是否統(tǒng)一。^[23]由此可見，亨廷頓完全以組織的成長尤其是國家正式組織的成長作為政治制度化的主要標準。

在美國的政治實踐過程中，也不乏與亨廷頓所說的制度化的四個標準相符合的例子。有學者研究認為，美國總統(tǒng)職位(presidency)的制度化就是典型的案例。“總統(tǒng)職位的制度化包括其作為一個組織獲得穩(wěn)定性和作為其自身獲得價值這樣一個過程。穩(wěn)定表明總統(tǒng)這一獨立的政治實體不能被輕易地變更或廢除，而價值包含總統(tǒng)這一獨立的政治實體獲得明晰的認可。更具體說來，當它達到以下四個標準時總統(tǒng)這一職位變得制度化:自主性(總統(tǒng)職位獨立于其他政治機構)，適應性(總統(tǒng)職位的長時期存在)，復雜性(總統(tǒng)辦公機構及人員的不斷分化)，一致性(總統(tǒng)事務管理的一致)。制度化根源于組織內部個人利益與其環(huán)境之間的互動?！?sup>[24]然而，在發(fā)展中國家我們很難找到同時符合這四項標準的案例。在比較研究中，這四項標準只能作為單獨的變量，而不能作為整體的變量來進行比較。原因在于，“一些國家的組織可能缺少適應性但同時卻增強了其自主性，它們可能缺少自主性但同時卻大大增加了其復雜性。很明顯，這些標準有時結合在一起，有時卻并不是這樣”。^[25]哈德森通過運用亨廷頓的這四個標準對63個國家的穩(wěn)定、暴力和制度化進行量化分析后發(fā)現(xiàn)，在制度化與政治穩(wěn)定及其暴力使用之間并不存在明顯的關聯(lián)。而且，由于關鍵性的理論概念模糊不清，人們選取正確的標準來判斷制度化十分困難。對此他深表遺憾。^[26]可見，亨廷頓的制度化標準需要進一步改進。

就目前的研究來看，大部分學者只是對亨廷頓的制度化標準提出了質疑，但并未提出進一步改進的標準。陳鴻瑜在研究菲律賓的政治發(fā)展時，曾根據(jù)亨廷頓的政治制度化標準作了進一步的修正，另擇取合法地位、層級分工和執(zhí)行能力三項標準來衡量政治制度化。所謂合法地位，指政治組織與程序具有合法性，為人民所認同接受;合法性之程度亦可從叛亂之頻數(shù)而測度。層級分工指政治組織具有分層負責、職能區(qū)劃的特性，而非僅是疊床架屋的一堆制度組合;層級組織依成就和功績甄選人員。執(zhí)行能力指政治組織執(zhí)行其明定的(或依法的)功能。可將上述標準列表如下:

陳鴻瑜的這三大標準事實上是大部分結構功能主義政治發(fā)展學者所稱的政治現(xiàn)代化標準，即政治結構功能分化及政治體系能力的增強。盡管這三項標準比亨廷頓的標準更清晰、更兼容，但僅有此三項標準還是不夠的。從政治發(fā)展的視域來看，政治制度化不僅包括國家權力的制度化，更重要的還包括公民權利的制度化。因此，政治制度化的另一重要標準應該是公民權利的制度化保障，即當公民權利遭到侵犯時能獲得公平公正的司法救濟。

政治制度化之衡量標準

(資料來源:陳鴻瑜:《菲律賓的政治發(fā)展》，臺灣商務印書館1980年版，第22頁。)

總之，衡量一個國家的政治制度化水平，不能僅看其國家組織的成長即其國家權力總量的增加，還要看其公民權利的保護程度。只有當國家權力與公民權利都得到同等程序的制度化保障時，其政治發(fā)展目標才較容易實現(xiàn)。

