亟待理順我國(guó)的煤炭安全生產(chǎn)管理體制_紀(jì)念中國(guó)社會(huì)科學(xué)院建院三十周年學(xué)術(shù)論文集·數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所卷

亟待理順我國(guó)的煤炭安全生產(chǎn)管理體制

楊敏英

近年來，隨著各級(jí)政府對(duì)小煤礦問題的重視，“關(guān)井壓產(chǎn)”等措施的實(shí)施，小煤礦生產(chǎn)事故有所下降。但是，煤炭?jī)r(jià)格的攀升、市場(chǎng)的火爆，推動(dòng)各類煤礦都加大了生產(chǎn)力度，有的煤礦生產(chǎn)超過了設(shè)計(jì)能力30%～50%，有的甚至成倍地超設(shè)計(jì)能力生產(chǎn)。關(guān)閉的小煤礦也悄悄地在死灰復(fù)燃。超能力生產(chǎn)和非法生產(chǎn)的現(xiàn)象很普遍，潛藏著嚴(yán)重的安全事故隱患。煤炭生產(chǎn)事故已由過去技術(shù)和設(shè)備落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦頻發(fā)，累計(jì)死亡人數(shù)高，轉(zhuǎn)向大、中型煤礦的一次性死亡人數(shù)較高的惡性事故逐漸增加。近期河南、陜西、遼寧、山西、廣東等特大礦難事件敲響了煤炭安全生產(chǎn)的警鐘。

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下需要政府對(duì)企業(yè)行為更加科學(xué)的管理

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)2003年煤礦事故死亡率為3.71人/百萬噸。若采用2000年的數(shù)據(jù)比較，我國(guó)煤礦百萬噸死亡率分別是美國(guó)、澳大利亞和印度的107倍、231倍和13倍，是世界上煤礦事故死亡率最高的。雖然我國(guó)煤礦資源條件惡劣，適于露天開采的資源少等因素造成了煤炭生產(chǎn)的事故率高，但是，形成我國(guó)煤炭生產(chǎn)事故頻發(fā)的問題根源突出表現(xiàn)在①由于多年來的安全欠賬嚴(yán)重，煤礦的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不堪重負(fù)。②煤礦建設(shè)投資不足，安全設(shè)施和技術(shù)欠缺。③為了爭(zhēng)奪市場(chǎng)，礦主不顧安全條例，加大生產(chǎn)力度。④礦工多是缺乏采礦知識(shí)的農(nóng)民，缺乏自我保護(hù)的培訓(xùn)和技能等諸多因素。多次事故誘因的分析結(jié)論更清楚地表明了我國(guó)的煤礦事故雖然有技術(shù)落后、設(shè)備陳舊、人才素質(zhì)低、歷史欠賬、安全投入不足等多方面的原因存在，但是，“千落后、萬落后、最主要的落后是管理落后”。這也是長(zhǎng)期工作在煤炭生產(chǎn)一線的職工、甚至管理人員自己也深感到的切膚之痛。他們說，如果有了優(yōu)秀的管理，設(shè)備、技術(shù)等許多影響安全的問題都可以較快地得到相應(yīng)的解決;如果有了嚴(yán)格的責(zé)任管理，完全可以禁止非法開采、控制住礦主超能力生產(chǎn)的現(xiàn)象，杜絕惡性事故發(fā)生的苗頭。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)利益的驅(qū)動(dòng)使得企業(yè)主會(huì)以最少的投入獲取其最大的利潤(rùn)，盡可能減少非生產(chǎn)性的投入。安全設(shè)施是為防止意外事故發(fā)生所備，礦主僥幸的心理往往會(huì)不顧及安全生產(chǎn)條例進(jìn)行生產(chǎn)。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，更需要加強(qiáng)管理，特別是要加強(qiáng)企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。安全生產(chǎn)管理至關(guān)重要，這直接關(guān)系到廣大礦工的生命安全。我們必須認(rèn)識(shí)到“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下強(qiáng)調(diào)政企分開，企業(yè)有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，但是企業(yè)的行為卻是不能放任無章的，它需要的是政府對(duì)企業(yè)行為更加科學(xué)的管理?！?/p>

