達(dá)川區(qū)政協(xié)在推進(jìn)基層協(xié)商民主進(jìn)程中，做了許多有益的探索，取得了顯著的成效，這是值得肯定的。當(dāng)然，也應(yīng)該看到，在履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政、推動(dòng)協(xié)商民主建設(shè)過程中也遇到一些困難，面臨一些困惑，還需要進(jìn)一步總結(jié)和提升。

（一）問題與難點(diǎn)

1.協(xié)商缺乏剛性約束

這是在調(diào)研中，區(qū)政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員反映面臨的較大困惑。盡管政協(xié)有關(guān)文件明確了政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容、途徑和程序，但在實(shí)際工作中政治協(xié)商受黨政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人素質(zhì)和喜好影響較大。另外，還存在“突然襲擊”的情況，即事到臨頭才到政協(xié)來協(xié)商，事先沒有準(zhǔn)備，不知情或者知情不多，難以達(dá)到較好的協(xié)商效果。

2.政協(xié)的法律地位不明確，對(duì)協(xié)商民主缺乏法律規(guī)定

目前，對(duì)政協(xié)的地位職能等缺乏明確的法律規(guī)定，這導(dǎo)致政協(xié)在實(shí)際政治生活中處境較為尷尬。部分工作人員就反映在“四大班子”中，政協(xié)實(shí)際上處于“老幺”的地位，黨委“說了算”、政府“算了說”、人大“說算了”、政協(xié)“算說了”，這些說法是政協(xié)在現(xiàn)實(shí)政治體系中地位的生動(dòng)寫照。正因?yàn)榉傻匚徊幻?、處境尷尬，?dǎo)致現(xiàn)實(shí)政治協(xié)商的隨意性，一些重大事項(xiàng)可能不會(huì)交到政協(xié)來協(xié)商，如重大人事任免等。

3.委員分布過于集中，協(xié)商水平有待提高

機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)界委員較多，其他社會(huì)階層委員相對(duì)較少，一線工人、農(nóng)民、優(yōu)秀外來務(wù)工人員、新經(jīng)濟(jì)成分、新社會(huì)階層代表人士尚未吸納或人數(shù)極少，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村、新經(jīng)濟(jì)等階層的群眾意愿不能被充分表達(dá)，一定程度上造成了政治協(xié)商的“缺位”。同時(shí)，由于政協(xié)委員按界別設(shè)置，目前，達(dá)川區(qū)還有近20多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有政協(xié)委員，在基層協(xié)商議政還較為薄弱。另外，由于一些政協(xié)參加單位和政協(xié)委員在協(xié)商過程中，或者不知情，或者調(diào)研不深入，或者選題不準(zhǔn)確，或者水平有限，導(dǎo)致建言說不到點(diǎn)子上，議政不能議到關(guān)鍵處。

4.提案全面督辦難、部分提案落實(shí)難

多年來，政協(xié)組織和政協(xié)委員提案數(shù)量較多，涉及面廣，一個(gè)區(qū)縣每年的提案可達(dá)200件，這些提案涉及多個(gè)部門、多個(gè)行業(yè)，督辦時(shí)間一般都在一個(gè)月左右，在提案眾多而時(shí)間有限的情況下，要全部深入督辦，督辦的人力是嚴(yán)重不夠的，所以在督辦提案時(shí)，一般都會(huì)針對(duì)一些影響大、群眾反映強(qiáng)烈、可操作性強(qiáng)的提案，開展重點(diǎn)提案督辦、專題協(xié)商督辦等形式推進(jìn)提案辦理協(xié)商。而其他提案的辦理時(shí)，很多承辦單位對(duì)提案辦理不夠重視，認(rèn)識(shí)不足，沒有征求委員的意見和建議，缺乏對(duì)提案內(nèi)容深入調(diào)查研究，而是重于研究如何做好答復(fù)的文字內(nèi)容，最后以一紙書面答復(fù)完成了事。造成很多提案不能真正發(fā)揮實(shí)效，使一些本來可以解決的提案不能及時(shí)有效地解決，在一定程度上挫傷了提案者撰寫提案的積極性。從客觀上講，部分提案涉及的問題本身比較棘手，尤其涉及需要大量資金來解決的提案，往往成為不能辦結(jié)的主要因素，這些提案只能作為B類提案，在當(dāng)?shù)刎?cái)力不允許的情況下，短時(shí)間是不能辦結(jié)的。

