3.3　蔬菜質(zhì)量安全問題的成因分析

國內(nèi)外相關(guān)學(xué)者對食品安全問題產(chǎn)生的原因從不同的角度進(jìn)行了比較普遍而深入的分析，并從食物生產(chǎn)到消費(fèi)的整個(gè)食物鏈或產(chǎn)業(yè)鏈的角度、從檢驗(yàn)檢疫學(xué)的角度、從技術(shù)進(jìn)步的角度、從市場和政府失靈的角度、從國際貿(mào)易的角度等針對這一問題進(jìn)行了研究。根據(jù)他們的研究成果，對于造成我國蔬菜質(zhì)量安全問題的原因一般可以歸納為以下各個(gè)方面:第一，種植環(huán)境的污染，包括大氣、農(nóng)業(yè)用水和土壤的污染;第二，農(nóng)藥不合理使用，包括禁用農(nóng)藥的使用，不合理地使用農(nóng)藥，農(nóng)藥結(jié)構(gòu)的不合理。^[8];第三，肥料的不合理使用，包括化肥和有機(jī)肥的問題;第四，蔬菜生產(chǎn)方式落后;第五，蔬菜的生長環(huán)境;第六，病蟲的抗藥性增強(qiáng);第七，對無公害蔬菜生產(chǎn)宣傳的力度不夠;第八，監(jiān)管措施不力;第九，信息不暢通(劉肅，2004)。

此外還有一些因素也影響蔬菜的質(zhì)量安全，如加工過程中的添加劑、防腐劑;包裝容器對蔬菜的污染;運(yùn)輸、儲存和銷售污染以及食用方法，等等。

造成我國蔬菜質(zhì)量安全問題的原因，表面上直接原因是不良生產(chǎn)者的違規(guī)違法行為，但是，基于筆者對該問題的認(rèn)識和分析，更深層和根本的原因可以歸結(jié)為下面三個(gè)主要方面:

(1)社會誠信嚴(yán)重缺失。近代中國經(jīng)歷了為數(shù)眾多的社會劇變，嚴(yán)重破壞了社會的傳統(tǒng)文化、道德和社會規(guī)范。改革開放前幾十年頻繁的“階級斗爭”運(yùn)動(dòng)，進(jìn)一步破壞了人們之間的信任的道德基礎(chǔ)(鄭也夫，2001);改革開放之后，社會結(jié)構(gòu)和價(jià)值體系又進(jìn)一步解體和重構(gòu)，使得傳統(tǒng)的道德文化被打破，而新的道德文化又未建立起來?，F(xiàn)階段中國存在嚴(yán)重的信任危機(jī)，成為一個(gè)高度機(jī)會主義的社會。^[9]我國蔬菜農(nóng)藥殘留超標(biāo)的現(xiàn)象中絕大多數(shù)是由生產(chǎn)經(jīng)營者在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下(提高產(chǎn)量、改進(jìn)外觀和壓縮成本等)有意而為的行為所引起的。蔬菜農(nóng)藥殘留超標(biāo)原本是信用品層面的問題，消費(fèi)者購買后無法識別其是否超標(biāo)，然而，我國當(dāng)前的蔬菜農(nóng)藥殘留超標(biāo)已嚴(yán)重到發(fā)展成為經(jīng)驗(yàn)品和信用品層面問題共存的境地。蔬菜中毒事件時(shí)有發(fā)生且屢禁不止就足以說明這一點(diǎn)。理論上，經(jīng)驗(yàn)品的問題可以通過信譽(yù)來加以解決，具體而言就是重復(fù)博弈和信譽(yù)機(jī)制，本質(zhì)上是通過將來的懲罰來實(shí)現(xiàn)當(dāng)期的合作。然而，我國現(xiàn)實(shí)中社會信任度低，消費(fèi)者的維權(quán)成本非常高，生產(chǎn)經(jīng)營者的數(shù)量大而規(guī)模小且分散，以及政府的監(jiān)管能力和積極性不足且懲罰力度小等諸多因素，導(dǎo)致信譽(yù)機(jī)制無法作用，蔬菜質(zhì)量安全經(jīng)驗(yàn)品層面的問題泛濫。而經(jīng)驗(yàn)品層面上的問題是信用品層面上的問題發(fā)展到了嚴(yán)重程度的產(chǎn)物，是“露出水面的冰山一角”(周德翼等，2008)。

