3.2　監(jiān)管體制的現(xiàn)狀及問題分析

目前，我國對(duì)蔬菜質(zhì)量安全的監(jiān)管是按照食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行的，蔬菜質(zhì)量安全監(jiān)管體制是食品安全監(jiān)管體制在蔬菜中的具體體現(xiàn)，是以食品安全監(jiān)管體制為基礎(chǔ)和依據(jù)的，因而，本書對(duì)蔬菜質(zhì)量安全監(jiān)管體制的分析，是通過對(duì)食品安全監(jiān)管體制結(jié)合蔬菜的特點(diǎn)而進(jìn)行的具體分析。

3.2.1　食品安全監(jiān)管體制現(xiàn)狀

目前，我國的食品安全監(jiān)管體制是在原有各部門職能(計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的)的基礎(chǔ)上進(jìn)行延伸，實(shí)行的是“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的分段式監(jiān)管體制:農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管;質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管;工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管;食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管;衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。^[5]2008年調(diào)整之后，我國具體的食品安全監(jiān)管體制的現(xiàn)狀如圖3-2所示。

圖3-2　我國食品安全監(jiān)管體制

雖然這種制度安排存在著體制上的穩(wěn)定性和新舊職能間的關(guān)聯(lián)性，原來的各個(gè)部門對(duì)自己所管轄的領(lǐng)域相對(duì)熟悉(擁有相對(duì)較多的行業(yè)知識(shí))，并已經(jīng)履行某些功能，在此基礎(chǔ)上擴(kuò)展新的職能，不涉及機(jī)構(gòu)重組，利用原有體制的指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)履行新職責(zé)的邊際成本可能較低，但是這種體制也存在一些明顯的缺陷，并且已越來越不適應(yīng)現(xiàn)代食品行業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。其存在的主要問題為:各監(jiān)管部門之間具體權(quán)責(zé)不清，存在多頭交叉管理現(xiàn)象;監(jiān)管體系分割嚴(yán)重，職能過于分散;監(jiān)管信息或信號(hào)資源高度分散;各監(jiān)管部門各自為政，協(xié)調(diào)困難。具體而言，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(1)不便于消費(fèi)者維護(hù)自身的健康權(quán)益。由于實(shí)行“分段監(jiān)管”，消費(fèi)者遇到食品安全問題，可能不知道找哪個(gè)部門投訴為好;監(jiān)管部門會(huì)因“分段監(jiān)管”的職責(zé)，互相推諉，即使指定某個(gè)部門統(tǒng)一受理消費(fèi)者投訴，受理部門也會(huì)遇到不知道哪個(gè)部門處理合適的問題。

(2)增加了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或企業(yè)的負(fù)擔(dān)。主要是多個(gè)部門監(jiān)管，重復(fù)監(jiān)督檢查，監(jiān)管部門之間的要求不一，依據(jù)不同，難以建立從農(nóng)田到餐桌完整的食品溯源和召回系統(tǒng)。

(3)增加了政府在食品安全監(jiān)管方面的成本。主要是協(xié)調(diào)任務(wù)重，難度增大;部門之間爭(zhēng)資源，政府財(cái)政投入分散;重復(fù)計(jì)劃、重復(fù)檢查、重復(fù)抽檢;公布食品安全信息不一致;關(guān)注部門“政績(jī)”或“形象”，在日常食品安全監(jiān)管中避重就輕，怕出問題，規(guī)避責(zé)任。

(4)分段式監(jiān)管體制嚴(yán)重破壞了食品供應(yīng)鏈的內(nèi)部聯(lián)系機(jī)制，不利于食品供應(yīng)鏈的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和縱向一體化。^[6]

(5)不能及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)或解決國際食品貿(mào)易中的食品安全問題，難以較好地保護(hù)我國食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益。

3.2.2　監(jiān)管體制的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

下面將從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探討目前我國食品安全監(jiān)管體制存在弊端的深層原因，不過在分析之前有幾點(diǎn)需要說明:

其一，食品安全的信用品屬性。食品安全具有經(jīng)驗(yàn)品和信用品的雙重特征，本質(zhì)上都會(huì)引起信息不對(duì)稱，只是信息不對(duì)稱的程度不同而已。因此，我們認(rèn)為食品安全問題主要是信用品問題，即消費(fèi)者購買后也無法識(shí)別食品的質(zhì)量安全。

其二，政府的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。在一定的約束條件下，各監(jiān)管部門及其人員都力爭(zhēng)使其利益最大化，盡管他們是多目標(biāo)的。一方面，政府監(jiān)管部門希望獲得監(jiān)管的資源和權(quán)力;另一方面，不想承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而保障安全是有成本的(花費(fèi)資金、人力和物力，并可能與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者相沖突^[7])，在當(dāng)前執(zhí)法困難的前提下，一個(gè)“理性”的政府管理者往往存在著一個(gè)最優(yōu)的執(zhí)法努力(力度)。

