6.1農(nóng)村生育政策的流變

中國是一個人口大國，也是一個農(nóng)業(yè)大國。農(nóng)村人口控制的好壞，直接關(guān)系到全國人口控制的全局。這種基本國情決定了我國計劃生育的重點在農(nóng)村，難點也在農(nóng)村。農(nóng)村生育制度對整個中國的生育制度具有重要的型塑作用。新中國成立60余年來，我國農(nóng)村生育制度先后經(jīng)歷了從開展節(jié)育試點到提倡計劃生育、從行政干預(yù)到政策牽引、從強(qiáng)制性變遷到誘致性變遷的轉(zhuǎn)換。農(nóng)村生育政策的流變，是基于我國城鄉(xiāng)二元分割的基本國情，考量生育革命的協(xié)同策略。

6.1.1　生育制度變革與政策初現(xiàn)（1949—1970）

1949—1970年，是我國生育制度變革的初期，中央和社會各界圍繞要不要節(jié)育，展開理論爭鳴，逐步達(dá)成共識。以城市和人口稠密的農(nóng)村為重點，先城市后農(nóng)村，以城市帶動農(nóng)村，是當(dāng)時人口控制的指導(dǎo)思想。但受“左傾”思想的影響和干擾，節(jié)育實踐波動較大，實施力度一直不強(qiáng)。在宣傳教育與技術(shù)指導(dǎo)的推動下，農(nóng)村部分地區(qū)開展了節(jié)制生育試點，大范圍的計劃生育工作尚未在廣大農(nóng)村地區(qū)推開。中央高層對農(nóng)村計劃生育的重視和提倡，是農(nóng)村計劃生育的政策基礎(chǔ)。

（1）宣傳教育與技術(shù)指導(dǎo):部分農(nóng)村地區(qū)開展節(jié)育試點

1955年3月，中共中央發(fā)布《關(guān)于控制人口問題的指示》（中發(fā)［55］045號），明確人口控制的重要性，節(jié)制生育政策正式走向歷史前臺。以節(jié)育宣傳教育與技術(shù)指導(dǎo)為抓手，部分農(nóng)村地區(qū)開展了節(jié)育試點和群眾活動，推動了農(nóng)村生育的制度變革。1963—1966年，節(jié)育宣傳試點逐步擴(kuò)大到人口稠密的農(nóng)村。據(jù)不完全統(tǒng)計，北京、天津、上海三市共抽調(diào)800多名醫(yī)務(wù)人員組成計劃生育工作隊，深入各地農(nóng)村，開展節(jié)育宣傳和避孕指導(dǎo)，還幫助縣、區(qū)以下基層單位培訓(xùn)技術(shù)骨干。河北、黑龍江、江蘇、福建、山東等省先后為農(nóng)村培訓(xùn)了160多萬名計劃生育宣傳員和技術(shù)指導(dǎo)骨干，通過他們做了大量的宣傳教育和節(jié)育措施落實工作。1964年，浙江省的市、縣都成立了節(jié)育技術(shù)指導(dǎo)委員會，還建立了有500名醫(yī)務(wù)人員參加的計劃生育醫(yī)療隊，深入農(nóng)村生產(chǎn)隊做節(jié)育手術(shù)，解決農(nóng)村節(jié)育技術(shù)力量不足的問題。同時，各級衛(wèi)生部門和婦聯(lián)組織都把計劃生育宣傳試點工作列為自己的工作任務(wù)之一，使縣、區(qū)及公社、鎮(zhèn)的婦幼保健人員和婦女干部成為開展基層計劃生育宣傳教育和技術(shù)指導(dǎo)的骨干力量。⁽²⁾

（2）中央重視與共識達(dá)成:農(nóng)村計劃生育的政策基礎(chǔ)