二、制度化的限度與政治發(fā)展

在廣大發(fā)展中國家和地區(qū)，傳統(tǒng)的政治制度在現(xiàn)代化的沖擊面前分崩離析，而現(xiàn)代政治制度又遲遲建立不起來，因而人們往往深深地被亨廷頓的政治制度化理論所折服。亨廷頓所說不無道理:“如果一個社會要想維系高水平的共同體，政治參與的擴大必須伴隨著更強大的、更復雜的和更自治的政治制度的成長?！薄敖^大多數(shù)社會，甚至那些有相當復雜和靈活的傳統(tǒng)政治制度的社會，在現(xiàn)代化最激烈的階段都會蒙受政治共同體的損失，形成政治制度的衰朽。”^[27]但我們只能由些推論出制度化水平應高于政治參與水平，而不能由此推論出制度化水平越高越好(the more the better)。政治制度化也存在一個限度問題。

1.政治制度化的價值限度

由于政治發(fā)展本身不是價值無涉的，它旨在推進民主政治的發(fā)展和人類政治文明的進步，因而，政治發(fā)展進程中的政治制度化也不可能是價值中立的。亨廷頓本人也認為:“政治制度具有道德和結構兩個范疇?！?sup>[28]研究政治制度化，不可能不先探討該政治制度所包含的制度精神或政治價值，因為“制度精神所產生的效果比制度的任何直接規(guī)定要大”^[29]。對于廣大發(fā)展中國家和地區(qū)而言，政治制度化主要是民主制度的制度化，而不是權威制度或專制制度的制度化。廣大發(fā)展中國家和地區(qū)并不缺少權力，而是普遍缺少民主制度的權威。政治制度化的首要任務在于規(guī)范和限制專制權力的發(fā)展，而不是以制度的形式將專制權力永久化、合法化。

首先，缺少民主價值取向的政治制度化可能導致整個社會道德水平的低下，并且阻礙社會發(fā)展。

一種制度要獲得穩(wěn)定與社會的認可，它需要獲得社會價值的支撐，這顯然離不開一定的強制手段和長期的政治社會化努力。然而，如果一種制度它本身就是不道德的或非人性的，那么它的制度化將會導致整個社會道德水平的低下。對此，密爾指出:“政治制度在道德上最為有害——通過它們的精神產生最大害惡——的方式，是把政治職能看作一種恩賜，受委托人必須作為自己所想望的東西去尋求這種職能，甚至為之付出代價，好像是有利于他的金錢利益的東西?！?sup>[30]因為政治制度作為一種上層建筑，對其社會基礎具有具大的反作用。埃爾金指出:“政治制度創(chuàng)造了人們特有的組織、思想習慣和風俗。人民的素質大部分是由他們怎樣解決問題，怎樣應付隨之而來的沖突以及怎樣引導利用政治制度謀求優(yōu)勢和統(tǒng)治的誘惑來界定的。政治體制作為一組正在從事的實際的和熱衷參與的活動，界定了人民的政治生活方式。正如蘇格蘭啟蒙思想家達格代爾·斯圖爾特1829年所說的，‘形成各民族的面貌的那些意見的習慣，主要是由它們政治制度的特殊形式決定的’。”^[31]在傳統(tǒng)專制制度非常強大的國家之所以在政治現(xiàn)代化的道路上步履艱難，與其專制制度對社會習慣與公民特性的塑造也不無關系。專制制度塑造了懦弱的國民，自然難以發(fā)展出現(xiàn)代的公民。

另外，缺少民主價值取向的制度化不僅難以培養(yǎng)出現(xiàn)代公民，相反，還會窒息社會活力，阻礙社會發(fā)展。20世紀60年代，發(fā)展中國家普遍由戰(zhàn)后初期各殖民帝國所強加的多元民主政體走向專制政體或權威政體。依亨廷頓的標準看，其制度化程度大大增強，正如恩克魯瑪所說:“為了迅速有效地糾正帝國主義和殖民主義在非洲造成的錯誤，新興的非洲國家需要建立一個能夠行使中央權力的強大國家，以便動員全國力量，一道建設和發(fā)展?！?sup>[32]然而，這種新建立起來的“強大國家”往往并不具有現(xiàn)代理性國家所具有的強大的施政能力，往往是由種族、部族、地域和宗教精英把持的國家機器的專橫強暴。^[33]這種將國家機器視為利己工具的“強大國家”不但不會平衡其內部的矛盾與沖突，反而往往加劇其內部的種族、部族矛盾及教派沖突，造成貧富嚴重分化及貪污腐敗橫行，社會政治動蕩也就接踵而至。