二、我國(guó)煤炭安全生產(chǎn)管理體制的變革

我國(guó)在煤炭部撤銷后，煤炭行業(yè)的管理體制多次改革變動(dòng)，歷經(jīng)波折。為了加強(qiáng)煤炭三安全生產(chǎn)，政府曾經(jīng)做過大量的努力。

2000年，國(guó)務(wù)院決定在煤炭工業(yè)局之外再設(shè)立國(guó)家煤炭安全監(jiān)察局(SACSS)，這是政府第一次建立獨(dú)立于煤炭生產(chǎn)管理機(jī)制的煤礦安全檢查機(jī)制，負(fù)責(zé)全國(guó)的煤礦安全。

2001年成立的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，下設(shè)煤礦監(jiān)察一司(監(jiān)管大中型煤礦企業(yè))、二司(監(jiān)管小型煤礦企業(yè))。煤礦安全生產(chǎn)及管理下放到地方的各礦務(wù)局負(fù)責(zé)，而安全生產(chǎn)的監(jiān)察由新設(shè)立的煤礦安全監(jiān)察局負(fù)責(zé)。隨之，建立起包括19個(gè)省級(jí)煤管局及68個(gè)安全監(jiān)察辦事處的國(guó)家、省、地區(qū)三級(jí)煤炭安全垂直監(jiān)察體系。2003年3月，國(guó)家煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局被升格，成為國(guó)務(wù)院主管安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和煤礦安全監(jiān)察的直屬機(jī)構(gòu)。

2003年11月，國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)成立，旨在加強(qiáng)對(duì)全國(guó)安全生產(chǎn)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)務(wù)院副總理任主任。

一系列變動(dòng)之后，煤礦安全“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的基本格局確定，煤炭行業(yè)管理與安全生產(chǎn)監(jiān)管分屬不同政府組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置也漸次清晰。但長(zhǎng)期以來，政府既要管生產(chǎn)，又要抓安全的觀念，在短期內(nèi)仍難以徹底消除。而且，隨著我國(guó)煤礦事故多發(fā)，煤炭安全生產(chǎn)越來越得到重視，凡是涉及煤礦的部門都要參與煤炭的安全生產(chǎn)管理，首先體現(xiàn)在管理機(jī)構(gòu)的增多。但是，數(shù)量眾多的管理機(jī)構(gòu)，是否可以發(fā)揮加強(qiáng)管理的功能呢?可以形象地描述為“理還亂”的我國(guó)現(xiàn)行煤炭管理體制結(jié)構(gòu)，仍深深地困擾著生產(chǎn)一線的煤礦管理。

三、現(xiàn)行分散的行業(yè)管理體制結(jié)構(gòu)分解了煤礦的安全生產(chǎn)責(zé)任

為說明煤礦生產(chǎn)所涉及的管理部門之多，以礦主投資開辦煤礦所要涉及的管理部門為例:①礦主首先要向國(guó)土資源部門申請(qǐng)采礦許可證。②由煤礦安全監(jiān)察局審查，核發(fā)安全生產(chǎn)許可證;此兩項(xiàng)許可證首先要經(jīng)地市級(jí)初審后，再報(bào)省級(jí)核準(zhǔn)。③向國(guó)家發(fā)改委直管的省煤炭管理局申請(qǐng)，取得生產(chǎn)許可證。④向地方工商局申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。⑤礦主必須經(jīng)過煤礦安全監(jiān)察局培訓(xùn)一個(gè)月，通過考核后，領(lǐng)取礦長(zhǎng)資格證。總計(jì)，一個(gè)煤礦要取得辦礦許可，所經(jīng)歷的過程中要通過國(guó)土資源部門、煤礦安全監(jiān)察局、省煤炭管理局、地方工商局4個(gè)管理部門，多極機(jī)構(gòu)的審核。