5.協(xié)商觸角較短

從達(dá)川區(qū)來看，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，只能在原區(qū)所在地按區(qū)成立政協(xié)聯(lián)絡(luò)辦，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)無政協(xié)委員，也無政協(xié)機(jī)構(gòu)，致使協(xié)商觸角無法有效地接地氣，難以有效吸收民意，匯聚民言民聲，難以有效對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進(jìn)行協(xié)商議政。

（二）思考與展望

通過對(duì)達(dá)川區(qū)政協(xié)推進(jìn)協(xié)商民主中遇到的困惑的分析，我們發(fā)現(xiàn)，其實(shí)比較集中的問題還是協(xié)商的隨意性，缺乏剛性約束，對(duì)協(xié)商事項(xiàng)和協(xié)商程序缺乏法律制度層面的規(guī)范。而這些問題，并非達(dá)川區(qū)政協(xié)才遇到的，從課題組調(diào)研的其他地方和其他調(diào)研組反饋的意見看，這是一個(gè)帶有普遍性的問題。之所以存在這個(gè)問題，這與我們國家對(duì)人民政協(xié)的實(shí)際定位有關(guān)。在實(shí)際政治生活中，政協(xié)更像是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)的角色。在達(dá)川區(qū)政協(xié)座談時(shí)，就有政協(xié)工作人員指出，政協(xié)的“協(xié)商”不像一種民主程序，倒更像一種“工作方式”或“工作方法”。這種說法，比較符合政協(xié)的現(xiàn)實(shí)地位，政協(xié)的“協(xié)商”往往只具有咨詢參考價(jià)值，并沒有進(jìn)入實(shí)質(zhì)決策程序。針對(duì)存在的以上問題，課題組根據(jù)達(dá)川區(qū)政協(xié)提供的有關(guān)材料，結(jié)合調(diào)研的感受，提出以下思考。

應(yīng)明確人民政協(xié)的法律地位。對(duì)人民政協(xié)在我國民主政治架構(gòu)中的地位，現(xiàn)行憲法只在序言中作了原則性的規(guī)定，但對(duì)人民政協(xié)組織的性質(zhì)、委員產(chǎn)生方式、工作職責(zé)范圍、工作程序、機(jī)構(gòu)設(shè)置等等，沒有作相應(yīng)具體性的、實(shí)體性的規(guī)定。這一狀況在很大程度上影響了人們對(duì)政協(xié)地位的正確認(rèn)識(shí)，政協(xié)機(jī)關(guān)和政協(xié)委員在參與政治協(xié)商時(shí)往往難以做到完全理直氣壯，黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政治協(xié)商的態(tài)度存在隨意性，這些也就不難理解。這也是很多委員反映的政協(xié)缺乏“頂層設(shè)計(jì)”的原因。

應(yīng)明確人民政協(xié)的法定職能。人民政協(xié)履行職能、開展工作的依據(jù)主要是自身制定的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》和黨委文件。而章程是內(nèi)部自律性、規(guī)范性文件，不具有法律效力，對(duì)外部組織與機(jī)構(gòu)沒有約束力。而且，黨委文件并未上升到國家意志層面，不具備法律的強(qiáng)制性、規(guī)范性、穩(wěn)定性和普遍的社會(huì)約束力。這就直接導(dǎo)致政協(xié)工作開展得如何，協(xié)商民主推行得如何，很大程度上依靠黨政領(lǐng)導(dǎo)的“開明性”，取決于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人好惡。因此，應(yīng)通過法律規(guī)范的方式對(duì)政協(xié)職能和協(xié)商民主的有關(guān)程序進(jìn)行規(guī)定，為協(xié)商民主提高法制保障。

應(yīng)增強(qiáng)協(xié)商的剛性。從具體操作層面看，應(yīng)明確規(guī)定哪些事項(xiàng)是必須協(xié)商的，以及不予協(xié)商的法律后果。如果規(guī)定為必須協(xié)商的內(nèi)容，而未經(jīng)協(xié)商，原則上不提交區(qū)委決策、區(qū)人大常委會(huì)表決通過、區(qū)政府實(shí)施，并建立相應(yīng)的問責(zé)。

