作為社會(huì)弱者的居住保障制度，公營住宅制度為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，一直在不斷地修改。戰(zhàn)后日本發(fā)生的巨變，在經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)為經(jīng)過高速發(fā)展，科技、生產(chǎn)力得到提高，成為世界經(jīng)濟(jì)大國。國民收入有了較大提高，耐用消費(fèi)品普及，進(jìn)入大眾消費(fèi)時(shí)代。通過資源配置上高效的市場體制和彌補(bǔ)市場缺陷的國家作用的配合利用，人民居住條件也得到巨大改善。1948年內(nèi)閣設(shè)置的建設(shè)省是住宅建設(shè)的行政管理機(jī)構(gòu)，住宅建設(shè)中充分利用工業(yè)化生產(chǎn)方式，1966年制定了《住宅建設(shè)計(jì)劃法》，自當(dāng)年開始了第一個(gè)住宅建設(shè)五年計(jì)劃，直到2004年為止持續(xù)8個(gè)五年計(jì)劃，有力推動(dòng)了日本住宅的建設(shè)。在1950、1960年代首先要解決的是住宅數(shù)量的絕對不足問題。在住宅建設(shè)第一個(gè)五年計(jì)劃內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了全國平均每個(gè)家庭一套住宅的目標(biāo)，第二個(gè)五年計(jì)劃中又實(shí)現(xiàn)了每個(gè)人一個(gè)房間的目標(biāo)。自1970年代中期以后，住宅數(shù)量不足的矛盾基本解決，開始重視住宅質(zhì)量問題。公營住宅從1952年開始實(shí)行三年計(jì)劃，至1966年的第五個(gè)三年計(jì)劃完成，為解決戰(zhàn)后嚴(yán)重的住房不足問題做出了巨大貢獻(xiàn)。每年開工建設(shè)的公營住宅戶數(shù)，1972年達(dá)到12萬戶的高峰后逐年下降，1984年降到4萬余戶。^[21]2005年第8個(gè)住宅建設(shè)五年計(jì)劃完成，全國住宅總數(shù)約5400萬戶，超過了約4700萬的家庭總數(shù)，并且當(dāng)年開始日本人口總數(shù)開始減少，因此住宅政策由重視新建轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暣媪坷谩?006年制定了《居住生活基本法》，并且據(jù)此制訂了2006—2015年的“居住生活基本計(jì)劃”。

老齡化可謂當(dāng)代日本最重大的社會(huì)變遷。日本老齡化率（總?cè)丝谥?5歲以上老人所占比率）在1990年為12.1%，與主要發(fā)達(dá)國家相比，僅略高于澳大利亞的11.2%，比英國、法國、意大利、德國、瑞士、瑞典、美國等都低。而到了2000年已經(jīng)達(dá)到19.9%，超過了所有其他國家。老齡化率2010年為23.0%，根據(jù)現(xiàn)有發(fā)展趨勢，推測到2060年將達(dá)到39.9%。當(dāng)前日本女性平均生育率為1.3左右，遠(yuǎn)低于2.1（人口更替水平），人口總數(shù)開始下降，知名學(xué)者正村公宏稱日本人已經(jīng)成為“瀕危物種”。^[22]人口老齡化、絕對數(shù)量減少成為當(dāng)今日本社會(huì)最焦慮的問題，年金、醫(yī)療、福利等合計(jì)的社會(huì)保障支出2010年達(dá)到103.4879萬億日元，占國民所得的比例從1970年的5.8%上升至29.6%。65歲以上老人耗費(fèi)的年金、醫(yī)療、福利與服務(wù)費(fèi)用三項(xiàng)合計(jì)占社會(huì)保障支出的比重，從1973年的25%劇增到目前的69%左右。^[23]為應(yīng)對老齡社會(huì)的挑戰(zhàn)，日本社會(huì)從政治、經(jīng)濟(jì)、法律等眾多方面作出了努力，公營住宅政策是其中重要一環(huán)。