20世紀(jì)五六十年代，除試點地區(qū)外，廣大農(nóng)村都尚未真正開展計劃生育。1965年1月9日，毛澤東在與美國友好人士埃德加·斯諾談話時，表示對中國計劃生育的進(jìn)程感到不滿意，認(rèn)為在農(nóng)村還沒有推廣。同年8月20日，毛澤東在接見錢信忠（時任衛(wèi)生部部長）時說:“你們開展農(nóng)村工作后，要搞節(jié)育生育。”⁽³⁾1965—1966年，毛澤東多次提出:“計劃生育必須在抓城市的同時，以抓農(nóng)村為重點。”1965年10月25日，錢信忠在給中共中央《有關(guān)計劃生育的幾個問題的報告》中說:“計劃生育必須在抓城市的同時，以抓農(nóng)村為重點。全國農(nóng)村人口為城市的6倍，全國出生率能否大幅度下降，決定于農(nóng)村?！薄柏叫枳ゾo時間，從點到面，分批推開。特別是人口多、人口密的地區(qū)，要作為重點，先走一步?！?sup>(4)1966年1月28日，中共中央批轉(zhuǎn)了這份報告:“請各地黨委按照中央、國務(wù)院1962年12月的指示，參照這份材料，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，逐步推廣，在城市和人口稠密的農(nóng)村，積極開展計劃生育工作，使人口增長的幅度繼續(xù)下降，同發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善人民生活的要求相適應(yīng)?！敝醒胫匾暸c共識達(dá)成，是農(nóng)村推行計劃生育的政策基礎(chǔ)。然而，1966年文化大革命的爆發(fā)，又使這一計劃付之東流。

1949—1970年，由于只有部分農(nóng)村地區(qū)開展了節(jié)制生育試點，并大多停留在宣傳層面，廣大農(nóng)村地區(qū)沒有開展實質(zhì)性的計劃生育工作，致使農(nóng)村育齡婦女的總和生育率平均值為6，并一直居高不下（1959—1961年三年自然災(zāi)害期間除外），1963年更是高達(dá)7.784。當(dāng)然，除了節(jié)育政策缺失外，中國鄉(xiāng)村人口在20世紀(jì)五六十年代的猛增，更與集體的生產(chǎn)和分配制度有關(guān)，尤其與糧食分配制度有關(guān)。⁽⁵⁾1963年，計劃生育工作以城市為重點逐步展開后，城鄉(xiāng)總和生育率明顯分野，差距逐步拉大（見圖6.1）。

圖6.1　1950—1970年中國城鄉(xiāng)育齡婦女總和生育率對比（人）

資料來源:根據(jù)姚新武，尹華:《中國常用人口數(shù)據(jù)集》（中國人口出版社1994年版，第144頁）數(shù)據(jù)繪制而成。

6.1.2　生育政策調(diào)適與實踐摸索（1971—1991）

（1）社會動員與典型示范:農(nóng)村計劃生育從自發(fā)行為到自覺行動（1971—1978）

20世紀(jì)70年代，中央提出要在全國城鄉(xiāng)大力宣傳和提倡計劃生育，“四五”計劃中的人口指標(biāo)按城市和農(nóng)村分別列出，避孕藥具的供應(yīng)工作開始把重點放到農(nóng)村。各省、直轄市的計生部門都把抓農(nóng)村和基層工作作為一項重要任務(wù)，各城市組織了大批醫(yī)療小分隊下鄉(xiāng)開展節(jié)育知識宣傳、技術(shù)指導(dǎo)等活動。農(nóng)村各基層單位每年在元旦、春節(jié)期間和夏、秋農(nóng)忙之后，都集中力量組織幾次較大的計劃生育宣傳活動，并逐步加強(qiáng)了計劃生育經(jīng)常性工作，出現(xiàn)了一批農(nóng)村計劃生育工作的先進(jìn)典型。除江蘇如東縣、山東文登縣外，河北省樂亭縣通過調(diào)查研究，制訂長期人口規(guī)劃；遼寧省黑山縣針對婦女的心理特點，在生產(chǎn)隊設(shè)“大嫂子隊長”，主抓計劃生育；河北省南宮縣總結(jié)“農(nóng)業(yè)要大上，人口要下降”的經(jīng)驗，在人口控制上大打翻身仗；上海市金山縣錢圩公社三大隊發(fā)動群眾制訂生育計劃，做到了“計劃生育十年早知道”；河南省輝縣等地農(nóng)村計劃生育工作也做得較好。他們的經(jīng)驗在全國傳播、推廣。在農(nóng)村，逐漸形成了以赤腳醫(yī)生、婦女主任和“大嫂子隊長”為骨干的基層計劃生育工作隊伍。⁽⁶⁾1973年，全國三分之一的公社衛(wèi)生院配備了四項節(jié)育手術(shù)（輸精管結(jié)扎，輸卵管結(jié)扎，放、取節(jié)育環(huán)，人工流產(chǎn)）所需的器械和相關(guān)醫(yī)務(wù)人員，一部分計劃生育工作開展得較早較好的農(nóng)村，開始按“晚、稀、少”的要求，采取本人申請、群眾評議、領(lǐng)導(dǎo)審批的辦法，落實年度生育計劃。通過社會動員、典型示范和經(jīng)驗推廣，農(nóng)村計劃生育實現(xiàn)了從自發(fā)行為向自覺行動的轉(zhuǎn)變。

