1973年爆發(fā)的第一次石油危機向西方發(fā)出了能源安全的警告，發(fā)達消費國過去依靠國際石油公司的經(jīng)濟霸權(quán)控制全球主要能源資源的時代一去不復返，一種石油安全意識開始主宰以美國為首的西方國家的外交政策。然而，能源生產(chǎn)國和消費國的關(guān)系比較簡單，消費國只需適當調(diào)整其政策，就可以得到數(shù)量充足而價格合理的石油供應?，F(xiàn)在，普遍的經(jīng)濟增長以及許多發(fā)展中國家走上了工業(yè)化的快車道，能源生產(chǎn)與消費之間的矛盾關(guān)系更加突出，不僅生產(chǎn)國和消費國之間存在價格和供應條件之間的博弈，而且生產(chǎn)國之間和消費國之間往往基于能源利益而你爭我奪。

能源安全不再是簡單的價格或支付能力問題。從長期來看，受石油峰值制約的供應可獲得性已經(jīng)成為世界各國難以回避的重大問題。一方面，能源安全繼續(xù)困擾著西方發(fā)達國家，另一方面，部分發(fā)展中國家面臨的能源安全形勢甚至更為嚴峻，在這種情況下，能源安全問題越來越凸顯為全球性挑戰(zhàn)，需要國際社會通力合作，致力于能源的全球治理。主權(quán)國家在全球能源治理中扮演著主體角色，政府間國際組織發(fā)揮著重要作用，其他國際關(guān)系行為體，如非政府國際組織，也通過網(wǎng)絡治理模式參與其中。在相互依賴的全球化時代，國際政治秩序的穩(wěn)定、世界經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、氣候變化等重大問題，很大程度上取決于全球能源治理的前景。

一、能源安全治理的基本模式

能源安全治理存在以下幾種基本模式。第一種是國家中心治理模式。顯而易見，這種模式以主權(quán)國家作為治理的主體，主權(quán)國家重點關(guān)注本國能源問題，其理論基礎(chǔ)是現(xiàn)實主義的國際能源政治觀，現(xiàn)實主義強調(diào)能源利益具有沖突和對抗的性質(zhì)，認為國家之間的能源競爭具有零和博弈的特點，國家的根本目標是實現(xiàn)其能源安全利益的最大化。因此，“全球能源治理就是在‘零和博弈’理念基礎(chǔ)上展開并不斷變化的一個動態(tài)過程?！?sup>[2]

國家中心主義的治理模式沿著兩條平行線進行，一條是信奉自由市場可以保障能源安全，另一條路線正好相反，認為國家應該加強市場監(jiān)管。冷戰(zhàn)結(jié)束重塑了國際政治經(jīng)濟秩序，西方國家解除市場管制，自由化、私有化和市場化大行其道，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，在經(jīng)濟發(fā)展和國際合作方面都更加依賴于市場，中央政府的權(quán)威日益式微。技術(shù)、制度和社會變遷為能源市場自由化提供了條件，人們廣泛接受市場是最有效率的，能源治理應該交由市場決定。但是，由于地緣政治、經(jīng)濟和歷史傳統(tǒng)，不同國家對自由市場在促進能源安全治理中的作用的看法仍然存在著分歧。西歐和北美更愿意依靠自由市場解決能源供應安全問題，而東歐、中亞和新興經(jīng)濟體則對自由市場持謹慎態(tài)度，認為政府應該對市場加以監(jiān)管和干預，它們依靠國家控制能源資源和基礎(chǔ)設(shè)施，強化能源安全。例如，盡管歐盟委員會積極推動歐盟地區(qū)的電力和天然氣市場自由化，一些歐盟成員國政府仍然支持本國國有企業(yè)的發(fā)展，密切監(jiān)視市場的運作。自由市場力量在俄羅斯聯(lián)邦深受政府措施的限制，普京政府重建了國家對石油和天然氣領(lǐng)域的控制，包括管道設(shè)施，嚴格限制外資控股俄羅斯能源資產(chǎn)。

主權(quán)國家的政府在市場機制基礎(chǔ)上可以采取一些措施促進能源安全。包括：加強多邊國際對話，是減少能源安全風險的重要措施。主要在G8成員國框架下，根據(jù)能源生產(chǎn)國和消費國互惠互利的原則，舉行包括政府、能源產(chǎn)業(yè)、金融機構(gòu)和相關(guān)國際組織參加的各種多邊對話。多邊對話的主要議題包括：（1）分享數(shù)據(jù)和信息，增加透明度；（2）基礎(chǔ)設(shè)施投資和融資；（3）法律、規(guī)則和政策框架；（4）標準和實踐的一致性；（5）新技術(shù)的研究、開發(fā)和應用；（6）投資／交通保障和責任分擔。^[3]

為了實現(xiàn)供應安全，主要能源消費國都制定了相應的戰(zhàn)略和政策。1973年能源價格震蕩之后，英國和挪威在北海發(fā)現(xiàn)大型油田，英國重新實現(xiàn)了能源自給。^[4]德國和法國加快了核電發(fā)展步伐。美國對阿拉伯國家石油禁運作出的反應，不是在外交政策上對阿拉伯國家做出妥協(xié)，而是提出“能源獨立計劃”（Project Independence），建立國家能源辦公室（后來改為國家能源局）應對能源短缺問題，宣布美國在1980年消除石油進口，實現(xiàn)能源自給。美國國會通過了阿拉斯加管道建設(shè)法案，有效地緩解了美國對中東地區(qū)的石油依賴。1975年，美國總統(tǒng)福特建立了能源研究與開發(fā)局（ERAD），研究能源危機的技術(shù)和經(jīng)濟根源問題。在卡特政府初期，能源問題受到更多重視，1977年4月，卡特在演講中說，“今天晚上我想和你們談一個不愉快的話題，這個問題在美國歷史上是前所未有的。除了戰(zhàn)爭之外，能源問題是我們國家現(xiàn)在面臨的最大挑戰(zhàn)……我們所做的努力相當于打一場道德戰(zhàn)爭?！?sup>[5]為此，卡特向國會提交了《國家能源計劃》，要求把美國能源需求年增長率降至2%以內(nèi)，汽油消費量減少10%，削減50%的石油進口，建立10億桶戰(zhàn)略石油儲備，增加煤炭產(chǎn)量2／3以上，提高建筑節(jié)能，擴大太陽能利用等。所有西方國家都更加注重提高能效，發(fā)展替代能源，以減少石油危機的沖擊。