(2)蔬菜生產(chǎn)經(jīng)營者小而分散，交易環(huán)節(jié)多。現(xiàn)階段我國蔬菜生產(chǎn)經(jīng)營的特點(diǎn)是:規(guī)模小而分散，組織化程度低。我國現(xiàn)有2億多農(nóng)戶，成千上萬的農(nóng)戶從事蔬菜生產(chǎn)，但戶均耕地只有約0.4hm²(約6畝)^[10];蔬菜進(jìn)入市場的渠道分散而多元化，以市場交易為主;販銷商、批發(fā)商和企業(yè)與農(nóng)戶之間的交易關(guān)系缺乏長期性和穩(wěn)定性;零售終端分散且規(guī)模普遍較小;行業(yè)協(xié)會等生產(chǎn)經(jīng)營者的組織不發(fā)達(dá)。此外，交易(流通)環(huán)節(jié)眾多。這些使得建立在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)之上的小規(guī)模蔬菜生產(chǎn)和流通模式，由于先天存在的缺陷，如果不通過體系上的改革，很難為消費(fèi)者提供安全、優(yōu)質(zhì)的蔬菜(胡定寰，2005)。

(3)政府的監(jiān)管體制機(jī)制存在重大缺陷。長期以來，我國一直實(shí)行多部門分段式食品安全監(jiān)管體制，雖然在積極借鑒發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管體制改革的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上幾經(jīng)調(diào)整和改革^[11]，但仍然未改變分段監(jiān)管的基本模式。目前，我國實(shí)行的是“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的多部門分段式監(jiān)管體制，農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生等部門各管一段，多級保障。然而，現(xiàn)行監(jiān)管體制所存在的問題日益被暴露出來，如各監(jiān)管部門相互博弈以攫取租金，事前競爭預(yù)算和監(jiān)管權(quán)力，事后卻相互推卸責(zé)任;重復(fù)檢測造成資源的浪費(fèi)和企業(yè)負(fù)擔(dān)，同時(shí)，彼此期盼對方的監(jiān)控又造成了管理的空白。關(guān)于監(jiān)管體制的問題上節(jié)已有詳細(xì)論述，此處不再贅述。此外，檢測設(shè)備不完善，檢測覆蓋面偏低，抽檢頻率過低，檢測信息的披露不透明、不及時(shí)，加之政府部門監(jiān)管工作所具有的信用品屬性，以及政府績效方面存在的問題等^[12]，使得當(dāng)前的食品安全監(jiān)管體制根本無法保障我國蔬菜的質(zhì)量安全。

除了上述三個(gè)主要的深層次原因外，還有如我國居民收入分配不公，貧富差距日益擴(kuò)大，特別是廣大蔬菜生產(chǎn)經(jīng)營者的收入低、生活境況差，以及國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在不合時(shí)宜等原因也深刻地影響著我國的蔬菜質(zhì)量安全問題。^[13]總而言之，造成我國蔬菜質(zhì)量安全以及食品安全問題如此普遍而嚴(yán)重的根本原因在于制度。因此，急需對我國各種制度進(jìn)行改革和完善。

【注釋】

[1]2003—2008年的數(shù)據(jù)是通過檢測37個(gè)省會城市和直轄市等大中城市而獲得的。2009年農(nóng)業(yè)部進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測工作，監(jiān)測產(chǎn)品種類從4類增加到10類，監(jiān)測參數(shù)從30項(xiàng)增加到68項(xiàng)，監(jiān)測范圍從直轄市、計(jì)劃單列市和省會城市擴(kuò)大到全國一百多個(gè)主要大中城市。

[2]根據(jù)已有的研究證明，近七成的惡性癌癥與食用蔬菜中的農(nóng)藥殘留有關(guān)，而且，農(nóng)藥還會對人體內(nèi)的酶和生殖系統(tǒng)，尤其是男性生殖系統(tǒng)構(gòu)成嚴(yán)重的影響。

[3]表中的數(shù)據(jù)根據(jù)中國衛(wèi)生部統(tǒng)計(jì)信息整理(http://www.moh.gov.cn)而成，括號內(nèi)的數(shù)字為當(dāng)年相應(yīng)欄目的總數(shù)字。