其次，缺少民主價值取向的政治制度化可能被專制者當作加強自己權力的工具。民主政治制度化意味著民主制度權威的確立，而民主制度權威本身意味著非經法定民主程序不得變更。然而，如果制度本身授予政府或國家及其領導人以無限權力，則任何制度化的努力都可能只是其加強自身權力的工具而已。在傳統(tǒng)的東方專制國家，有的制度延續(xù)了上千年的歷史，如帝制中國的鹽鐵專賣制度、賦稅制度、科舉制度等。它們都是高度制度化的，但從本質上講都只是加強皇權專制的工具。作為中國官僚政治的支柱之一的科舉制度，經過幾個朝代的發(fā)展不可謂不嚴密，也獲得了廣大讀書之士及整個傳統(tǒng)中國社會的認同，但它的功能于政治發(fā)展而言，卻是有害的。王亞南在《中國官僚政治研究》中明確指出:“我們不否認科舉制也希望達到選賢任能的目的，但它的更大目的，卻在于把人的思想拘囚于一定范式中，在于使人的意志集中到一定目標上;在于以形式平等的文化手段，模糊知識水準逐漸提高了的一般人士的種族或階級意識。”^[34]“二戰(zhàn)”后，在有些發(fā)展中國家和地區(qū)，權威主義或專制獨裁政權為了加強自身權力而建立起嚴格的書報檢查制度、新聞審查制度等比比皆是。1964年，巴西發(fā)生軍事政變，軍人接管國家政權。軍政權發(fā)布第一號制度法明確提出了“制度化”的任務。但其“制度化”的核心是建立起軍事專制制度。“軍政權存在本身就是以違背憲法為前提的，而所謂‘制度化’實質上是使軍政權能以憲法的名義，根據(jù)法定程序，通過一整套合乎法律規(guī)范的機構進行統(tǒng)治，使軍事獨裁合法化。軍政權一建立便以尊重憲法的姿態(tài)宣布保留1964年憲法，隨后根據(jù)統(tǒng)治的需要，于1967年和1969年先后頒布了兩部新憲法。為了保證軍政府的行動既不受法律約束，又合乎法律規(guī)范，軍政權制定制度法和補充法，變更和限制憲法的適用范圍。據(jù)統(tǒng)計，僅在1964年到1969年就公布了十七個制度法和七十七個補充法。根據(jù)這些法令，軍隊對工會、學生團體等群眾組織進行殘酷鎮(zhèn)壓，對政界人士實行大規(guī)模的迫害和清洗?！?sup>[35]這正如布萊克所指出:“事實上，在一個非有限政府的制度里，法制化、制度化可能是加強政府無限權力的工具。”^[36]

再次，缺少民主價值取向的政治制度化的改革成本更大。任何一項政治制度都不是一勞永逸的，它既會隨著社會環(huán)境的變化而變化，也會根據(jù)運用制度的政治領導人的變更而經常發(fā)生改變。民主制度的制度化并不否認制度變遷的重要性，而是認為制度的改變需經法定的民主程序。這就既保證了一項制度的大體穩(wěn)定，又由于經過了民主的法定程序而保證了其不斷獲得新的價值認同。專制制度的制度化以強化自身權力為目的，因而任何要求改變其現(xiàn)存權力結構或削弱其權力的改革要求都會受到該制度的抵制。專制制度的制度化事實上就是不斷自我強化，其最終的結果就是制度僵化。因為任何制度的改革的最大阻力都來自于該制度的既得利益者階層，制度越僵化，既得利益者就越保守，改革它所要付出的成本就越大。這從英國的漸進式改革與法國疾風暴雨式的革命的比較就可以知道。如果僅以一項制度的延續(xù)時間長短及其是否獲得人們的認同來看，中國古代以皇權專制制度為核心的一系列制度的制度化程度是十分高的，但這樣一種高度制度化的專制制度不但沒有成為中國現(xiàn)代化發(fā)展的制度資源，反而成了其阻礙。具有諷刺意味的是，制度的自主性、復雜性、一致性都非常高的中央集權式的法國，與那些多元化的封建制國家如英國、日本相比較而言，看起來更加現(xiàn)代化，但在步入現(xiàn)代化的道路上卻更加困難，付出了更大的代價。^[37]這種情況不僅存在于國家政權的宏觀層面，在其微觀層面也同樣存在。印度被譽為是發(fā)展中國家中民主的成功典型，但“印度是腐敗制度被明確界定的最突出的例子，這里，不同的交易與不同的排他性腐敗權力相聯(lián)系。腐敗的權力一經被制度化，改革這種制度的交易成本就極其巨大。印度幾十年停滯不前并不是偶然”^[38]。從宏面層面上看，印度的確是典型的民主國家，但從微觀層面上看，它的種姓制度的制度化、權力腐敗的制度化使得印度經濟長期受滯，也使其成為世界上貧富差距最大的民主國家。