第二種是多邊治理模式。在防范能源安全風險方面，有許多國際組織開展相應的工作。包括：聯(lián)合國歐洲能源委員會（UNECE）；國際能源機構(gòu)（IEA／OECD）；國際能源論壇（IEF）；石油輸出國組織（歐佩克）。在解決能源安全問題上，聯(lián)合國發(fā)揮一定的作用，聯(lián)合國具有與有關(guān)各方共同應對各種新興的能源安全風險的能力，具有在適當時候向成員國政府、經(jīng)社理事會和安理會提供建議的能力。多邊治理帶有俱樂部治理和大國協(xié)調(diào)治理的特點，它依靠多邊國際組織進行立場和政策協(xié)調(diào)。所謂俱樂部治理，主要指在能源生產(chǎn)和消費領(lǐng)域分別形成的國際治理集團，如歐佩克、國際能源機構(gòu)和八國集團等。大國協(xié)調(diào)治理，主要是指能源輸出大國和能源消費大國在各自關(guān)注或具有切身利害關(guān)系的領(lǐng)域所形成的原則、機制和共識。

在全球能源治理中，以能源生產(chǎn)和消費為界線，形成了幾個大型集團，每個集團都有其特定的能源利益，其治理的本質(zhì)在于增進本集團的利益，由于各集團間的利益往往具有對抗性，因此治理機制、目標及政策措施往往相互沖突。其中，歐佩克是代表主要石油輸出國的俱樂部，其早期治理目標有三個：一是以產(chǎn)量配額的調(diào)整來維持合理的石油價格；二是逐步取得資源主權(quán)，即實施戰(zhàn)略資源的國有化；三是提高租讓費。20世紀80年代以來，經(jīng)過兩次“逆向石油危機”的重創(chuàng)之后，歐佩克的主要治理目標轉(zhuǎn)向石油的需求安全方面，致力于推行石油出口市場的多元化戰(zhàn)略。歐佩克在實施利己的能源治理目標的過程中，同時促進了全球公共利益，如歐佩克的減產(chǎn)提價政策有利于推遲全球石油峰值的到來，歐佩克在全球石油供應安全中也扮演著不可替代的角色。

國際能源機構(gòu)是與歐佩克相對抗的能源治理俱樂部，該機構(gòu)僅代表以O(shè)ECD國家為主體的發(fā)達消費國的利益。在全球能源治理中，國際能源機構(gòu)廣泛地發(fā)揮作用，該機構(gòu)的治理目標不局限于穩(wěn)定國際油價、應對石油危機和保障供應安全等傳統(tǒng)能源治理領(lǐng)域，而是不斷與時俱進，在提高能效、創(chuàng)新技術(shù)、開發(fā)新能源、發(fā)展低碳經(jīng)濟、應對環(huán)境問題和氣候變化等方面發(fā)揮了重要的作用。八國集團作為一個富國俱樂部，曾在全球能源治理中發(fā)揮了大國協(xié)調(diào)的作用，但2008年世界經(jīng)濟危機以來，八國集團的全球治理角色日漸式微，逐步被20國集團（G20）所替代。

第三種是網(wǎng)絡治理模式。非政府間國際能源組織是網(wǎng)絡治理的主體。這種治理模式是指在現(xiàn)存的跨組織能源關(guān)系網(wǎng)絡中，針對特定問題，在信任和互利的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)目標與偏好各異的行為體的策略而展開的合作管理。^[6]冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球盛行的綠色意識形態(tài)已經(jīng)成為全球能源治理的一個重要推力。在歐洲和北美，環(huán)境組織對能源部門施加了直接影響。例如，2008年英國通過了一項立法，承諾未來英國政府將制定一項五年的碳預算，從法律上保證英國實現(xiàn)減少碳排放的目標。這項立法是環(huán)境非政府組織直接施加壓力的結(jié)果。全球環(huán)境基金（GEF）是工業(yè)化國家為了幫助發(fā)展中國家執(zhí)行全球環(huán)境條約而建立的一個基金組織。在氣候變化領(lǐng)域，GEF致力于消除可再生能源利用和高能效的障礙，降低清潔能源技術(shù)的長期成本，建立可持續(xù)的交通運輸體系。GEF項目由世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行，1991—1999年，GEF在270個與氣候變化有關(guān)的項目上投入了10億美元。^[7]

二、能源安全治理機制

行為體在全球能源治理方面對成本收益有著復雜的盤算，因此這注定是一個在各國之間展開的長期博弈過程。環(huán)境問題和氣候變化是典型的公地悲劇，治理需要行為體為全球公利承擔義務，各國之間的討價還價十分激烈。能源安全事關(guān)世界經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，但究其性質(zhì)來說，它不是全球公地問題而是各國的私地問題，全球能源安全的善治普遍增加了各國的福利，因而各國之間更易于達成國際合作和政策協(xié)調(diào)。但是，公地和私地兩大問題領(lǐng)域相互糾纏，彼此影響，這說明全球能源治理需要高屋建瓴的政策設(shè)計。

為了解決全球能源問題，國際社會已經(jīng)初步建立了相應的能源治理機制。所謂能源治理機制，是指國際關(guān)系行為體針對特定的能源問題而形成的一整套原則、規(guī)則、規(guī)范、制度框架和程序，包括在處理相關(guān)問題上所形成的國際共識、行動倡議、預期目標、承諾以及行動方案等。機制可以是雙邊的，也可以是多邊的，可以是正式的，也可以是非正式的，有明文的，也有隱含的。有些機制具有國際法的性質(zhì)，行為體被強制要求遵從其安排，履行有關(guān)義務，有些機制體現(xiàn)為默認的國際慣例，雖然不具國際法的約束力，但違背這些慣例意味著某種風險，國家聲譽可能因之受損。

以政府間國際組織為基礎(chǔ)的能源治理機制是正式的，它們在特定的能源問題領(lǐng)域發(fā)揮著重要的治理功能，這些正式的能源治理機制包括歐佩克、國際能源機構(gòu)、八國集團、聯(lián)合國、能源憲章、歐盟和亞太經(jīng)合組織等。還有一些治理機制是非正式的和對話性質(zhì)的，仍然停留在國際倡議的層次上，如國際能源論壇、天然氣輸出國論壇?？偲饋碚f，能源治理機制能否真正發(fā)揮作用，最終還得依賴主權(quán)國家對其國家利益的權(quán)衡。