煤礦安全生產(chǎn)的管理從程序上看是非常嚴(yán)格的。開礦前的生產(chǎn)許可證要經(jīng)過地市級(jí)、省級(jí)煤礦安全監(jiān)察局審查、核準(zhǔn);省煤炭管理局申請(qǐng);礦主的煤礦安全監(jiān)察局培訓(xùn)。開礦后還要受到多達(dá)公安、環(huán)保、衛(wèi)生職業(yè)病防治等十?dāng)?shù)個(gè)行政、稅務(wù)部門的直接管理，這些管理機(jī)構(gòu)各司其職，其中日常的生產(chǎn)運(yùn)行主要接受安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理。但是，我國(guó)的煤炭安全生產(chǎn)管理體制，如果不是業(yè)內(nèi)人士指點(diǎn)迷津，真是一團(tuán)霧水?？v向梳理主要的設(shè)置就存在著三個(gè)體系:①安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局——主管檢查各行業(yè)(包括煤礦)生產(chǎn)安全的管理機(jī)構(gòu)，分設(shè)國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)和縣級(jí)。②煤礦安全監(jiān)察局——國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局及其分支機(jī)構(gòu)與其負(fù)責(zé)監(jiān)管的煤礦之間，沒有任何經(jīng)濟(jì)或體制上的聯(lián)系，成為獨(dú)立的第三方監(jiān)管人。煤礦安全監(jiān)察局是煤礦安全生產(chǎn)許可證和礦長(zhǎng)資格證的頒發(fā)管理機(jī)構(gòu)，分設(shè)國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)(煤礦安全監(jiān)察站或辦事處)，無縣級(jí)機(jī)構(gòu)。③當(dāng)前，我國(guó)在河南、山西、陜西等主要產(chǎn)煤省份仍然保留設(shè)立省、地級(jí)的煤炭管理局，負(fù)責(zé)煤炭的生產(chǎn)許可證頒發(fā)和生產(chǎn)技術(shù)、安全、經(jīng)銷等一系列管理。煤礦安全監(jiān)察站和煤炭管理局具有頒發(fā)許可證的權(quán)力，并與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局共同直接肩負(fù)地方煤礦安全管理的職責(zé)。

因此，在產(chǎn)煤大省就存在著三個(gè)安全管理體系共同負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)的現(xiàn)狀。我們不難看到，國(guó)家加強(qiáng)煤礦安全管理，特設(shè)煤礦安全監(jiān)察局，增強(qiáng)管理的初衷是好的，但效果如何呢?礦主反映，三個(gè)管理機(jī)構(gòu)輪番檢查，有時(shí)甚至兩個(gè)管理機(jī)構(gòu)不約而至，同時(shí)檢查，無所適從，難以應(yīng)對(duì)。檢查費(fèi)用各個(gè)管理機(jī)構(gòu)都要收，加大了煤礦原本已相當(dāng)緊張的安全生產(chǎn)開支，安全費(fèi)用不能真正用在刀刃上。一旦某個(gè)煤礦出現(xiàn)了生產(chǎn)事故，各個(gè)管理機(jī)構(gòu)相互指責(zé)、推托，只有關(guān)停所在地區(qū)所有的煤礦生產(chǎn)，追究責(zé)任人。否則，繼續(xù)生產(chǎn)的事故風(fēng)險(xiǎn)依然會(huì)存在，誰也不愿擔(dān)當(dāng)。一旦發(fā)生特大礦難后，一個(gè)地區(qū)甚至一個(gè)省份所有的井工生產(chǎn)都要停產(chǎn)檢查整頓，造成電煤緊缺，電廠不得不停掉部分機(jī)組，更加劇了電力緊缺的矛盾。而電廠以及各類用電設(shè)備、企業(yè)停產(chǎn)造成的經(jīng)濟(jì)損失，煤炭生產(chǎn)管理者是不需要負(fù)任何責(zé)任的?！耙蝗松?，大家吃藥”的安全管理模式普遍存在，但是這種對(duì)事故治理的方式并沒有根治事故的發(fā)生，這就是對(duì)同一責(zé)任，存在多家機(jī)構(gòu)重疊管理的惡癥。