我國實(shí)行的分段式食品安全監(jiān)管體制，其運(yùn)作是典型的團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)方式(Team Production)。在這種方式下存在著兩個(gè)方面的問題:首先，各部門的監(jiān)管權(quán)難以界定清晰，存在權(quán)力交叉，從而導(dǎo)致模糊產(chǎn)權(quán)和出現(xiàn)監(jiān)管的真空地帶;其次，食品安全的整體監(jiān)管效果取決于各部門的協(xié)力合作(即團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)的不可分割性)，而要獨(dú)立精確地衡量各監(jiān)管部門的監(jiān)管業(yè)績(jī)十分困難，即度量成本很高?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，存在著正的交易成本，所以產(chǎn)權(quán)的清晰界定(包括產(chǎn)權(quán)的初始界定)就變得十分重要，不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和安排會(huì)導(dǎo)致不同的收益—報(bào)酬結(jié)構(gòu)，會(huì)產(chǎn)生不同的激勵(lì)和行為，會(huì)影響資源的有效配置。產(chǎn)權(quán)界定不清導(dǎo)致食品安全監(jiān)管的各方相互博弈以攫取租金，事前競(jìng)爭(zhēng)預(yù)算和監(jiān)管權(quán)力，事后推卸責(zé)任;重復(fù)檢測(cè)則造成資源的浪費(fèi)和企業(yè)負(fù)擔(dān)，同時(shí)，彼此期盼對(duì)方部門的監(jiān)控又造成管理上的空當(dāng)。

由于食品安全具有信用品屬性，其本身信息的顯示成本很高，極易產(chǎn)生信息不對(duì)稱。而政府的監(jiān)管正是要克服這種信用品的信息不對(duì)稱問題。但是，食品安全的信用品特征，又導(dǎo)致政府監(jiān)管質(zhì)量更強(qiáng)的信用品特征，其衡量的成本極高。即使政府不監(jiān)管，社會(huì)大眾也很難發(fā)現(xiàn)，因而，政府可能有偷懶的動(dòng)機(jī)和激勵(lì)，從而導(dǎo)致新的信息不對(duì)稱與部門間責(zé)任界定的高難度。例如，當(dāng)蔬菜通過了農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)管之后進(jìn)入市場(chǎng)，監(jiān)管的責(zé)任要在不同的監(jiān)管主體之間進(jìn)行分割，此時(shí)，需要很高的成本(完全檢測(cè))才能夠識(shí)別農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)管系統(tǒng)是否真正履行責(zé)任，這樣，各個(gè)部門之間以及政府與社會(huì)之間就會(huì)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為。政府監(jiān)管的信用品特性很好地掩蓋了現(xiàn)有監(jiān)管體制的低效率?，F(xiàn)有的體制是壟斷性的，政府體制本身沒有來自市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，分段式監(jiān)管體制的低效率可能被隱藏在信用品的信息不對(duì)稱“黑洞”之中。

此外，分段式多部門監(jiān)管體制的這種團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)性質(zhì)尤其不利于食品質(zhì)量安全的信譽(yù)機(jī)制的形成。因?yàn)椤罢O(jiān)管的信譽(yù)”成了公共品，各監(jiān)管部門都想無償?shù)厥褂盟?，卻都沒有它的積極性維護(hù)。各個(gè)部門都有積極性發(fā)布一些正面的信息，而沒有積極性發(fā)布負(fù)面的信息(甚至是有積極性隱藏負(fù)面的信息)，負(fù)面的信息往往會(huì)導(dǎo)致相關(guān)方面的利益損失和社會(huì)阻力，更重要的是，負(fù)面的信息往往被認(rèn)為本部門監(jiān)管的失職。因此，我國建立了大量的食品安全檢測(cè)中心，進(jìn)行了無數(shù)次的抽測(cè)，但是，消費(fèi)者和相關(guān)的經(jīng)營(yíng)者，不能獲得相關(guān)的信息，政府的監(jiān)管與市場(chǎng)機(jī)制相互脫節(jié)。

根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)中團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)的理論，要克服團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)方式中的機(jī)會(huì)主義和“搭便車”(Free-Rider)行為，需要引入監(jiān)督人。由誰來當(dāng)“監(jiān)督者”，又如何保證監(jiān)督者不偷懶，這是一個(gè)激勵(lì)設(shè)計(jì)問題，也是一個(gè)產(chǎn)權(quán)制度的安排問題，有效的解決辦法是將剩余索取權(quán)賦予監(jiān)督者。但從我國目前的情況來看，并沒有一個(gè)具體的機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全狀況負(fù)有明確和完整的責(zé)任。這就產(chǎn)生了一個(gè)新的問題:誰來監(jiān)管政府監(jiān)管者?在缺乏市場(chǎng)壓力，社會(huì)監(jiān)督和媒體(輿論)監(jiān)督不完善，以及團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)方式下的監(jiān)督者缺位等情況下，我國食品安全監(jiān)管體制的效率必然低下，而食品安全的狀況也就可想而知。根據(jù)著名的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴澤爾教授的產(chǎn)權(quán)理論:當(dāng)交易中產(chǎn)權(quán)界定的交易成本很高時(shí)，通過一體化可以節(jié)約交易成本，并且，產(chǎn)權(quán)應(yīng)該給予最有能力控制該屬性變化的一方，這樣可以減少測(cè)量(度量)成本(Measurement Cost)。這一思想對(duì)我國食品安全監(jiān)管體制改革具有重要的指導(dǎo)意義。