公營住宅制度上對老人的優(yōu)待，始于1959年把老人家庭與單親母子家庭、殘疾人家庭作為特殊情況給予申請資格。1964年厚生省、建設(shè)省發(fā)布政令要求公營住宅在設(shè)計(jì)和建設(shè)時(shí)照顧老人需求，而且優(yōu)先安排老人家庭入住。1972年以后隨著進(jìn)入老齡化社會(huì)，日本開始關(guān)注老人的住宅難問題，國家在公營住宅建設(shè)中按照一定比例安排老人住宅，而且根據(jù)入住老人的收入情況減收房租。1980年修改了《公營住宅法》，把原先必須以家庭為單位申請的規(guī)定，修改為對于老人（男子60歲以上、女子50歲以上）認(rèn)可其單身入住的權(quán)利。

1996年建設(shè)省大幅修改了《公營住宅法》。關(guān)于入住資格，廢除此前的第一種、第二種的區(qū)別^[24]，把老人、殘疾人等的收入基準(zhǔn)線從全社會(huì)收入分位的25%提高到40%，使部分中等收入的老人也具備了公營住宅的申請條件。東京公營住宅申請資格除了收入條件外，還有甲、乙兩類優(yōu)待資格。甲類優(yōu)待資格指準(zhǔn)多子家庭、殘疾人、公害病患者、難病患者等。這些家庭申請者抽中率是一般的5倍。乙類優(yōu)待資格指單親家庭、老人家庭、殘疾人家庭、3個(gè)孩子以上的多子家庭等，這類申請者抽中率為一般的7倍。老人家庭是指申請者本人60歲以上、所有同住的親屬符合下列條件之一的：（1）配偶；（2）大體60歲以上；（3）未滿18歲；（4）身體障礙者手冊中的1—4級障礙者；（5）重度或者中度智障；（6）精神障礙者保健福祉手冊的1級和2級。^[25]

對于老人入住，公營住宅先是特殊優(yōu)待，后來逐步擴(kuò)大到普遍優(yōu)待，允許單身申請、抬高收入基準(zhǔn)線、設(shè)定更高的抽中率，都使老人得到較多享受公共資源的機(jī)會(huì)。

老年人因身體機(jī)能下降，在普通住宅中生活經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)困難。為了適應(yīng)老年人的身體特點(diǎn)，公營住宅制度早就從住宅硬件方面作出了應(yīng)對。

1964年，有的地方政府開始供應(yīng)面向老人的“特定目的公營住宅”。^[26]這是一種把老人家庭與母子家庭、殘疾人家庭等作為“特定居民”，賦予優(yōu)先入住、房租減免等優(yōu)惠措施，而且是住宅標(biāo)準(zhǔn)較高的制度。例如，一般公營住宅為兩室一廳的結(jié)構(gòu)，但面向老人、殘疾人等開發(fā)的住宅為三室一廳。1965年建設(shè)省的指導(dǎo)意見提出，供應(yīng)老人的公營住宅應(yīng)注意在位置選擇、住宅設(shè)計(jì)等方面要盡可能適應(yīng)老人的生活習(xí)慣。老人住宅要平房，或者設(shè)置在集合住宅的一樓。擴(kuò)大衛(wèi)生間面積，安裝帶扶手的坐便器，在餐廳、廚房的地面鋪設(shè)榻榻米，在走廊壁根安裝腳燈。寢室、便所等處安裝報(bào)警鈴，以便緊急時(shí)可以通知護(hù)理人員。配備的電話機(jī)帶有擴(kuò)音裝置，以便于聽力下降的老人使用。如果申請公營住宅的低收入家庭有老人同住，則安排3居室或4居室的住宅，確保老人寢室處于有日照的南側(cè)。小區(qū)內(nèi)應(yīng)該設(shè)置庭院或者其他適宜老人閑暇利用的設(shè)施。^[27]1970年日本進(jìn)入老齡社會(huì)后，建設(shè)省的意見受到重視，1975年開始向有老人同住的家庭提供規(guī)模、設(shè)備等方面特殊設(shè)計(jì)的公營住宅。在1980年的公營住宅政令修改中，把面向有老人的6人以上家庭供應(yīng)的住宅面積標(biāo)準(zhǔn)提高5m²，第一種住宅面積從80m²增加到85m²，第二種住宅從75m²提高到80m²。^[28]