能源治理機制可分為三類：第一類是能源生產(chǎn)領(lǐng)域的國際協(xié)調(diào)機制，主要包括石油輸出國組織和天然氣輸出國論壇等；第二類是能源消費領(lǐng)域的國際協(xié)調(diào)機制，其代表是國際能源機構(gòu)；第三類是在能源消費國和能源生產(chǎn)國之間進行協(xié)調(diào)的機制，主要是國際能源論壇。

（一）能源輸出國的治理機制

能源生產(chǎn)領(lǐng)域中最有影響的機構(gòu)是石油輸出國組織（歐佩克）和天然氣輸出國論壇。歐佩克是世界主要石油輸出國的政府間組織，起初是為了共同對付西方石油公司的剝削，維護本國石油收入，之后逐漸演變?yōu)閰f(xié)調(diào)和統(tǒng)一成員國石油政策和價格，維護共同的利益的卡特爾。歐佩克之所以能在全球能源治理中發(fā)揮作用，主要依靠兩個條件：一是豐富的油氣資源儲量，其石油探明儲量占全球探明儲量的78%；二是通過產(chǎn)量配額調(diào)整來影響油價，即減產(chǎn)提價和增產(chǎn)抑價。

1973—1983年期間被稱為歐佩克的“黃金十年”，歐佩克通過對成員國的生產(chǎn)配額的調(diào)整來維持合理的石油價格。20世紀90年代以來，歐佩克在全球能源治理結(jié)構(gòu)中的影響受到了諸多制約。首先，歐佩克機制松散，成員國利益差異明顯，缺乏內(nèi)在的約束力，一些石油資源儲量相對較少、石油收入吸收能力強（單靠石油收入無法滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的金融需要）的國家，如尼日利亞、阿爾及利亞、委內(nèi)瑞拉和利比亞，往往在采取減產(chǎn)提價的集體行動中選擇背叛戰(zhàn)略。其次，以美國為首的國際能源機構(gòu)不斷向歐佩克施加壓力，歐佩克海灣成員國顧忌與美國的政治關(guān)系和盟國關(guān)系。第三，冷戰(zhàn)結(jié)束后，俄羅斯、中亞里海、西非等非歐佩克石油產(chǎn)量迅速增長，2010年占全球石油產(chǎn)量的56%，形成了對歐佩克減產(chǎn)政策的強大外部制約，如果歐佩克減產(chǎn)，非歐佩克國家相應增加石油產(chǎn)量，直接威脅到歐佩克成員國的市場份額。歐佩克在全球環(huán)境和氣候變化治理中扮演著尷尬的角色。盡管歐佩克宣稱“歐佩克有利于環(huán)境”，但歐佩克并不是可持續(xù)發(fā)展的推動力量。無可否認，歐佩克的限產(chǎn)政策抑制了碳氫化合物的消費，阻止了溫室氣體排放，但歐佩克不會允許油價達到一種導致需求崩潰和石油替代的高水平。許多歐佩克成員國對國內(nèi)能源消費給予補貼，長期實行的低油價政策造成能源浪費，增加了溫室氣體排放。“任何人都不要期望歐佩克發(fā)展成為一個成員國相互合作、共同推動向低碳能源體系轉(zhuǎn)型的論壇?！?sup>[8]

天然氣輸出國論壇（Gas Exportation Countries Forum，GECF）是近年來在能源領(lǐng)域中嶄露頭角的協(xié)調(diào)機構(gòu)。20世紀80年代，阿爾及利亞試圖發(fā)起這樣一個俱樂部，但因美國的積極游說和百般阻撓而失敗。21世紀初，俄羅斯、伊朗、卡塔爾、阿爾及利亞和埃及共同發(fā)起倡議并取得成功。2001年，天然氣輸出國論壇首次會議在德黑蘭召開，此后每年召開一次部長級會議。2007年，在多哈召開的第6次會議上，建立了一個高層次小組，在天然氣價格、基礎(chǔ)設(shè)施和消費市場上進一步開展合作，標志著該俱樂部的機制化取得了實質(zhì)性進展。2008年10月，世界三大天然氣生產(chǎn)國俄羅斯、伊朗和卡塔爾同意組成“天然氣三頭同盟”（Gas Troika），它們擁有世界60%的天然氣儲量。^[9]2008年12月，在莫斯科舉行的第7次會議為GECF建立了正式章程，組建執(zhí)委會和秘書處，秘書處總部設(shè)在卡塔爾首都多哈，天然氣輸出國論壇宣告成立。

天然氣輸出國論壇的宗旨是“提供一個研究和交換意見的平臺，促進生產(chǎn)者之間的對話，在生產(chǎn)者和消費者之間、政府和能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)之間形成獲取相互利益的多贏概念，從而幫助建立起一個穩(wěn)定、透明的天然氣市場?！?sup>[10]天然氣輸出國論壇的最高機構(gòu)是部長級會議，截至2011年，天然氣輸出國論壇已經(jīng)舉行了13次會議。目前，俄羅斯、伊朗、阿爾及利亞、委內(nèi)瑞拉、卡塔爾、尼日利亞、阿聯(lián)酋、玻利維亞、文萊、埃及、印度尼西亞、利比亞、馬來西亞、特立尼達和多巴哥、赤道幾內(nèi)亞、哈薩克斯坦等15個國家已成為天然氣輸出國論壇的成員，挪威、哈薩克斯坦以觀察員國的身份參加會議。這些國家占到全球天然氣儲量的73%，管道天然氣貿(mào)易的38%和液化天然氣（LNG）產(chǎn)量的85%。其中俄羅斯、伊朗和卡塔爾三國就占據(jù)了世界天然氣總儲量的57%。

GECF歷次部長會議都令西方消費國忐忑不安。專家們認為，盡管模仿歐佩克卡特爾及其配額制度從技術(shù)來說是困難的，但仍然擔心出現(xiàn)一個“天然氣歐佩克”（Gas-OPEC）。^[11]實際上，俄羅斯、伊朗和卡塔爾等國的意圖就是為了把這個天然氣生產(chǎn)國俱樂部打造成為“天然氣歐佩克”，但結(jié)果并不成功?！疤烊粴鈿W佩克”難于形成的原因在于：首先，目前天然氣市場以管道交易為主，地域性特點明顯（目前主要分為北美、歐洲和亞太三大市場），且交易以長期合同為主，這也使得“天然氣歐佩克”成員間有潛在的利益沖突。其次，大力發(fā)展液化天然氣是建立全球天然氣市場的重要基礎(chǔ)。液化天然氣具有運輸、儲存等方面的便利，這使天然氣交易擺脫了地域的限制。但是，由于液化天然氣價格高昂以及缺乏相關(guān)設(shè)施（如儲存罐、運輸船和接收站等），導致目前液化天然氣市場的發(fā)展受限。第三，目前天然氣定價受到石油和煤炭價格的顯著影響。煤炭和石油在能源消費結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導地位，作為替代能源的天然氣，其定價獨立性相對有限。最重要的是，相對石油而言，天然氣更容易被其他能源替代。由于天然氣生產(chǎn)主體的多元化，它們在價格協(xié)調(diào)和產(chǎn)量配額上很難達成共同立場。