1971—1978年，我國農(nóng)村計劃生育工作收到了明顯成效。出生率、自然增長率和總和生育率都逐年下降。其中，出生率由1971年的31.86‰降至1975年的24.18‰和1978年的18.91‰；自然增長率由1971年的24.29‰降至1975年的16.59‰和1978年的12.49‰；育齡婦女總和生育率由1971年的6.001降至1975年的3.951和1978年的2.968；婦女平均初婚年齡由1971年的20.32歲，提高到1975年的21.63歲和1978年的22.25歲；婦女晚婚率由1970年的10%上升到1978年的41.4%。⁽⁷⁾盡管農(nóng)村各地計劃生育工作進(jìn)展不平衡，一些地區(qū)尚未開展起來，但城鄉(xiāng)育齡婦女總和生育率開始同步下降，且農(nóng)村降幅明顯大于城市，城鄉(xiāng)差別逐步縮小（見圖6.2）。當(dāng)然，需要指出的是，這一時期農(nóng)民基本接受了計劃生育制度，其原因不在于他們改變了傳統(tǒng)的文化觀念，而在于（人民）公社制度本身——在戶口不能遷移、經(jīng)濟(jì)收入有限的公社社會中，多子女給家庭帶來的只能是困難和艱辛。公社促進(jìn)了計劃生育的推行。公社置計劃生育于政治、意識形態(tài)的框架中，造成了一種特殊的文化氛圍，這成為各項計劃生育制度安排可能有效的原因之一。⁽⁸⁾在人民公社體制下，通過戶籍管理制度，有效地控制了人口的遷移和流動；通過“工分—口糧”的管理辦法保證了農(nóng)民聽從政府的號召。這種嚴(yán)格的管理措施，使農(nóng)民很難有力量和勇氣去違反有關(guān)生育政策。⁽⁹⁾正如社會學(xué)家李銀河所言:“由于（公社）時期所有的農(nóng)民都被組織在一個個生產(chǎn)單位當(dāng)中‘生產(chǎn)隊—大隊—公社’這些組織掌握著農(nóng)民的全部生產(chǎn)和生活資源，所以計劃生育工作的效力相當(dāng)強(qiáng)大。當(dāng)運動一來，婦女都是一批一批地去做絕育手術(shù)。”⁽¹⁰⁾因此，政府行為的強(qiáng)制介入，是計劃生育工作得以在農(nóng)村地區(qū)逐步展開的重要推手。

圖6.2　1971—1978年中國城鄉(xiāng)總和生育率對比（人）

資料來源:根據(jù)姚新武，尹華:《中國常用人口數(shù)據(jù)集》（中國人口出版社1994年版，第144頁）數(shù)據(jù)繪制而成。

（2）政策磨合與秩序重建:從“晚、稀、少”到“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”（1979—1984）