因應(yīng)1980年代獨(dú)身老人急劇增加的形勢，1982年度開始個(gè)別進(jìn)行既存公營住宅的去除臺(tái)階、安裝扶手和電梯等的無障礙化改造工程。1987年開始實(shí)施的銀發(fā)住宅工程，即在公營住宅、公團(tuán)住宅、公社住宅等的公共租賃住宅中建設(shè)一批適宜老人生活的樣板住宅，以此倡導(dǎo)住宅建設(shè)考慮老齡社會(huì)的需求。1991年日本推出公營住宅、公團(tuán)住宅對應(yīng)老齡化的式樣標(biāo)準(zhǔn)，以后按此標(biāo)準(zhǔn)改造和新建。隨著技術(shù)的進(jìn)步，住宅內(nèi)家居用品電氣化、自動(dòng)化發(fā)展，銀發(fā)住宅中安全和便利設(shè)備日益增加。例如，現(xiàn)在住宅樓入口處有對講器，出入憑安全卡。沖水馬桶都連接了節(jié)奏傳感器，當(dāng)馬桶水箱內(nèi)的水隔一定時(shí)間沒有流動(dòng)，就自動(dòng)向服務(wù)員發(fā)出通知。迄2005年3月末，日本全部219萬戶公營住宅中，進(jìn)行了某種程度無障礙化改造的有93萬戶，占總數(shù)的42%。^[29]老人住宅的無障礙化改造當(dāng)前依然在按部就班地進(jìn)行。

在日本行政系統(tǒng)架構(gòu)中，住宅建設(shè)由建設(shè)省管轄，福利事業(yè)由厚生省管轄。為了應(yīng)對老人居住公營住宅的問題，這兩個(gè)行政部門互相配合共同努力。1964年4月1日厚生省與建設(shè)省聯(lián)合發(fā)布通知，確立了一般公營住宅的一樓部分給老人優(yōu)先入住制度。這是兩個(gè)行政部門在老人住宅問題上的首次聯(lián)手。^[30]兩省正式合作事業(yè)始于1987年的銀發(fā)住宅工程。在銀發(fā)住宅工程中，建設(shè)省負(fù)責(zé)硬件建設(shè)，主要是住宅及配套的生活咨詢室、團(tuán)聚室等的建造。厚生省負(fù)責(zé)在銀發(fā)住宅中配置福利服務(wù)事業(yè)。當(dāng)年厚生省推出了“生活援助員（LSA）制度”，即對于純粹老人家庭，每10—30戶配備一名生活援助員，與老人們居住在同一住宅樓中。生活援助員職責(zé)主要是向老人提供各種咨詢、在緊急情況下與相關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)、臨時(shí)幫忙做些家務(wù)等。這種生活援助員制度首先在東京都葛飾區(qū)、神奈川先藤?zèng)g市、兵庫縣神戶市等（1987年度）和大阪府大阪市、富山縣富山市等（1988年度）開始實(shí)施。^[31]