長遠來看，天然氣在全球能源結(jié)構(gòu)中的份額將超過煤炭，有預測認為天然氣消費在2020年前后將超過石油，在全球能源消費結(jié)構(gòu)中居首位。屆時“天然氣歐佩克”可能會發(fā)揮真正的影響力，天然氣輸出國論壇在全球能源消費領(lǐng)域中的治理角色將會逐漸上升。但是，該機制沒有任何法律基礎(chǔ)和固定成員國，參加會議的國家經(jīng)常發(fā)生變化，有些國家僅參加過一兩次會議。^[12]

（二）能源消費國的治理機制

國際能源機構(gòu)是全球能源消費領(lǐng)域的主要治理機制，其原型是20世紀60年代后期建立的歐美日三邊委員會，該機構(gòu)在成立之初就把國際能源問題的協(xié)調(diào)作為重要工作內(nèi)容，它是國際能源機構(gòu)的雛形。西方消費國在經(jīng)歷第一次石油危機的沖擊之后建立了旨在保障供應安全、應對短期能源供應中斷風險的集體安全機制。1974年2月，在美國倡導下召開了石油消費國會議，決定成立能源協(xié)調(diào)小組以指導和協(xié)調(diào)與會國的能源工作。同年11月，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）各國在巴黎通過了建立國際能源機構(gòu)的決定，1976年正式成立。該機構(gòu)最初在經(jīng)合組織框架中開展工作，1976年以后其成員不再限于經(jīng)合組織成員，到2011年該機構(gòu)已擁有28個成員國。其宗旨是協(xié)調(diào)成員國的能源政策，發(fā)展石油供應方面的自給能力，共同采取節(jié)約石油需求的措施，加強長期合作以減少對石油進口的依賴，提供石油市場情報，擬訂石油消費計劃，石油發(fā)生短缺時按計劃分享石油，以及促進它與石油生產(chǎn)國和其他石油消費國的關(guān)系等。

維護能源供應的穩(wěn)定是國際能源機構(gòu)活動的基石。IEA的主要使命是促進國際能源市場的有效運作以及維持一個應對石油供應中斷的體系。IEA支持提高能源和可再生能源的利用。大多數(shù)工作是通過成員國自愿落實達成的相關(guān)協(xié)議進行的。協(xié)議方聯(lián)合進行能源技術(shù)研發(fā)、示范項目，技術(shù)和市場評估，政府采購倡議，信息交流與傳播。IEA也主持氣候技術(shù)倡議，幫助發(fā)展中國家利用有利于環(huán)境的能源技術(shù)，支持能力建設(shè)，信息傳播和技術(shù)援助活動，但是，氣候變化治理并不是IEA的主要目標，因此該機構(gòu)在氣候變化治理上的預算很少。

自成立以來，國際能源機構(gòu)不斷改進、提高和增強緊急反應機制，以抵御短期石油供應中斷的沖擊。國際能源機構(gòu)要求成員國同時履行兩項義務：建立至少相當于90天進口量的石油儲備；在石油供應中斷期間，啟動緊急措施以支持IEA的集體行動。該機構(gòu)的緊急反應措施還包括：動用緊急儲備、限制需求、利用替代能源、迅速提高石油產(chǎn)量以及必要時相互分享可獲得的石油供應。

國際能源機構(gòu)加強能源安全的其他措施包括：（1）對石油及其他能源產(chǎn)銷市場的持續(xù)監(jiān)視。強大的分析能力使國際能源機構(gòu)可以迅速掌握石油供應中斷情報，并在短時間內(nèi)把準確的信息通報給成員國；（2）在成員國供應中斷的情況下，就能源分享進行協(xié)商，并在數(shù)小時內(nèi)達成決議；（3）國際能源機構(gòu)定期對世界能源前景做出預測，供世界各國參考。

國際能源機構(gòu)除采取行動穩(wěn)定能源供應以外，還積極推動替代能源的開發(fā)、新能源技術(shù)的研究與推廣、消除國內(nèi)影響供應安全的法律障礙等。國際能源機構(gòu)還積極倡導限制汽車消費，減少燃煤發(fā)電廠的排放物，以實現(xiàn)能源消費與環(huán)境保護的平衡。

國際能源機構(gòu)在能源消費領(lǐng)域的協(xié)調(diào)行動對市場具有很大影響力。據(jù)推演，一旦石油供應中斷，國際能源機構(gòu)可以要求成員國采取協(xié)調(diào)行動，動用公共儲備和工業(yè)儲備向市場增加供油。僅就已有的15億桶公共儲備而論，如果每天向市場投放200萬桶，那么協(xié)調(diào)行動可以持續(xù)2年，如果每天投放400萬桶，協(xié)調(diào)行動可以持續(xù)1年。

（三）全球多邊協(xié)調(diào)機制

石油的歷史是非對話的歷史。人們一直認為，石油利益是對抗性的，這導致全球能源治理具有非機制化的特點。迄今為止，還沒有一種協(xié)調(diào)性國際能源政策或全球制度。GATT成立時達成的“君子協(xié)定”刻意不提國際石油貿(mào)易，迄今為止WTO的規(guī)則不適用于國際石油貿(mào)易。20世紀80年代以來，國際能源機構(gòu)成為一個重要的協(xié)調(diào)機構(gòu)，但其全球性受兩大因素影響：第一，作為一個能源消費國組織，世界最主要的石油和天然氣生產(chǎn)國都被排除在外；第二，其成員國資格限制于OECD國家，新興能源消費國被排除在外。歐盟的政策協(xié)調(diào)僅適用本地區(qū)之內(nèi)。雖然聯(lián)合國是一個全球性機構(gòu)，卻從來不具有制定全球能源政策的權(quán)力和能力。

20世紀60—70年代，能源輸出國和消費國之間的博弈形成了兩大對抗性的國際能源機制，即歐佩克和國際能源機構(gòu)。歐佩克把需求安全置于最優(yōu)先地位，其根本利益在于能源財富的最大化，其直接政策目標就是通過生產(chǎn)配額維持其油價偏好。國際能源機構(gòu)把供給安全置于最優(yōu)先地位，其直接政策目標是利用政治、經(jīng)濟、外交和軍事手段使世界石油價格維持在經(jīng)濟發(fā)展可承受的合理水平。