中共十一屆三中全會后，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，使農(nóng)村家庭需要更多的勞動力，催生了農(nóng)村多生育子女的意愿，早婚早育和多胎多育現(xiàn)象較多，晚婚晚育比例下降，⁽¹¹⁾這給計劃生育工作帶來了新的挑戰(zhàn)，如劃分包產(chǎn)田后，農(nóng)民認(rèn)為人多就可田多、糧多，想多生孩子，更想生男孩子；過去一些經(jīng)濟(jì)限制辦法不起作用了；有的地方基層干部隊伍松散，計劃生育沒人管了，人口出現(xiàn)回升趨勢。1980年9月25日，中共中央和國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員和共青團(tuán)員的公開信》，普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，在政策上開始向一孩緊縮。1982年9月26日，《健康報》發(fā)表社論指出:“農(nóng)村是實施計劃生育國策的中心環(huán)節(jié)……全國10億人口中，農(nóng)民占了8億多；1億多的育齡婦女，將近1億在農(nóng)村。農(nóng)村計劃生育工作的好壞占有舉足輕重的地位，決定計劃生育工作的全局。做好農(nóng)村計劃生育工作，要從農(nóng)村實際情況出發(fā)，不斷研究新問題，認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村實行生產(chǎn)責(zé)任制以后的新經(jīng)驗，使計劃生育工作適應(yīng)新形勢，搞得更好。”⁽¹²⁾“農(nóng)村中的計劃生育工作，決不能因為生產(chǎn)發(fā)展而稍有放松，仍然必須嚴(yán)格控制，做到優(yōu)生、優(yōu)養(yǎng)、優(yōu)教。當(dāng)然，方法要講究，措施要得當(dāng)，要防止和克服那些強(qiáng)迫命令、嚴(yán)重脫離群眾的做法。”⁽¹³⁾

然而，從1980年開始，農(nóng)村計劃生育工作在政策上普遍提倡只生一個的倡導(dǎo)，在運作實踐中被緊縮為普遍只準(zhǔn)生育一個來推行，搞“一刀切”。這種僅靠強(qiáng)化行政手段的“硬著陸”、“急轉(zhuǎn)彎”，使長期穩(wěn)定而有顯著實效的“晚、稀、少”生育政策突然終止，從而把原來一批自覺執(zhí)行原生育政策本可以生育第二胎的農(nóng)村群眾和干部拒之計劃之外。這不僅使政策失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性、連續(xù)性，而且還挫傷了廣大群眾繼續(xù)自覺執(zhí)行計劃生育政策的積極性，使廣大農(nóng)村剛剛形成的“晚、稀、少”或有計劃的生育新秩序及其社會輿論一下子被打亂，造成初育早與再育早的數(shù)量大幅度增加。⁽¹⁴⁾為了把計劃生育實踐建立在合情合理、群眾擁護(hù)、干部好做工作的基礎(chǔ)上，1982年2月9日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好計劃生育工作的指示》（中發(fā)［1982］11號），根據(jù)農(nóng)村實行生產(chǎn)責(zé)任制后出現(xiàn)的新情況，明確提出了城鄉(xiāng)計劃生育的差異與具體要求?！稗r(nóng)村普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確有實際困難要求生二胎的，經(jīng)過審批可以有計劃地安排，不論哪種情況都不能生三胎?！?sup>(15)1984年4月，中共中央批轉(zhuǎn)國家計劃生育委員會黨組《關(guān)于計劃生育工作情況的匯報》（即7號文件），針對“一孩化”政策實施過程中遇到的實際問題，對生育政策的某些規(guī)定進(jìn)行了適度調(diào)整。經(jīng)過“開小口”、“堵大口”和“剎歪口”⁽¹⁶⁾，我國“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”的生育制度在80年代初逐步形成。1979—1984年，農(nóng)村育齡婦女總和生育率保持在3左右，1982年前后有所反彈，但城鄉(xiāng)生育波動步伐較為一致（見圖6.3）。