總之，亨廷頓對于“組織”尤其是政黨組織的強調并不意味著他摒棄了制度化的價值取向，而是他特別突出了政治發(fā)展的“效能”與“穩(wěn)定”。殊不知，以效能和穩(wěn)定為主的政治制度化可能會扼殺政治民主?；魻柊秃赵嬲]人們:“人們可能會問，什么樣的政府才是最安定和穩(wěn)固的政府呢?人們憑經驗設想，安定和穩(wěn)固這兩個特征也許能夠判斷政府的賢明和政府的向善吧?這是誤解。政府保持長久決不能證明它是有益的?！?/p>

2.政治制度化的強度限度

正如亨廷頓所看到的，在廣大發(fā)展中國家所普遍存在的是低度的政治制度化與高度的政治參與所造成的動亂不安。但如果我們仔細考察便可得知，這種情況最主要地發(fā)生在拉美及非洲地區(qū)，而對于亞洲尤其是有著長期專制傳統(tǒng)的東方世界而言，情況似乎正好相反。在許多有專制傳統(tǒng)的東方國家:最缺少的不是自主的國家，而是自主的社會。不是國家擺脫社會的控制從而凌駕于社會之上，而是社會如何從國家的桎梏中解脫出來以獲得自主的發(fā)展。因而在政治發(fā)展過程中，政治制度化還有另一個限度——防止非平衡性政治制度化的出現(xiàn)——政治制度化水平既不能過度落后于政治參與也不能過度超前于政治參與。

從理論上講，有非制度化情況的出現(xiàn)，也就會有過度制度化情況的出現(xiàn)。過度制度化所帶來的問題可能與非制度化的一樣多。亨廷頓將政體主要分成以下三大類別:低度政治參與和低度政治制度化(傳統(tǒng)型政體)，高度政治參與和低度政治制度化(過渡型政體或普力奪政體)，高度政治參與和高度政治制度化(現(xiàn)代型政體)。然而，從邏輯上講，亨廷頓還忽視了另一種情況，即高度政治制度化和低度政治參與。Kesselman批評指出:“除了亨廷頓所說的這三種情況外，從邏輯上講可能在動員與發(fā)展之間還有第四種可能并且會產生十分明顯的政治結果。這第四種可能性常常發(fā)生在已經高度發(fā)達的政治體中，制度化水平超過動員……政治制度是自主的但沒有適應性。相比亨廷頓所說的其他可能性，政治參與被制度發(fā)展所窒息。這一過程我們可以將其稱為過度制度化，其結果為政治強制?！?sup>[39]Ben-Dor也認為，“過度制度化(尤其是根源于過度的自主性)可能成為經常出現(xiàn)制度化不當現(xiàn)象的原因，就像腐敗來源于當對制度自主性的容忍下降所引起的憎恨一樣。同樣，過度制度化也可能來源于制度已經先于社會經濟現(xiàn)代化建立起來(或已經被強化)，然后再一次帶來一種特別的政治體制。在這種情況下，制度可能是穩(wěn)定的但沒有獲得‘價值’，而且這也再一次表明制度并沒有衰弱。實際上，過度制度化可能帶來一種特別的非平衡性:政治體制大大強于社會體制，即使后者可能是更加高度價值化的?！?sup>[40]

