3.1.2　空間要素

1）土地市場化

土地是組成城市空間的重要結(jié)構(gòu)要素，其經(jīng)營狀況的優(yōu)劣直接關(guān)系到一個(gè)城市發(fā)展的潛力和空間發(fā)展方向。中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城市土地利用以劃撥方式為主，即以項(xiàng)目為核心的高度計(jì)劃化開發(fā)。城市用地結(jié)構(gòu)中的工業(yè)、倉庫用地比重偏高，用地單位采用“見縫插針”的方法自行進(jìn)行建設(shè)。雖然這種方式可以迅速地完成項(xiàng)目建設(shè)，但常常由于項(xiàng)目間缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)并嚴(yán)重干擾了城市內(nèi)部的綜合規(guī)劃與總體布局，容易使城市空間功能區(qū)陷入混亂布局。從1980年代中期開始，國家通過修正憲法和頒布部門法規(guī)，開始進(jìn)行城市土地有償使用制度的改革。國家開征城市土地稅，城市土地使用權(quán)可以出租、轉(zhuǎn)讓，逐步形成了土地市場。土地使用代價(jià)的不同導(dǎo)致城市土地使用功能的空間置換，不能承受城市中心區(qū)高地價(jià)的工業(yè)、倉庫或在城市中心區(qū)已經(jīng)沒有發(fā)展空間的企業(yè)紛紛外遷，促使城市邊緣地帶建設(shè)用地的外延擴(kuò)展加速。住宅建設(shè)在空間上也發(fā)生分化，中心區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的功能都大大加強(qiáng)。總之，1980年代的土地使用制度改革使城市得以利用市場化原則提高土地的經(jīng)濟(jì)效益，利用級差地租使部分效益差的工業(yè)企業(yè)搬遷，對舊城展開大規(guī)模的改建，推動了城市內(nèi)部空間與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化調(diào)整，也推動了新的城市空間結(jié)構(gòu)的發(fā)展與演化。

盡管城市土地有償使用制度取代了以劃撥方式為代表的無償使用制度，但主要針對的是城市新增用地，城市中大量的存量土地仍然是以行政劃撥方式進(jìn)行使用的，短時(shí)間內(nèi)很難利用土地儲備制度將其轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龀鲎尩氖褂梅绞?，從而?dǎo)致了行政劃撥和協(xié)議出讓并存的二元市場結(jié)構(gòu)。從市場化不斷深入的角度看，由于土地經(jīng)濟(jì)使用的影響，城市空間結(jié)構(gòu)的演化呈現(xiàn)出越來越強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動性。這種二元化的用地市場驅(qū)動了城市空間結(jié)構(gòu)的重新構(gòu)造，突出表現(xiàn)在行政劃撥土地用途的自發(fā)變更、舊城改造以及郊區(qū)土地的開發(fā)等方面，從而導(dǎo)致了城市用地的快速蔓延。如圖3－4所顯示的南京城市空間擴(kuò)展的時(shí)空演變，可以看出1992—1997年南京市區(qū)的空間擴(kuò)展軸為東北—西南走向，而主城城市建設(shè)用地的重心移動軌跡類似環(huán)形，空間擴(kuò)展的主導(dǎo)方向不明，表明這些年來在主城的城建開發(fā)呈四處出擊、全面開花的局面，缺乏重點(diǎn)（何流，崔功豪，2000）。

2）住宅商品化

中國原先的城市居民住房基本都是由國家分配，屬于福利性的分房制度。居民通過福利分房獲得的房屋的所有權(quán)仍歸國家和集體所有，居民享有使用權(quán)且只需向分房單位象征性地繳納少量租金。隨著1980年代中期住房制度的改革以及住房分配貨幣化政策的兌現(xiàn)，住房公積金制度的規(guī)范化實(shí)施城市居民住房的分配和建設(shè)逐步走向商品化和社會化（圖3－5）。

隨著住房體制改革的不斷推進(jìn)，城市居住空間也逐漸從原來緊靠工業(yè)用地的單位大院的形式中解脫出來，住房的區(qū)位開始成為住房價(jià)格的重要影響因素，城市空間的分異和極化也隨之出現(xiàn)。具體體現(xiàn)在:一方面，市場經(jīng)濟(jì)條件下由于住房市場化的開展，房地產(chǎn)市場逐漸代替企業(yè)成為城市居民住房的主要供應(yīng)者。房地產(chǎn)開發(fā)公司在向城市提供普通類型住房的同時(shí)，也大量開發(fā)各類高標(biāo)準(zhǔn)商品住房，如高級公寓和別墅等以滿足較高水平的住房需求。普通類型住房一般分布在城市外圍地帶，而高標(biāo)準(zhǔn)的商品房更多位于區(qū)位較好的地段。另一方面，在早期的舊城改造中政府通過補(bǔ)貼和其他優(yōu)惠措施，較多實(shí)行就地安置原有住戶。但近來許多城市在批租土地的過程中，政府開始將市中心地區(qū)的土地成片批租給開發(fā)商。由于區(qū)位條件優(yōu)良，承租的開發(fā)商傾向于進(jìn)行較高標(biāo)準(zhǔn)的商住辦公綜合開發(fā)，原有住戶中很少會有財(cái)力重新租購這些住房，他們多被安置于遠(yuǎn)離城市中心的邊緣地區(qū)，以分散中心城區(qū)過密的人口。同時(shí)，城市或企業(yè)單位為解決住房緊缺問題而興建的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房也都建在城市邊緣地區(qū)，從而將城市中的低收入群體推向城市空間邊緣。因此，在將市場機(jī)制引入住房分配體制之后，以價(jià)格為分配標(biāo)準(zhǔn)的房產(chǎn)開發(fā)市場選擇使城市住房的質(zhì)量、區(qū)位以及相應(yīng)的居住人口逐漸開始出現(xiàn)分異。

圖3－4　南京城市主城與市區(qū)城市建設(shè)中心移動圖

資料來源:南京城市總體規(guī)劃實(shí)施效果回顧與評價(jià).南京規(guī)劃局，2000

圖3－5　中國現(xiàn)行的住房體系

資料來源:保羅·貝爾琴，戴維·艾薩克.全球視角中的城市經(jīng)濟(jì).長春:吉林人民出版社，2003