煤炭生產(chǎn)大省及下屬地縣各級(jí)的煤礦企業(yè)是我國(guó)煤炭的主要供應(yīng)者，面對(duì)三個(gè)煤炭生產(chǎn)安全管理體系的管理，感到婆婆太多，而且并沒有因此減少了事故的發(fā)生?？梢哉f，現(xiàn)行的煤炭生產(chǎn)管理體制管理機(jī)構(gòu)多、責(zé)任分散，已構(gòu)成了煤炭安全生產(chǎn)責(zé)任的相互推諉，也成為煤炭工業(yè)健康發(fā)展的桎梏。煤礦安全的管理需要加強(qiáng)研究，進(jìn)一步改進(jìn)。

四、重視管理科學(xué)的實(shí)踐應(yīng)用，理順煤炭生產(chǎn)安全管理迫在眉睫

煤礦安全生產(chǎn)的責(zé)任重于泰山。是否責(zé)任人越多，相互監(jiān)督作用越強(qiáng)，管理越好?這是對(duì)現(xiàn)行我國(guó)煤炭生產(chǎn)管理體制的反思。例如，在我國(guó)，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、煤礦安全監(jiān)察和煤炭管理局這三個(gè)管理體系的關(guān)系如何理順?安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站的監(jiān)督作用如何發(fā)揮?是對(duì)煤炭管理局和煤礦安全監(jiān)察站的安全工作進(jìn)行監(jiān)督，還是直接對(duì)煤礦的生產(chǎn)進(jìn)行安全監(jiān)督?或兼而有之?許多人都不清楚。

管理學(xué)上著名的苛希納定律指出:如果實(shí)際管理人員比最佳人數(shù)多兩倍，工作時(shí)間就要多兩倍，工作成本就要多四倍。如果實(shí)際管理人員比最佳人數(shù)多三倍，工作時(shí)間就要多三倍，工作成本就要多六倍。這個(gè)定律說明，隨著管理機(jī)構(gòu)層次的重疊設(shè)置或人員數(shù)量不必要的增加，分工過細(xì)、人浮于事、懶惰、推諉、腐敗等諸多弊端將會(huì)生出，基層企業(yè)需要與多個(gè)上級(jí)管理部門打交道，手續(xù)繁多，造成工作時(shí)間和管理成本是會(huì)隨之成倍的提高，其實(shí)質(zhì)就是降低了管理效率。

煤礦安全重任的最佳承擔(dān)者幾個(gè)為最佳?如果將安全的重任分解，首先面臨的問題是各個(gè)機(jī)構(gòu)是否需要分解安全生產(chǎn)鏈中的責(zé)任。實(shí)際上，隨著煤炭掘進(jìn)的擴(kuò)展，煤礦安全生產(chǎn)的地質(zhì)環(huán)境與條件是在不斷變化的。安全生產(chǎn)是煤礦自始至終、全系統(tǒng)、全過程的一件事，很難將開礦初始的安全審查與隨后的生產(chǎn)割裂開。責(zé)任分解的機(jī)構(gòu)越多，各自的職責(zé)越小，各個(gè)管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任感也隨之降低。煤炭管理局的管理人員常常抱怨，煤礦安全監(jiān)察站的安全生產(chǎn)許可證和礦長(zhǎng)資格證是在辦礦初期審核的，而由于他們負(fù)責(zé)生產(chǎn)許可證的審核和煤炭的日常生產(chǎn)，必然與安全事務(wù)相關(guān)。因此，在煤礦事故發(fā)生時(shí)，他們往往要承擔(dān)因生產(chǎn)管理不到位的事故責(zé)任。難道辦礦初期審核的管理機(jī)構(gòu)就沒有責(zé)任嗎?