20世紀90年代，隨著能源安全成為一個全球性問題，歐佩克和國際能源機構(gòu)之間產(chǎn)生了對話和交流的需要。在聯(lián)合國的倡議下，國際能源論壇（Interna-tional Energy Forum，IEF）應運而生，雖然該機制仍然是非正式的，但標志著能源輸出國和消費國之間建立了一個對話和交流的橋梁。1998年開始，國際能源領(lǐng)域又出現(xiàn)了新的協(xié)調(diào)機制，即八國集團開始把能源問題納入議事日程，出現(xiàn)了成員國能源部長之間的對話和溝通機制。

1．國際能源論壇（犐犈犉）

國際能源論壇是在能源生產(chǎn)、運輸和消費三個環(huán)節(jié)之間發(fā)揮協(xié)調(diào)作用的全球治理機制。IEF是部長級對話的非正式機制，起源于1991年由法國和委內(nèi)瑞拉發(fā)起、由生產(chǎn)國和消費國參加的國際能源會議，以推動相互間的對話與合作，首次會議在巴黎召開。此后，部長會議每兩年召開一次，會議東道國由生產(chǎn)國和出口國輪流擔任。2000年，國際能源會議更名為國際能源論壇，2003年在利雅得設(shè)立了秘書處。如今已發(fā)展成為全球性能源部長對話機制，也是一個有包容性的全球能源論壇，每兩年舉辦一次，參與者包括國際能源機構(gòu)和歐佩克的成員國，也包括新興國家和能源運輸途經(jīng)國，相關(guān)國際組織和跨國公司也參與其中。當前共有89個成員參與國際能源論壇，這些國家的油氣生產(chǎn)和消費超過了全世界的90%。重要的是，IEF也給重要的非歐佩克產(chǎn)油國提供表達機會，如俄羅斯、巴西和墨西哥等，以及重要的非IEA石油消費國，如印度、中國和南非等。此外，IEF也覆蓋了許多發(fā)展中國家，議題大多聚焦于國際石油市場，但目前正向天然氣市場擴展。

IEF最重要的進展是石油數(shù)據(jù)的透明化。2001年，國際能源論壇聯(lián)合國際能源機構(gòu)、歐佩克、亞太經(jīng)合組織、歐洲統(tǒng)計局、拉美能源組織、聯(lián)合國統(tǒng)計司共六大組織建立了唯一覆蓋全球范圍的月度石油數(shù)據(jù)共享體系——“聯(lián)合組織數(shù)據(jù)倡議”（JODI），其數(shù)據(jù)范圍擬擴展至天然氣、煤炭市場，并計劃涵蓋上下游生產(chǎn)能力及新擴建計劃等。數(shù)據(jù)共享體系對全球治理是非常重要的，石油需求、供應、儲備和交易的信息涉及風險認知、投資戰(zhàn)略和價格波動。例如，2004年的油價波動很可能因數(shù)據(jù)不足而加劇。2005年，IEF秘書處保證負責協(xié)調(diào)和管理JODI世界數(shù)據(jù)庫?，F(xiàn)在，這個數(shù)據(jù)庫可免費使用，涵蓋90多個國家。OECD國家必須每月就許多石油市場指標向IEA報告。^[13]

國際能源論壇不是一個決策機構(gòu)，也不尋求通過談判達成具有法律約束力的協(xié)定，而是一個融合了官方和民間的綜合性論壇。它通過對話使能源生產(chǎn)國和消費國加強了解，推動國際能源機構(gòu)和歐佩克兩個國際組織之間的相互信賴。從實踐來看，IEF恰當?shù)匕缪萘藰蛄鹤饔茫悄壳爱a(chǎn)油國和消費國之間真正可以有效溝通的唯一機制。IEA和歐佩克之間缺乏直接的交流機制，一般通過媒體保持著間接的交流。IEF在兩個俱樂部之間架設(shè)了和平相處的橋梁。通過IEF這個平臺，IEA同產(chǎn)油國、歐佩克秘書處保持定期的建設(shè)性對話關(guān)系，這種機制是IEA危機管理戰(zhàn)略至關(guān)重要的組成部分。保持國際石油市場的穩(wěn)定符合國際能源機構(gòu)和歐佩克這兩大國際組織的共同利益，IEA和歐佩克已經(jīng)在許多場合下展開建設(shè)性合作。

2．八國集團（犌7／犌8）

大國協(xié)調(diào)治理是當今全球能源治理的主要特征。八國集團是大國協(xié)調(diào)治理的主要形式，并在全球能源治理中發(fā)揮過重要作用?？傮w來說，以國際組織為代表的傳統(tǒng)多邊主義，通過其秘書處、大會和理事會進行的協(xié)調(diào)，并不能對能源這個全球性“超級問題”提供有力的領(lǐng)導。在大多數(shù)場合下，西方消費國的能源安全治理是以G8為中心進行的，在氣候變化等新興議題納入全球治理之后，又形成了G8＋5機制。

20世紀70年代，布雷頓森林體系的解體、石油危機的爆發(fā)以及西方發(fā)達國家普遍陷入經(jīng)濟危機，促使西方大國開始協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟政策。1975年，法國總統(tǒng)邀請美國、西德、英國、日本和意大利政府首腦在巴黎舉行非正式首腦會議，討論全球經(jīng)濟政策問題，此后每年召開一次會議。1976年加拿大加入峰會，形成了七國集團。20世紀90年代，俄羅斯以觀察員身份出席會議，1998年首次以成員國身份參加了會議，形成了八國集團。截至2012年，G7／8已經(jīng)召開了38次首腦會議，在近40年的時間里，G7／8事實上扮演著全球經(jīng)濟治理核心機制的角色，在協(xié)調(diào)各國宏觀經(jīng)濟政策、干預石油價格、穩(wěn)定美元匯率、處理第三世界債務危機、干預地區(qū)性金融危機以及應對東歐國家的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等問題上取得了一定成效。