圖6.3　1979—1984年中國城鄉(xiāng)總和生育率對比（人）

資料來源:根據(jù)姚新武，尹華:《中國常用人口數(shù)據(jù)集》（中國人口出版社1994年版，第144頁）數(shù)據(jù)繪制而成。

（3）地方實踐與結(jié)構(gòu)變遷:數(shù)量抽緊從彈性指標(biāo)轉(zhuǎn)向剛性指標(biāo)（1985—1991）

中國人口問題的重點在農(nóng)村，計劃生育、人口控制的重點和難點也在農(nóng)村，這與我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀是密切聯(lián)系在一起的。中國農(nóng)村的人口問題、農(nóng)民的生育行為都是與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)條件下的勞動生產(chǎn)率、農(nóng)業(yè)的耕作方式、農(nóng)村的生育方式融為一體的。在農(nóng)村人口控制和計劃生育工作中，政府強(qiáng)調(diào)的是控制人口過快增長，群眾考慮的是家庭利益。宏觀人口控制與微觀家庭利益之間的矛盾，是中國計劃生育、人口控制工作中的最大難題。⁽¹⁷⁾因此，單靠政策控制必然遇到諸多問題，必須認(rèn)識到人口控制是一種社會行為，在強(qiáng)化政策控制的同時更應(yīng)重視發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)，發(fā)展社會福利事業(yè)，提高國民素質(zhì)，如此才能在促進(jìn)人們降低生育意愿和政策有效實施的同時，促使自覺控制方式的形成，⁽¹⁸⁾使微觀家庭利益走上宏觀政策要求的計劃生育軌道，逐步使數(shù)量抽緊從彈性指標(biāo)轉(zhuǎn)向剛性指標(biāo)。20世紀(jì)80年代中后期，中央在強(qiáng)調(diào)農(nóng)村計劃生育重要性和特殊性的同時，不斷對計劃生育政策作出新的合理調(diào)適，以使其更加符合國情民意。由于生育制度的國家立法尚未出臺，計劃生育條例等地方立法實踐，與計劃生育行政法規(guī)、部門規(guī)章一起，成為生育制度差異性協(xié)同與法制建構(gòu)的重要樞紐。各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)中央總的政策要求，在生育政策法規(guī)上，結(jié)合本地情況，對照顧生兩個孩子的條件都作了具體規(guī)定，⁽¹⁹⁾體現(xiàn)了原則性與靈活性的結(jié)合。各省、區(qū)對于農(nóng)民，繼續(xù)提倡一對夫婦只生育一個孩子，同時區(qū)別情況，按規(guī)定的條件照顧有實際困難的夫妻生育第二胎。⁽²⁰⁾

在中央為適應(yīng)農(nóng)村形勢發(fā)展需要而對生育政策進(jìn)行合理調(diào)適后，農(nóng)村計劃生育工作開展得較為順利。但在“開口子”政策的影響下，部分農(nóng)村地區(qū)放松了計劃生育工作，生育行為出現(xiàn)放任自流現(xiàn)象，加之第三次生育高峰來臨，結(jié)果1986年比1985年多生334萬人，全國人口出生率出現(xiàn)回升現(xiàn)象。1986—1987年，農(nóng)村總和生育率分別達(dá)2.77和2.94。針對這種情況，中央加大了對農(nóng)村計生工作的力度。據(jù)1987年的統(tǒng)計，全國86.6萬個村民委員會中，約有70%配備了計劃生育專（兼）職人員，基層村民委員會、村民小組的負(fù)責(zé)人和基層婦女干部、婦幼保健人員，都把較多精力放在了做好計劃生育工作上。⁽²¹⁾這樣，農(nóng)村婦女總和生育率開始回落，計劃生育的城鄉(xiāng)差別在總體上進(jìn)一步縮小，節(jié)奏較為一致，全國總和生育率在1987年以后進(jìn)一步下降，1991年回落到2.2。⁽²²⁾