管理科學(xué)的經(jīng)驗(yàn)表明:將責(zé)任分散的實(shí)質(zhì)就是機(jī)構(gòu)多了不負(fù)責(zé)任，責(zé)任不落實(shí)。為落實(shí)生產(chǎn)安全這一責(zé)任，被落實(shí)的機(jī)構(gòu)數(shù)量越精簡(jiǎn)，責(zé)任人付出的努力越大，安全條例越能得到嚴(yán)格的執(zhí)行。對(duì)于煤礦這一高險(xiǎn)行業(yè)，科學(xué)的管理更顯必要。從目前存在的三個(gè)煤炭生產(chǎn)安全管理體系職能分析，煤礦安全監(jiān)察站頒發(fā)安全生產(chǎn)合格證和礦長(zhǎng)資格證兩證，是建礦資質(zhì)的主要審定管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)對(duì)煤礦開工后生產(chǎn)期內(nèi)的許可證進(jìn)行全程監(jiān)督管理，一統(tǒng)到底。煤炭局的生產(chǎn)許可證也是其中的管理利劍之一。煤礦有了各種許可證，并不應(yīng)是終身有效的，如果在生產(chǎn)過程中發(fā)現(xiàn)不符合安全條例，又沒有限期更正達(dá)標(biāo)時(shí)(如超能力生產(chǎn)警告無效時(shí))，應(yīng)吊銷其相關(guān)的許可證。只要許可證不齊全，煤礦就必須停產(chǎn)，防止了事故的發(fā)生。但是，安全生產(chǎn)許可證與生產(chǎn)許可證之間有著什么不同的性質(zhì)與作用呢?分別由煤礦安全監(jiān)察站和煤炭管理局兩個(gè)管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)是否就更嚴(yán)格?這兩個(gè)管理體系的管理工作又該如何銜接?

為強(qiáng)化煤礦的安全管理責(zé)任制，應(yīng)盡快解決在產(chǎn)煤大省安全管理機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置的突出問題，理順管理體制的工作迫在眉睫。建議:

(1)煤礦生產(chǎn)安全涉及煤炭資源的地層分布、瓦斯?fàn)顩r、采掘技術(shù)等礦產(chǎn)開采的專業(yè)知識(shí)，需要具有礦業(yè)知識(shí)的專業(yè)人才能有效地監(jiān)管煤礦生產(chǎn)安全。鑒于煤礦安全生產(chǎn)的技術(shù)性很強(qiáng)，精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化職能責(zé)任是煤礦安全管理改革的目標(biāo)。

(2)目前，為了突出、強(qiáng)化煤礦安全生產(chǎn)的特殊性質(zhì)，在國(guó)家一級(jí)，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局與煤礦安全監(jiān)察局是兩塊牌子、一個(gè)機(jī)構(gòu)的形式。但是，這樣的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置形式卻對(duì)下屬省、地、縣等各級(jí)的安全管理機(jī)構(gòu)形成了兩個(gè)體系重疊設(shè)置的問題。建議在國(guó)家一級(jí)就將煤礦安全監(jiān)察局設(shè)為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局中專管煤炭行業(yè)安全生產(chǎn)的分支機(jī)構(gòu);并明確在產(chǎn)煤大省及下屬地市各級(jí)，已設(shè)有煤礦安全監(jiān)察局的，也歸并到安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、站，繼續(xù)行使煤礦安全監(jiān)察局的職能。將這兩個(gè)機(jī)構(gòu)中煤礦安全的管理統(tǒng)一起來，理順關(guān)系，避免機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊。

(3)不同管理機(jī)構(gòu)中同性質(zhì)的工作職能應(yīng)進(jìn)一步理順關(guān)系或進(jìn)行整合，例如煤礦安全監(jiān)察局頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證和監(jiān)察的功能，與煤炭局的生產(chǎn)許可證和安全生產(chǎn)的管理工作。這樣，可以減少重疊收取檢查費(fèi)用的現(xiàn)象，并避免相互推諉的工作作風(fēng)。如何建立起嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)察、管理責(zé)任制度，層次分明的管理體系，做到職責(zé)到位，有待業(yè)內(nèi)人士更深入地探討、改進(jìn)。

［參考文獻(xiàn)］

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2.李緯娜:《中國(guó)煤炭安全監(jiān)管體制格局縱覽》，國(guó)研網(wǎng)，2005－01－05

(原載《中國(guó)能源》2005年第11期)