能源問題在八國集團峰會議程上的位次有升有降。1975—1981年期間，G8行動特別活躍，以應對當時發(fā)生的能源危機。從1982年至21世紀初，能源又成為一個邊緣性話題。最近十年以來，能源問題在G8議程中的重要性再次提高。1975年，能源是G7議程中的優(yōu)先問題，主要原因是70年代發(fā)生了資本主義經(jīng)濟危機。在這個階段，能源爭論主要圍繞1973—1979年間的價格震蕩。首先，G7是一個有效的在大國間達成妥協(xié)的機制。美國作出一個歷史性決定，即取消對石油價格的管制。為了應對通脹壓力和高油價，美國國會于1973年實行油價管制，以使美國消費者可以按低于世界市場的價格繼續(xù)消費石油。盡管這個政策是為社會目標服務的，但是它不利于美國國內(nèi)石油生產(chǎn)的擴大，從而加劇了全球石油市場的短缺。石油業(yè)和政治機構(gòu)反對價格控制，但從未在國會獲得過多數(shù)。福特和卡特總統(tǒng)期間，試圖放松價格控制。但是，多年來美國的過度消費激怒了其他西方國家，因為他們受到了全球能源危機的嚴重影響。為了扭轉(zhuǎn)在價格控制政策上的不利形勢，卡特利用1978年波恩召開的G7峰會，最終改變了有利于石油價格控制的權(quán)力平衡。第二，G7機制在七國國內(nèi)能源政策協(xié)調(diào)方面取得了成功。在波恩峰會上，美國和歐盟都同意制定一個清晰的目標，顯著減少石油進口。在東京峰會上，多數(shù)成員，包括美國在內(nèi)，都看到了它們對能源依賴的脆弱性。所有成員國同意對未來幾年的石油進口設(shè)置上限。東京宣言還號召采取行動減少石油消費和開發(fā)其他能源資源，發(fā)揮煤炭、核能和可再生能源的重要作用?？梢哉f，在這個階段，G7在消費國的能源治理中起了領(lǐng)導作用。

20世紀90年代，G8在能源問題上沒有采取重大措施，部分因為這是一個低油價、供應充分的時代，G8處理的主要問題是蘇聯(lián)解體后的核武器問題。1998年在莫斯科舉行的G8能源部長會議，重點在于解決與氣候變化有關(guān)的能源議程，包括開放能源市場，批準1997年京都議定書及其捆綁的國家目標。實際上，這個階段，提高能效和開發(fā)可再生能源仍然是一個不重要的問題。能源問題的主要框架仍然以化石能源為核心，市場導向政策是解決能源問題的主要思路。2002年，在美國底特律召開的G8峰會上，各國開始重視可再生能源。2003年，在法國埃維昂峰會上，新能源就成爭論的焦點，G8通過了“可持續(xù)發(fā)展的科技行動計劃”。該計劃包括提高能效、化石能源的清潔利用、發(fā)展可替代能源（如可再生能源、水電和燃料電池等）。2004年，八國集團召開了海島峰會，批準了幾個多邊倡議，創(chuàng)建了兩個政府間機構(gòu)：氫經(jīng)濟的國際伙伴關(guān)系（IPHE）和碳隔離領(lǐng)導論壇（CSLF）。

在氣候變化的全球治理方面，八國集團“鷹谷進程”是一個里程碑。2005年7月6—8日，八國集團在蘇格蘭“鷹谷”召開首腦會議，在英國首相布萊爾的倡議下，氣候變化首次成為八國集團會議的主題之一。在這次會議上，八國集團與中國、印度、巴西、南非、墨西哥五國領(lǐng)導人舉行了對話會，開創(chuàng)了G8＋5的先例，中國國家主席胡錦濤應邀出席了峰會，與會國就援助非洲以及環(huán)境問題達成了一系列重要協(xié)議。這次會議有兩個亮點：一是“非洲”和“氣候”兩個議題完全不是傳統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟議題。二是八國集團邀請五國集團（中巴印墨南非）參會，形成了G8＋5的機制。“鷹谷峰會”在能源問題上，主要取得以下成果：宣布這是一次氣候峰會，而與氣候有關(guān)的決策全都與能源政策有關(guān)。除強調(diào)人為全球變暖的嚴重性、批準《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）及聯(lián)合國氣候變化專門委員會（IPCC）的工作外，沒有取得任何實質(zhì)性成果。峰會氣候部分的最重要結(jié)果是“氣候變化、清潔能源和可持續(xù)發(fā)展的鷹谷行動計劃”。該計劃包括在許多議題上的大量非捆綁的義務，如能效、更清潔的化石能源、碳隔離和可再生能源。這些義務涉及：G8的國內(nèi)政策、建立合作安排、與其他國家的關(guān)系問題、批準現(xiàn)存多邊制度，以及建立一項新機制，即全球生物能源伙伴關(guān)系（GBEP）。2007年，在八國集團德國首腦會議上，發(fā)表的聯(lián)合聲明表示“同意”認真考慮歐盟、加拿大、日本提出的關(guān)于2050年將全球溫室氣體排放量比目前至少降低50%的建議。2008年在日本北海道八國峰會上，八國領(lǐng)導人就2050年全球溫室氣體排放量減半達成了共識。

3．多邊金融與貿(mào)易機制

近幾十年來，多邊金融機構(gòu)在能源基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，特別是對最不發(fā)達國家施以援助方面。世界銀行作為世界上最重要的多邊發(fā)展機構(gòu)，在全球范圍內(nèi)消除能源貧困方面扮演著領(lǐng)導角色。世界銀行在戰(zhàn)后經(jīng)濟復興中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，同時支持拉丁美洲國家對能源部門解除管制和實行自由化。例如，20世紀90年代初，委內(nèi)瑞拉的能源自由化政策導致石油投資與收益雙雙增長。20世紀90年代以前，世界銀行把大約25%的資金投入能源部門，現(xiàn)在降到了10%。^[14]90年代以后，世界銀行的能源貸款政策因不顧環(huán)境和社會后果而遭受非議。2001年，世界銀行的大部分能源投資集中于上游產(chǎn)業(yè)，如發(fā)電、油氣勘探和生產(chǎn)，這些活動招致批評，因為投資并沒有為貧困人口創(chuàng)造就業(yè)機會。例如，2000年，世行批準向位于乍得南部的一個石油勘探項目提供資金支持，以及建立一條通往喀麥隆海岸的輸油管道，以便把石油運往國際市場。2008年9月，世界銀行宣布停止支持這個項目，因為乍得政府沒有兌現(xiàn)將石油收入的一部分用于減貧的承諾。