6.1.3　計生村民自治與依法行政（1992年至今）

計劃生育村民自治，是計劃生育管理體制的重大變革，而法制建構(gòu)則是計劃生育的發(fā)展方向。1992年以來，我國農(nóng)村計劃生育通過利益導(dǎo)向與村民自治，逐步趨于常態(tài)化與規(guī)范化，通過優(yōu)質(zhì)服務(wù)與依法行政，逐漸走上了法制化的軌道，也初步完成了生育秩序從強(qiáng)制性變遷向誘致性變遷的轉(zhuǎn)換。

（1）利益導(dǎo)向與村民自治:農(nóng)村計劃生育的常態(tài)化與規(guī)范化（1992—2000）

在計劃生育作為基本國策的宏觀條件下，我國農(nóng)村家庭決定生育孩子數(shù)并非僅僅取決于子女成本與效用的比較，而更多的是受生育政策的約束。⁽²³⁾因而，切實做好農(nóng)村計劃生育工作，必須轉(zhuǎn)變工作思路，走綜合治理之道。通過抓早婚、早育、計劃外生育等辦法，可以在某種程度上達(dá)到控制生育行為、減少生育數(shù)量的目的。但這種只控制生育過程的方法，在群眾不覺悟、規(guī)章與措施不配套的情況下，控制系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的難度會越來越大、越來越吃力。為了有效地控制農(nóng)村人口增長，必須在抓控制生育過程的同時，深入分析影響農(nóng)民生育行為的各種社會、經(jīng)濟(jì)因素，這是有效控制農(nóng)村人口、解決人口問題的必然途徑。⁽²⁴⁾研究發(fā)現(xiàn)，人口再生產(chǎn)是以家庭為單位進(jìn)行的。離家庭最近、對家庭最有影響、對家庭動態(tài)了解最清、對家庭利害關(guān)系最大的都是村。村級是計劃生育工作的源頭，是調(diào)節(jié)人口出生率的前沿陣地。⁽²⁵⁾1992年以后，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，實現(xiàn)計劃生育工作的“兩個轉(zhuǎn)變”，計劃生育村民自治走向歷史前臺。計劃生育村民自治，就是村民依照國家計劃生育政策法規(guī)及自治章程，通過民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督，對婚姻、生育、節(jié)育等婚育行為進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的計劃生育管理體制。⁽²⁶⁾它的核心思想，是將縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府過去實行的一些行之有效的辦法、措施、規(guī)定，變?yōu)榇迕褡灾蔚囊?guī)定或村規(guī)民約，將過去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部直接操作、承辦的事，變?yōu)榇迕裎瘑T會或村民自辦，這樣，盡量將行政手段、社會制約逐步轉(zhuǎn)為群眾的群幫群治，形成多數(shù)人做少數(shù)人的工作的局面，真正在村形成計生工作齊抓共管、綜合治理的新運作機(jī)制。⁽²⁷⁾而其實質(zhì)，則是“民主生育”，使計劃生育客體從義務(wù)本位向權(quán)利本位過渡，樹立起以民為本的新理念。落實起來就是“村負(fù)責(zé)、民自治、戶落實”。⁽²⁸⁾這樣，以利益導(dǎo)向與村民自治為抓手，農(nóng)村計劃生育工作不斷深入開展，特別是在政策牽引與市場約束雙重作用下，農(nóng)民生育成本日益提高，他們對優(yōu)生優(yōu)育生育理念也逐步認(rèn)同，生育行為日趨理性。計劃生育的城鄉(xiāng)差別明顯縮小，城鄉(xiāng)生育率與總和生育率都已逐步接近，一孩生育率也相差不大。但是，二孩生育率差距懸殊較大，多孩生育率差距更為明顯（見圖6.4和圖6.5）。

圖6.4　2000年全國總和城鄉(xiāng)生育率對比（人）

圖6.5　2000年全國城鄉(xiāng)生育率比較（‰）

資料來源:國務(wù)院人口普查辦公室、國家統(tǒng)計局人口和社會科技統(tǒng)計司:《中國2000年人口普查資料》，中國統(tǒng)計出版社2001年版，第1696—1703頁。