1993年對銀發(fā)住宅制度進(jìn)行了擴(kuò)充，與更多福利機(jī)構(gòu)合作。在銀發(fā)住宅樓或住宅小區(qū)引入老人日間照料中心、養(yǎng)護(hù)老人之家、老人福祉中心等福利機(jī)構(gòu)。隨著社會(huì)老齡化的日趨嚴(yán)峻，福利機(jī)構(gòu)和設(shè)施在不斷發(fā)展。例如2000年日本建立了護(hù)理保險(xiǎn)制度，厚生省當(dāng)年開始設(shè)置“認(rèn)知癥老人組屋”，改變以往把智障老人集中護(hù)理的做法，讓他們在普通社區(qū)的自己家里享受福利機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，經(jīng)費(fèi)由保險(xiǎn)金支付。例如，1995年7月投入運(yùn)營的京都府京都市南區(qū)東九條市營住宅是一棟5層住宅樓，總共79戶家庭中，普通家庭49戶、銀發(fā)住宅老人家庭30戶。住宅樓的一樓設(shè)置特別養(yǎng)護(hù)老人之家、日間照料服務(wù)中心、在宅護(hù)理支援中心，還有生活咨詢團(tuán)聚室70m²、集會(huì)室95m²。^[32]東京都面向老人的公營住宅稱作“銀發(fā)朋友”，迄2011年3月末，東京都共有10135戶入住（定員11913人）。具有緊急時(shí)對應(yīng)、安否確認(rèn)系統(tǒng)。^[33]這種與福利設(shè)施結(jié)合的公營住宅使老人足不出戶就能夠享受到各種福利服務(wù)，可以在自己久居習(xí)慣的社區(qū)安心生活?！般y發(fā)朋友”老人住宅在硬件方面很好，但是輿論調(diào)查中被認(rèn)為最好的是其設(shè)置有看護(hù)員、生活援助員，每天看護(hù)居住的老人，緊急情況下有人幫助聯(lián)系。

1.成對住宅流行一時(shí)

1965年推出的最初的老人住宅政策中，就已經(jīng)注意到老人的社會(huì)交往問題。當(dāng)時(shí)提出要避免老人住宅的集中，應(yīng)謀求老人家庭與普通家庭的社會(huì)融合。1969年公營住宅開始供應(yīng)的“成對住宅”，是讓親子兩代家庭相鄰而居，各自有獨(dú)立空間，老人住一居室的住宅、年輕夫婦住二居室的住宅，兩戶相隔距離以送一碗湯不變涼為標(biāo)準(zhǔn)，便利年輕夫婦照料老人。這種制度得到居民歡迎，各地相繼仿效，成對住宅一度如雨后春筍般出現(xiàn)。但是“成對住宅”房租較高，而且年輕人調(diào)動(dòng)工作或者老人死亡之際，必須兩戶同時(shí)退房。這些缺陷使成對住宅制度在流行了數(shù)年后偃旗息鼓。^[34]

2.交流住宅方興未艾

隨著1980年代以來國際交流的擴(kuò)大，一種在北歐國家發(fā)展起來的集體住宅^[35]制度被日本認(rèn)識。日本模仿創(chuàng)設(shè)了“交流住宅”制度，北海道音更町率先于1991年3月決定設(shè)置老人與青年交流住宅，以促進(jìn)老人與青年的交流。1996年4月1日開始施行。^[36]1995年阪神大震災(zāi)后，臨時(shí)住宅中發(fā)生多起獨(dú)身老人的孤獨(dú)死，引發(fā)社會(huì)的關(guān)注，因此1997年兵庫縣在建設(shè)安置災(zāi)民的公營住宅時(shí)，專門建成老人用的交流住宅，讓老人互相幫助。神戶市長田區(qū)浜添地區(qū)的“真野交流住宅”是利用一棟7層鋼筋混凝土建筑的一部分改造而成，1998年12月投入使用。房間有大、中、小三種，由27戶單身者住宅（其中21戶是老人用）和8戶普通家庭住宅構(gòu)成。住戶前的陽臺(tái)貫通，從室內(nèi)和走廊上可以互相關(guān)照。還設(shè)有多功能食堂。^[37]把老人住宅與普通住宅混合搭配，使老人居住小規(guī)模集中，在便利福利機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的同時(shí)，增加了老人的社會(huì)交往機(jī)會(huì)，有利于促進(jìn)老人與社會(huì)的融合。

住宅政策應(yīng)對老齡化方面，除了公營住宅外，還有1990年住宅公團(tuán)創(chuàng)設(shè)的“長輩住宅”制度、1998年創(chuàng)設(shè)的“高齡者優(yōu)良賃貸住宅”（高優(yōu)賃）制度、2001年開始的“高齡者圓滑入住賃貸住宅”（高圓賃）制度等。2011年10月第177屆國會(huì)通過了《高齡者居住確保法》的部分修正案，把高優(yōu)賃、高圓賃等制度統(tǒng)一為“帶服務(wù)的高齡者住宅”制度。^[38]