亨廷頓曾將蘇聯(lián)看做是發(fā)達政體的典型例子，它具有高度的制度化水平，因而不屬于衰微的政治體制?？商K東劇變至少證明他當時對蘇聯(lián)的政治體制存在誤判。由列寧一手創(chuàng)立的蘇聯(lián)共產黨組織是堅強有力的，它的確能夠提供權威，建立起有效統(tǒng)治的政府，提供某些保持政治秩序的定心丸。但這種高度制度化的體制所帶來的問題也非常多?！澳切┨幱诂F(xiàn)代化之中的國家里，恰恰缺少了權威，那里的政府不得不聽任離心離德的知識分子、剛愎自用的軍官和鬧事的學生的擺布?！?sup>[41]反觀蘇聯(lián)七十多年的歷史，沒有知識分子和學生的鬧事，但其內部斗爭一刻也不曾停止過。前蘇聯(lián)的體制可以看做是過度政治制度化的典型而不是發(fā)達政體的典型。它提供了高度的政治制度化，卻將政治參與限定在最低范圍之內。在某種程度上，蘇聯(lián)的分裂與蘇共的倒臺并不是源于缺少統(tǒng)一的權威，而是體制的過度制度化導致了制度的僵化。

政治發(fā)展需要國家權力的制度化，也需要公民權利的制度化。如果說國家權力的制度化主要表現(xiàn)為國家組織和機構的成長，那么，該注意的是這種國家組織和機構的發(fā)展也應保持在一定范圍之內。對于任何一個發(fā)展中國家而言，其現(xiàn)代民族國家的歷史都不長。但這并不表明所有的發(fā)展中國家在進入現(xiàn)代民族國家之前都是一張白紙。更何況，現(xiàn)代西方民族國家的產生是其資本主義商品經濟發(fā)展的必然產物，也就是說社會經濟的發(fā)展先于國家的組織和機構的發(fā)展。因而國家總是受制于市民社會，人們不必擔心國家組織的發(fā)展會反過來吞滅社會。與西方發(fā)達國家不同的是，廣大發(fā)展中國家建立起來的強大的國家組織與機構往往不受社會的制約，社會也沒有能力制約?！耙驗榉N族和宗教的對立分割遍于國家中，無處不在，非洲和中東的市民社會常常是脆弱的，從而消解了其抗衡國家強權的能力……市民社會的軟弱通常必伴隨著國家的強大，雖然二者因果關系并非總是那么一目了然。”^[42]國家組織與機構的發(fā)展大大超前于社會與公民的發(fā)展，國家權力的組織化與制度化導致社會發(fā)展的長期停滯不前。在眾多權威主義國家，公民和社會組織被嚴格限定在國家所規(guī)定的范圍之內。國家的自主性增強了，但社會及公民個人的自主性卻被國家所吞滅了。有學者認為，中國的改革是以制度化程度非常低為起點的，而前蘇聯(lián)進行改革時其制度化程度已經相當高，結果是中國的改革始終保持了穩(wěn)定性和階段上的可預測性，而前蘇聯(lián)的改革則以政治上的崩潰和隨后經濟上的大倒退而告終。正是因為中國政治運行體制比前蘇聯(lián)的體制的制度化程度低，反而使中國的政治體制具有了相當?shù)撵`活性，這種靈活性進而為中國改革領導人提供了推行漸進改革的可能性。^[43]事實上，前蘇聯(lián)的政治制度化是一種典型的過度政治制度化，其最終的結果就是一種制度僵化。因此，政治制度化應與社會發(fā)展同步。這正如巴特爾所說:“無論人類如何相處，他們得繼續(xù)在暴力或一致同意的基礎上組織他們的關系。當共同利益的范圍擴大時，規(guī)范共同生活的組織也會隨之擴大，在單一政府控制下的領域也會相應增加。但共同體所面臨的困難在于它所擁有和關注的自治組織的擴大超出了一定的范圍就會喪失其自治性?！?sup>[44]因此，過度政治制度化的另一個危害就在于國家組織的過度發(fā)展窒息了整個社會的活力。