世界貿(mào)易組織（WTO）是一個真正的全球性多邊機構(gòu)，擁有153個成員方，還有29個國家正在談判加入。WTO的前身關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）只是一個處理國際貿(mào)易的機構(gòu)。GATT的例外條款特別涉及能源貿(mào)易，如第111條（Article XXI）“關(guān)于安全利益”或第110條（Article XX）“關(guān)于可耗竭自然資源的儲備”。但是，實際上，石油貿(mào)易被作為一個特例對待。關(guān)鍵性的能源出口國不是GATT的成員。WTO的目標要復雜得多，WTO承諾促進可持續(xù)發(fā)展和保護環(huán)境，并且適用于所有形式的貿(mào)易，因而也適用于能源商品及其服務。此外，GATT／WTO主要處理進口壁壘和市場準入，而石油貿(mào)易限制主要是出口障礙。因此，GATT在第一輪談判中達成了一份所謂的“君子協(xié)定”（gentlemen’s agreement），石油問題被置于GATT議程之外。^[15]

許多石油輸出國都紛紛加入世界貿(mào)易組織，包括沙特阿拉伯、阿曼、俄羅斯和中亞國家等，阿爾及利亞、利比亞、伊朗和伊拉克正申請加入WTO，有可能使能源貿(mào)易納入WTO規(guī)則體系。問題在于，WTO機制從未就特定的能源問題舉行談判，其規(guī)則體系是否適用于處理能源問題尚存疑義。特別是碳稅引起了各種反應，被稱之為“綠色保護主義”。如果西方國家要求強制征收碳稅，那么就需要把國際石油貿(mào)易納入WTO體系之內(nèi)，而這將引起WTO整個規(guī)則體系的混亂，因為石油是一種特殊的商品，它并不完全適用于基于自由市場的貿(mào)易規(guī)則。

4．能源憲章（犈犆犜）

能源憲章條約的背景是：蘇聯(lián)解體后，俄羅斯和中亞能源豐富的國家，缺乏投資來開發(fā)資源，而西歐國家認為這是它們減輕對中東地區(qū)的依賴，實現(xiàn)能源供應多元化的一個機會。于是，在荷蘭首相盧德·努伯斯（Ruud Rubbers）的倡議下，1991年簽訂了《歐洲能源憲章》，旨在推動東西方之間的能源貿(mào)易。1994年，歐洲能源憲章的適用對象擴大到歐洲以外，形成了《能源憲章條約》（ECT）。能源憲章是一個具有約束性的多邊條約，它去掉了“歐洲”這個標簽，目的是反映歐亞之間的平衡關(guān)系。但是，能源憲章條約的總部設(shè)在布魯塞爾，歐盟支付該機構(gòu)65%的預算，因此該憲章仍然被認為是“歐洲的衛(wèi)士”。1998年，能源憲章條約正式生效，共有51個成員，其中46個成員已經(jīng)批準了條約。

能源憲章條約是一個綜合性的多邊協(xié)議，涵蓋能源合作的各個方面：貿(mào)易、投資、轉(zhuǎn)運、能效和爭端解決。ECT的結(jié)構(gòu)由一攬子國際條約構(gòu)成，包括三個已經(jīng)生效的協(xié)議（能源憲章條約、能效議定書和1998年貿(mào)易修正案）以及兩個正在談判中的條約。雖然能源憲章的爭端解決機制是強制性的，具有準司法的性質(zhì)，但在能效和投資方面并沒有制定超國家的規(guī)則。從某個方面來說，ECT旨在把GATT／WTO的國際貿(mào)易標準納入能源貿(mào)易的范疇。與能源國際貿(mào)易有關(guān)的WTO規(guī)則，已經(jīng)被納入能源憲章條約。ECT把WTO的貿(mào)易條款擴展至非WTO國家，因為ECT有八個成員并不是WTO的成員方。ECT是第一個涵蓋投資的國際多邊條約，正是因為這個組織，20世紀90年代中期OECD國家的多邊投資協(xié)定（MAI）談判才歸于失敗。現(xiàn)在，ECT面臨著更大挑戰(zhàn)，2009年俄羅斯和烏克蘭發(fā)生天然氣爭端后，烏克蘭引用了能源憲章條約的有關(guān)條款，導致俄羅斯對該條約從支持態(tài)度轉(zhuǎn)向高度質(zhì)疑。2009年4月，梅德韋杰夫提議建立一個新的國際能源機制，2009年7月30日，俄羅斯內(nèi)閣決定終止該條約。更重要的是，作為ECT主要推動力的歐盟也正在失去對該條約的興趣，有些觀察家認為，從長期來看，ECT可能和歐盟漸行漸遠，直到發(fā)展成為一個獨立的全球性能源論壇。但是，從目前來看，這種可能性不大，因為一些重要國家，如中國、美國、挪威和歐佩克成員國，都沒有批準該條約。

（四）歐盟治理機制

歐盟能源治理的機制主要是歐盟委員會、歐洲議會、歐洲經(jīng)濟社會委員會、地區(qū)委員會和歐洲能源總局。2010年2月，歐盟委員會成立了具有決策能力的能源協(xié)調(diào)機構(gòu)歐盟能源總局，在機構(gòu)設(shè)置和機制上保障了歐盟能源治理的行動基礎(chǔ)。歐盟能源總局的成立說明，歐盟共同能源外交政策的執(zhí)行已經(jīng)達到了一個新的高度，標志著歐盟超國家能源治理機制的初步形成。

歐盟能源治理是區(qū)域性能源治理的典范。20世紀50年代歐共體成立之初，以煤鋼共同體和原子能共同體為標志形成了歐洲內(nèi)部能源合作框架，這是歐盟能源治理的初始。70年代在石油危機背景下，歐共體于1974年成立了能源委員會，出臺共同能源政策，以協(xié)調(diào)成員國之間的能源關(guān)系。^[16]在國家中心主義的支配下，早期的歐盟能源治理合作動力普遍不足，一方面，各成員國面臨的能源安全形勢各異，資源稟賦也存在差異，因而無法按歐共體委員會的政策備忘錄采取一體化的行動。另一方面，美國在所謂自由世界的能源治理中扮演著霸權(quán)角色，西歐國家的能源安全很大程度上需要美國能源和權(quán)力的介入。例如，蘇伊士運河危機后美國組織了向歐洲的跨大西洋石油輸送，緩解了第一次歐洲能源危機。1973年阿拉伯石油禁運之后，美國牽頭建立了國際能源機構(gòu)，歐共體國家的能源治理被納入美國主導的國際能源機構(gòu)之內(nèi)，歐共體完全沒有自主性。