加強(qiáng)協(xié)商民主程序建設(shè)。程序是實(shí)體權(quán)益的保障，應(yīng)制定自上而下的協(xié)商民主規(guī)程，健全和完善協(xié)商民主程序，規(guī)范和完善協(xié)商議題的確定機(jī)制、協(xié)商程序操作機(jī)制、協(xié)商成果的反饋機(jī)制等，將是否重視政治協(xié)商納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核內(nèi)容，減少人為性、隨意性。

加強(qiáng)培訓(xùn)，提高協(xié)商水平。探索完善政協(xié)委員的產(chǎn)生退出機(jī)制，提高政協(xié)委員的整體素質(zhì)。采取有效措施強(qiáng)化政協(xié)委員、政協(xié)參加單位的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高協(xié)商議政水平。主要參考文獻(xiàn)：

（執(zhí)筆人：王 晉）

1.政協(xié)達(dá)川區(qū)委員會(huì)提供：《政協(xié)達(dá)州市達(dá)川區(qū)委員會(huì)關(guān)于協(xié)商民主建設(shè)的情況匯報(bào)》。

2.達(dá)州市達(dá)川區(qū)政協(xié)提案委：《提案辦理協(xié)商的實(shí)踐與思考》。

3.段波：《達(dá)川區(qū)政協(xié)出“實(shí)”招促監(jiān)督落“實(shí)”》，載四川政協(xié)網(wǎng)，http://www.sczx.gov.cn，2014年10月31日。

4.黃益民：《區(qū)政協(xié)召開“完善區(qū)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系重大項(xiàng)目制度”主席約談會(huì)》，載下城新聞網(wǎng)，www.hzxcnews.com，2013年4月7日。

5.鄧遠(yuǎn)軒：《達(dá)川區(qū)政協(xié)召開民主評(píng)議區(qū)交通運(yùn)輸局工作動(dòng)員會(huì)議》，達(dá)川區(qū)政協(xié)官網(wǎng)http://www.dzzx.gov.cn/Article/ShowArticle.asp？ArticleID＝6461

【注釋】

[1]百度百科，http://baike.baidu.com/link？url＝Vvtoy95BgIfpat4gdzvbpUa—vg3RMR8qoJsRTY d8nBmBiS4R_mm79AllvSsPOvrK1Z kipqUdtqcPV14joUVo6K

[2]民進(jìn)上海市委會(huì)課題組：《我國的協(xié)商民主制度建設(shè)》，中國民主促進(jìn)會(huì)網(wǎng)站，http://www.mj.org.cn/zsjs/llyd/201401/t20140106_168341.htm，2014年1月7日。

[3]習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/2014—09/21/c_1112564804.htm，2014年9月21日。

[4]時(shí)曉軍：《加強(qiáng)提案辦理協(xié)商推進(jìn)協(xié)商民主實(shí)踐》，載《貴州政協(xié)報(bào)》，http://www.gzzxb.com/pages/show.aspx？ID＝0871BCC3—B8AA—4588—A40C—791C43B0E8C0，2013年8月13日。

[5]同上。

[6]賀必才：《恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡(luò)處勢(shì)在必行》，人民網(wǎng)—中國政協(xié)新聞網(wǎng)，http://cppcc.peo ple.com.cn/GB/34957/63648/13001902.html，2010年10月20日。

[7]《達(dá)川區(qū)政協(xié)出“實(shí)”招促監(jiān)督落“實(shí)”》，載四川政協(xié)網(wǎng)，http://www.sczx.gov.cn，2014年10月31日。

[8]鄧遠(yuǎn)軒：《達(dá)川區(qū)政協(xié)召開民主評(píng)議區(qū)交通運(yùn)輸局工作動(dòng)員會(huì)議》，達(dá)川區(qū)政協(xié)官網(wǎng)http://www.dzzx.gov.cn/Article/ShowArticle.asp？ArticleID＝6461.

[9]黃益民：《區(qū)政協(xié)召開“完善區(qū)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系重大項(xiàng)目制度”主席約談會(huì)》，載下城新聞網(wǎng)，www.hzxcnews.com，2013年4月7日。

[10]《達(dá)川區(qū)政協(xié)出“實(shí)”招促監(jiān)督落“實(shí)”》，載四川政協(xié)網(wǎng)，http://www.sczx.gov.cn，2014年10月31日。