當然，除了政治制度化過度超前于社會政治參與水平這種“過度政治制度化”之外，還存在另外的非平衡性政治制度化的情況。一個國家的政治制度往往是一個復雜的復合體，既有橫向層面的政黨制度、議會制度、行政制度、司法制度等，也包括縱向層面的國家結構形式、政府間的關系，還包括一些具體的如公務員制度等。而這些制度的制度化不可能在同一時間內完成。因此，就會出現(xiàn)多種非平衡性政治制度化。Gabrel Ben-Dor研究指出:“制度化可能在宏觀上比較強而在微觀上比較弱，反之亦然。制度化可能在四個標準中的某一兩個方面比較強而其他方面比較弱，反之也是如此。某些制度可能比較強而其他比較弱，這可能導致一種錯誤的制度化傾向。半制度化可能產生于組織比較強但程序比較弱或程序比較強而組織比較弱的情況?！?sup>[45]這些非平衡性制度化的影響盡管比低度制度化和過度制度化的影響相對而言要小得多，但對于一個國家的政治發(fā)展而言也不可小視。亨廷頓在比較墨西哥和玻利維亞所走過的兩種截然不同的道路時認為，正是因為墨西哥革命最根本的一條約法——不許連任——得到了有效的貫徹，從而為墨西哥提供了比玻利維亞更多的政治秩序與政治穩(wěn)定。^[46]這也就是說政治制度化順序的差異會導致不同的國家走上完全不同的政治發(fā)展道路。許多發(fā)展中國家在建國之后往往最先制度化的是行政體制，而國家領導人的更替制度等則由于涉及當時領導人的個人利益或其個人的巨大魅力而沒有確立起基本的制度，更談不上制度化。

總之，應該意識到制度化也會帶來不同的政治結果。政治參與水平過低與政治制度化水平過低一樣，也會為其政治發(fā)展制造障礙。“亨廷頓通常將社會的弊病歸結為制度的孱弱，從而忽視了制度本身過于強大所帶來的社會弊端。在他看來，這根本不可能發(fā)生。尤其是在被稱之為‘相對發(fā)展’的國家，在那里，社會仍在變遷之中，而它們的制度結構卻十分強大。事實上，制度可能異常強大，阻止甚至顛覆社會變革，產生亨廷頓所認為的制度孱弱所帶來的同樣的社會弊病——腐敗與暴亂?！虼?，過度制度化可能產生的問題與低度制度化所產生的問題一樣多。”^[47]

3.政治制度化的社會基礎

制度化是制度權威的確立過程，也即該制度獲得合法性的過程。亨廷頓在稱贊英、美、蘇的政治體制的有效性時就說:“美國、英國和蘇聯(lián)各具有不同的政府形式，但這三種體制的政府皆能安邦定國;每個國家自成一個政治共同體，人民對其政治制度的合法性有舉國一致的共識。”^[48]一種政治制度要獲得“價值”認可，就必須有一定的社會基礎作為支撐，否則就難以穩(wěn)定。要反對過度的政治制度化，但同時也還是要警惕亨廷頓所告誡的低度的政治制度化所帶來的后果。

制度的生命力深藏于社會環(huán)境之中，“重要的制度并非單憑一紙法律就能形成，它其實是傳統(tǒng)、成規(guī)和慣例的結晶。這些傳統(tǒng)、成規(guī)和慣例，雖不見于法律，卻具有不亞于法律的影響力。”^[49]“二戰(zhàn)”以后，幾乎所有的取得獨立的非洲國家都承襲了原來西方殖民統(tǒng)治的一套文官制度，并以此為藍本，組織政黨政府，但到20世紀60年代中期，軍隊干涉政治的情況愈演愈烈，隨之出現(xiàn)了一大批軍人政權。^[50]因為對于非洲而言，許多國家根本就沒有政黨政治的社會基礎。同樣，“二戰(zhàn)”后的拉美普遍學習美國建立起了總統(tǒng)制，但沒有一個國家真正實現(xiàn)了美國式的總統(tǒng)制。20世紀60年代末70年代初，這一地區(qū)先后有十二個國家相繼發(fā)生了軍人政變，建立了軍人政權，特別是美洲南端國家出現(xiàn)了清一色軍人執(zhí)政的局面。^[51]亨廷頓將這種狀況的產生歸結為政治參與擴大化超過政治制度化的水平。然而，亨廷頓沒有深入探討政治體制為何步伐緩慢的原因。事實上，奧斯特羅姆曾就此指出:“沒有一個充分的社會基礎(沒有條件的平等性)，自上而下推行的政治制度和民主儀式只能變成使統(tǒng)治階級(傳統(tǒng)的土地所有者、世襲財產的支配者、宗教等級制度中的上層成員以及軍界和政界的官僚)的權力合法化的工具。即使是被看做為民主統(tǒng)治的一個必不可少方面的自由和公眾的選舉，在實際上也常常意味著以向參加者行賄的方式來對政治過程進行操縱。大多數(shù)獲得迅速壯大的政黨，其所具有的更多是個人基礎而不是意識形態(tài)基礎。政黨的功能主要是控制群眾以及使個人的統(tǒng)治永久化。在典型的情況下，財富是通過選舉過程雇贏得權力的可靠手段?！?sup>[52]這種沒有社會基礎的政治制度，就像建立在沙灘上的房子，一遇風吹雨打就會全盤倒塌。