（2）依法行政與優(yōu)質(zhì)服務(wù):農(nóng)村計劃生育的法制化（2001年至今）

作為一項基本國策，法制化是計劃生育的必由之路。依法行政、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，是生育制度發(fā)展的題中應(yīng)有之義。改革開放以來，我國計劃生育法制建設(shè)大體經(jīng)歷了三個發(fā)展階段:計劃生育被寫入《中華人民共和國憲法》及相關(guān)法律，是計劃生育的法制化濫觴；計劃生育地方性法規(guī)、行政法規(guī)和部門規(guī)章，在計劃生育立法實踐中起著承前啟后的重要作用；而《中華人民共和國人口與計劃生育法》的頒布實施，則標(biāo)志著我國計劃生育走上了全面法制化的軌道。⁽²⁹⁾需要指出的是，在計劃生育作為基本國策的宏觀條件下，我國農(nóng)村家庭決定生育孩子數(shù)并非僅僅取決于子女成本與效用的比較，而更多的是受生育政策的約束。⁽³⁰⁾不過，在利益導(dǎo)向與社會制約的共同作用下，特別是政策穩(wěn)定與生育補助、養(yǎng)老等配套福利措施的影響下，我國農(nóng)村計劃生育工作總體上逐步走向理性與成熟。新世紀(jì)以來，我國人口出生率和自然增長率均穩(wěn)中有降，總和生育率平穩(wěn)回落，一直處于更替水平以下，基本上維持在1.4左右。⁽³¹⁾2005年，全國城鄉(xiāng)總和生育率維持在1.33，其中，城市為0.93，鎮(zhèn)為1.28，農(nóng)村為1.64。⁽³²⁾據(jù)統(tǒng)計，2009年末，全國總?cè)丝跒?33 474萬人，比上年末增加672萬人。全年出生人口1 615萬人，出生率為12.13‰；死亡人口943萬人，死亡率為7.08‰；自然增長率為5.05‰。出生人口性別比為119.45。⁽³³⁾

任何一項制度的推行，都可能遭遇一定的政策風(fēng)險。農(nóng)村生育制度的博弈與生成機(jī)制，受到政策、理念、法制和人口自身發(fā)展規(guī)律等多重因素的制約，需要在實踐中接受挑戰(zhàn)與考驗，并不斷進(jìn)行新的探索。由于我國目前的低生育水平不是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，而是人口控制和計劃生育政策強(qiáng)力干預(yù)的結(jié)果，主要是通過人口控制和計劃生育等外部制約手段來實現(xiàn)的，屬于“外生性低生育率”⁽³⁴⁾，不是很穩(wěn)定，還存在反彈的可能。受人口增長慣性的影響，我國育齡婦女人口數(shù)量在未來的十年內(nèi)還將繼續(xù)增長。到底是體制認(rèn)同還是理性選擇，農(nóng)村居民的生育行為尚需要在實踐中展開制度性反思。在當(dāng)下的中國，迅速少子化與日益嚴(yán)重的老齡化，使需不需要放開二胎、何時可以放開，成為國民普遍關(guān)心和備受爭議的話題。為了避免人口達(dá)到零增長后的快速負(fù)增長、快速老齡化和人口規(guī)模的迅速減少，國家應(yīng)該密切關(guān)注人們生育意愿的變化，必須在適當(dāng)?shù)臅r候放開生育政策，使生育水平保持在2.0左右，從而盡可能地避免長期的、過快的負(fù)增長給國家和社會帶來更為嚴(yán)重的人口與社會經(jīng)濟(jì)問題。⁽³⁵⁾在日益增長的城鄉(xiāng)人口流動與遷移、人口老齡化、性別失衡等現(xiàn)象凸顯后，農(nóng)村生育的制度創(chuàng)新便顯得尤為迫切，這使農(nóng)村生育制度面臨新的博弈。⁽³⁶⁾