20世紀80年代，歐盟開始把建立共同能源市場和發(fā)展替代能源作為能源治理的兩個重點?！恶R斯特里赫特條約》簽訂之后，共同能源政策回歸歐盟制度化的框架之中，從此歐盟能源治理獲得了自主性和新動力。一系列法規(guī)性政策文件相繼出臺，包括《歐盟能源政策白皮書》（1995）、《能源行動框架計劃》（1998）、《邁向歐洲能源戰(zhàn)略安全綠皮書》（2000）、《歐洲智慧能源計劃》（2002）、《歐洲能源政策》（2007）等。這些文件不僅反映了歐盟能源治理的演變脈絡，而且顯示了不同階段歐盟能源治理政策的特點。

共同能源政策是歐盟能源治理的核心。2006年3月8日，歐盟發(fā)表了《綠皮書：面向可持續(xù)、競爭和安全的歐洲能源戰(zhàn)略》，提出了歐盟能源戰(zhàn)略的目標和框架，包括6個優(yōu)先領(lǐng)域和20項針對未來行動的具體建議。綠皮書為歐盟新能源政策奠定了基礎(chǔ)，標志著歐盟能源治理的核心即共同能源戰(zhàn)略的正式確立。2006年11月，一個電站事故導致德國1 000萬人家庭熄燈，并波及西歐，法國、奧地利、比利時、荷蘭、意大利、西班牙等國家的許多城市電力供應中斷。這說明歐洲跨國電網(wǎng)互聯(lián)的脆弱性，說明歐洲確實需要一項共同能源政策。綠皮書確立了歐盟能源戰(zhàn)略的三個基本目標：實現(xiàn)能源的可持續(xù)性、競爭性和安全性。（1）可持續(xù)性，發(fā)展具有競爭性的可再生能源和其他低碳能源，尤其是交通替代燃料；降低歐洲內(nèi)部的能源需求；在全球減緩氣候變化和改善空氣質(zhì)量的努力中保持領(lǐng)先地位。（2）競爭性，保證能源市場的開放能夠給消費者和整個經(jīng)濟發(fā)展帶來好處，同時鼓勵對清潔能源生產(chǎn)和能源效率的投資；減少高位國際能源價格對歐盟經(jīng)濟和居民生活的沖擊；保證歐洲在能源技術(shù)方面的領(lǐng)先性。（3）供應安全，降低需求，促進能源結(jié)構(gòu)多樣化，能源進口來源和路線多樣化，通過各種途徑有效應對不斷上升的能源對外依存度；鼓勵能源投資以應對不斷上升的能源需求；提高裝置水平應對能源突發(fā)事件；提高歐盟分享全球資源的能力；保證所有居民和商家都有條件獲取能源。^[17]顯而易見，歐盟共同能源政策重視能源利用對環(huán)境和氣候變化的影響，綠皮書把“可持續(xù)性”置于能源治理的首位，歐盟大力發(fā)展以可再生能源為基礎(chǔ)的遠景消費模式，建立歐盟碳市場，發(fā)展低碳經(jīng)濟，在溫室氣體減排行動中樹立領(lǐng)導者形象。凡是對環(huán)境和氣候變化有顯著影響的能源開發(fā)，歐盟在政策上都持極其慎重的態(tài)度，并且有著嚴格的監(jiān)管政策。以頁巖氣為例，2012年4月，美國政府批準切尼爾能源公司出口天然氣，標志著美國頁巖氣革命取得成功，該年美國頁巖氣產(chǎn)量超過200億立方米，第一次超越俄羅斯成為世界天然氣產(chǎn)量第一大國，自卡特政府以來，美國首次實現(xiàn)了天然氣獨立戰(zhàn)略目標。但是，鑒于頁巖氣開發(fā)對環(huán)境的影響，西歐的環(huán)保組織和大部分公眾都反對采用水力壓裂法開采頁巖氣，法國和保加利亞明令禁止通過水力壓裂法開采頁巖氣，英國和德國宣布暫停頁巖氣開采。

2007年3月，鑒于對俄羅斯能源供應的高度依賴以及全球氣候變化的挑戰(zhàn)，歐盟成員國協(xié)商建立一個“只為歐洲服務的能源政策”，確立了提高可再生能源和減少碳排放的共同目標。歐盟首次提出了能源與氣候變化一體化戰(zhàn)略，正式把氣候變化納入歐盟共同能源政策的制度框架之內(nèi)。2009年1月28日，歐盟委員會發(fā)表了《走向哥本哈根氣候變化全球協(xié)議》，表達了歐盟關(guān)于全球氣候變化和溫室氣體減排的基本立場以及哥本哈根氣候談判的政策建議。在此次會議上，歐盟在溫室氣體減排問題上積極行動，力圖占領(lǐng)氣候變化和溫室氣體減排的道義高地，為全球能源治理做出典范。

但是，遵循共同能源政策一直是歐盟能源治理面對的集體困境。其主要原因是，每個國家對外能源依存度以及供應來源是不一樣的，能源安全的重要性在不同成員國之間存在較大差異，因此共同能源政策只是反映了歐盟的共同價值，實踐中無法產(chǎn)生真正的約束力，許多成員國不愿割讓能源政策決策權(quán)以及國內(nèi)能源市場的控制權(quán)。大多數(shù)決策，如購買石油或天然氣的長期合同、相關(guān)的能源基礎(chǔ)設(shè)施和能源消費類型的選擇，是在國家層次上做出最終決定的，而不是在歐盟層次上共商決定的。一方面，這反映了能源政策的特殊性和復雜性，不能因此斷言歐盟成員國之間缺乏應有的凝聚力和團結(jié)，另一方面，反映了各成員國基于不同的能源安全形勢，在選擇能源合作伙伴時需要一定的靈活性。正是基于這個原因，各成員國對俄羅斯的政策難以協(xié)調(diào)一致，特別是在德國、意大利堅定地推行“去核電”的政策之后，更加依賴海外石油和天然氣的進口，尤其是考慮到中東歐國家在地理位置上同能源供應國（俄羅斯和中亞里海國家）的鄰近性，這種政策差異就更加明顯。從建設(shè)歐洲天然氣供應管道的例子可發(fā)現(xiàn)，一些歐盟國家，如羅馬尼亞、匈牙利和奧地利支持建設(shè)納布科管道，因為從2014年開始天然氣將從土耳其運往奧地利，歐盟承諾支付20億歐元的建設(shè)資金。不過，德國、法國和意大利都對歐盟是否應支付這筆費用表示質(zhì)疑。藍溪（Blue Stream）管道得到法國、意大利、匈牙利、保加利亞的支持。德國支持正在建設(shè)中的“北歐天然氣管道”，波蘭和波羅的海國家則持反對立場。