[4]肯定列表制度對700余種農(nóng)藥、獸藥及飼料添加劑的成分設(shè)定了允許殘留限量標(biāo)準(zhǔn)，又稱“暫定標(biāo)準(zhǔn)”;其中“暫定標(biāo)準(zhǔn)”中與農(nóng)業(yè)化學(xué)品有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)就有51 392個(gè)，涉及藥品達(dá)534種;對尚不能確定具體“暫定標(biāo)準(zhǔn)”的農(nóng)藥、獸藥及飼料添加劑成分，設(shè)定0.01ppm的“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”，一旦輸日蔬菜食品中藥殘含量超過設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)將被禁止進(jìn)口。

[5]上述政府部門職能分工是2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案實(shí)施后的情況，調(diào)整后，衛(wèi)生部履行食品安全綜合監(jiān)管職責(zé);農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國家工商行政管理總局，按照職責(zé)分工，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管;衛(wèi)生部下屬的國家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生許可，監(jiān)管餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全。此外，2009年2月28日，我國的《食品安全法》正式通過，并提出國務(wù)院將設(shè)立食品安全委員會。2010年2月6日國家食品安全委員會正式成立。作為高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)食品安全監(jiān)管工作，目的在于在一定程度上消解“多頭分段管理”的弊端，但事實(shí)上只是選擇在既有框架內(nèi)“微調(diào)”，而并未就多頭分段管理體制做出實(shí)質(zhì)改變，因而并沒有從根本上改變我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制。

[6]有關(guān)食品安全監(jiān)管體制對蔬菜供應(yīng)鏈的影響的詳細(xì)分析可以參見附錄1。

[7]作者曾經(jīng)到武漢市雙柳蔬菜生產(chǎn)基地調(diào)查，采訪過一位從事蔬菜監(jiān)管工作的政府人員，據(jù)了解他的門牙就是在執(zhí)法過程中被打掉的。

[8]目前，我國的農(nóng)藥品種結(jié)構(gòu)單一，使用效率低下，劇毒和高毒農(nóng)藥品種居多，農(nóng)藥中殺蟲劑占70%，殺蟲劑中有機(jī)磷類品種占70%，有機(jī)磷類中少數(shù)幾個(gè)高毒品種占70%，生物農(nóng)藥占農(nóng)藥總量的比例較低(約占5%)。此外，據(jù)統(tǒng)計(jì)我國生產(chǎn)和使用的農(nóng)藥有幾千種，每年用量達(dá)50萬～60萬噸，每年使用農(nóng)藥的面積在2.8億hm²以上，這是一個(gè)令人觸目驚心的數(shù)字。近年來農(nóng)藥使用量有增大的趨勢，有些地方用藥量高達(dá)10kg/hm²以上。使用禁用農(nóng)藥和濫用、過量使用農(nóng)藥是造成蔬菜農(nóng)藥殘留超標(biāo)的主要原因。

[9]2011年4月14日溫家寶總理在同國務(wù)院參事和中央文史研究館館員座談時(shí)的講話中提到，近年來相繼發(fā)生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地溝油”、“彩色饅頭”等事件，這些惡性的食品安全事件足以表明，誠信的缺失、道德的滑坡已經(jīng)到了何等嚴(yán)重的地步。

[10]我國農(nóng)戶的戶均耕地面積與同樣人多耕地少的日本相比，只相當(dāng)日本農(nóng)戶的戶均耕地(5.7hm²/戶)的7%，相當(dāng)于美國農(nóng)戶的戶均耕地(413hm²/戶)的1‰。

[11]有關(guān)世界發(fā)達(dá)國家和中國在食品安全監(jiān)管體制(體系)改革方面的探索，詳細(xì)內(nèi)容可以分別參見附錄2和附錄3。

[12]食品安全的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)及人員只對“上面或上級”負(fù)責(zé)，不對當(dāng)?shù)叵M(fèi)者負(fù)責(zé)。這導(dǎo)致了他們對食品(蔬菜)質(zhì)量安全監(jiān)管的積極性不強(qiáng)。

[13]具體參見周德翼2011年2月發(fā)表在SRI月刊(第27期)上的文章《在中國出現(xiàn)食品安全問題是必然的?》(http://www.srichina.org/sri－monthly_detail. jsp? yuekan= 20110227＆fid= 306142)。