“二戰(zhàn)”后一些發(fā)展中國家由于其領導人的個人魅力或單一強大政黨的存在而維持了一段相當長時間的政局穩(wěn)定，但由于沒有通過制度化的手段彌補社會本身存在的鴻溝，因此仍然命運卜測。這種情況大多發(fā)生在有著專制權威主義傳統(tǒng)的亞洲。在東南亞的柬埔寨，“盡管時有中斷，柬埔寨國王西哈努克通過利用其自身的資源促進了一種表面的穩(wěn)定，但他沒有有效地促進政治體系的制度化以致在他下臺后能夠使整個政治體系不至于分裂?！?sup>[53]到現(xiàn)在為止，“通過西哈努克本人的干預有效地阻止了派系反對的失控。然而，并沒有跡象表明他根除了派系分裂對其政治穩(wěn)定的長期威脅”。“柬埔寨政治體系中的那些派系因素顯示其精英共存是不可能的。西哈努克本人也不是各派系之間的橋梁，而僅僅是一個有權譴責、懲罰及訓誡極端搗蛋的孩子們父親的角色。在柬埔寨，人們總是期望通過外來干預促成政治體系的轉變，但隨著其父親角色的逝去，無論是自然地還是其他因素所致，它將一定導致基本性的政治變遷。因此，西哈努克所擁有的個人魅力，并沒有為自1955年以來建立的政治體制的自我維持和制度化提供足夠的基礎。”^[54]在印尼，蘇哈托長達三十余年的統(tǒng)治提供了政治秩序與穩(wěn)定，在一定程序上促進了印尼的社會經濟現(xiàn)代化，但并沒有提供真正制度化的制度路徑。在1997年東南亞金融危機的沖擊下，政治動蕩重返印尼。

從邏輯上講，政治制度化落后于政治參與速度可能通過兩種方法加以解決:一是亨廷頓所說的暫時壓制政治參與，建立起強大的政府及政黨組織。二是調整政治制度，以使其適應社會經濟發(fā)展所帶來的公民政治參與的要求。亨廷頓認為:“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂?！?sup>[55]事實上，貧窮為什么本身是動亂的障礙是在于貧窮是普遍的。而現(xiàn)代化過程之所以滋生動亂最為關鍵的還在于現(xiàn)代化過程加劇了社會的不平等，是缺少公正制度性分配條件下的現(xiàn)代化的結果——不平等——加劇了各個階層參與政治、推翻現(xiàn)存政權的欲望。正所謂不患寡而患不均。亞里士多德在評析希臘的政治變革時也指出:“所有這些內訌，都常常以‘不平等’為發(fā)難的原因?！薄皟扔徔偸怯梢蟆降取脑竿@一根苗生長起來的?！?sup>[56]因此，要抑制公民過度的政治參與，主要在于建立起公平公正的政府。這種公平公正的政治制度或政府之所以建立不起來，最根本的原因還在于其缺乏最基本的社會力量的支持。因此，對一個已經建立起民主的基本結構的發(fā)展中國家而言，要想提高其民主政治制度的政治能力，就必須努力培育其社會基礎。政治制度化的發(fā)展不宜過度超前于社會的發(fā)展，也不宜過度落后于社會的發(fā)展。正如亨廷頓自己所說:“一個發(fā)展的政治體系，其政治制度化與政治參與的程度必高，且能達致平衡狀態(tài);反之，未發(fā)展的政治體系，其政治制度化與政治參與的程度必低，結果必會導致政治衰退?！?sup>[57]