4.4.3　小城鎮(zhèn)資源、環(huán)境績效如何?

長期以來，小城鎮(zhèn)一直由于資源利用不合理、規(guī)模偏小導(dǎo)致使公共品建設(shè)成本高效益差、環(huán)境治理能力低而遭受批評。目前，反對小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要理由之一就是小城鎮(zhèn)造成了資源的大量浪費(fèi)，環(huán)境的嚴(yán)重污染。到底小城鎮(zhèn)的資源利用是否浪費(fèi)?是誰該承擔(dān)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的責(zé)任?要回答這些問題，必要對我國小城鎮(zhèn)的資源利用、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀有清楚的認(rèn)識。

1)小城鎮(zhèn)土地資源利用績效

(1)小城鎮(zhèn)用地規(guī)模的不斷擴(kuò)大，占用耕地的現(xiàn)象嚴(yán)重

在我國建設(shè)用地中，隨著小城鎮(zhèn)不斷增加，用地規(guī)模不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國建制鎮(zhèn)平均建成區(qū)面積1990年為0.72 km²，1992年為0.81 km²，而2002年已達(dá)2.2 km²，12年間小城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)大了3.1倍。小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展需要占用一定量的土地和耕地這是不爭的客觀需要，但對人多地少的我國來說，小城鎮(zhèn)發(fā)展必須正確地處理好占地、用地和保護(hù)耕地的矛盾。然而，現(xiàn)實(shí)生活中一個(gè)不容忽視的事實(shí)是，現(xiàn)行小城鎮(zhèn)的建設(shè)往往忽視對耕地的保護(hù)。長期以來，我國小城鎮(zhèn)建設(shè)長期采用低成本擴(kuò)張政策，并以大量占用耕地為代價(jià)。據(jù)調(diào)查，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地80%以上來自增量土地，而60%以上是征用小城鎮(zhèn)周圍的優(yōu)質(zhì)耕地。

(2)小城鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放，土地利用效益低下

由于小城鎮(zhèn)發(fā)展重點(diǎn)模糊、建設(shè)指導(dǎo)思想混亂，加之建設(shè)者法制觀念淡薄、資金不足、技術(shù)低下等，以非集約化方式擴(kuò)展鎮(zhèn)區(qū)面積是小城鎮(zhèn)建設(shè)中不可避免的現(xiàn)象。由于土地集約化程度低，我國小城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地為142.6m²，分別為特大城市和大城市的1.9倍和1.6倍(表4.5)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人均100m²的規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)。

表4.5　各類城市及農(nóng)村人均城鎮(zhèn)用地情況表

(3)小城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)不合理，建筑布局凌亂

小城鎮(zhèn)土地利用效益的低下除表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效益上外，還表現(xiàn)在空間布局上。通過對我國與發(fā)達(dá)國家的小城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)比較分析發(fā)現(xiàn)(表4.6)，我國小城鎮(zhèn)普遍存在著工業(yè)用地面積過大，交通、住居及綠化用地偏小，公共設(shè)施配套不完善，城鎮(zhèn)功能分區(qū)不明顯，建筑容積率、建筑密度偏低的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致土地利用率低、集約化水平不高。同時(shí)，布局混亂，功能分區(qū)不明顯，工業(yè)、行政、商業(yè)、居住、倉儲等各類土地相互穿插、交錯(cuò)，相互影響和干擾，特別是一些污染嚴(yán)重的工廠混雜于居住用地之間，臟、亂、差問題突出。

表4.6　我國與發(fā)達(dá)國家小城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)對比分析

從現(xiàn)狀分析看，顯然小城鎮(zhèn)的用地效率低下，用地指標(biāo)也明顯偏高。但是與農(nóng)村自然村落相比，小城鎮(zhèn)用地又遠(yuǎn)不及農(nóng)村。深入分析小城鎮(zhèn)用地指標(biāo)超標(biāo)的原因，一方面是由于我國小城鎮(zhèn)本身固有的缺陷，如規(guī)模小所造成的;另一方面也是最主要的是因?yàn)榍捌诙ㄎ徊粶?zhǔn)、規(guī)劃不當(dāng)，后期管理不力造成的。因此，日益緊張的資源、環(huán)境形勢使我們必須反思小城鎮(zhèn)發(fā)展的得與失，改變以往粗放式的發(fā)展模式，加強(qiáng)對小城鎮(zhèn)土地使用的管理，深化小城鎮(zhèn)土地使用制度改革，這是擺在我們面前的一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。相當(dāng)于村莊而言，集中統(tǒng)一建設(shè)小城鎮(zhèn)是防止自然村無序擴(kuò)張、保護(hù)耕地、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

2)小城鎮(zhèn)環(huán)境績效

現(xiàn)階段，小城鎮(zhèn)環(huán)境污染主要表現(xiàn)3個(gè)方面。

(1)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的各類污染。我國人多地少，化肥、農(nóng)藥的施用成為提高土地產(chǎn)出水平的重要途徑。我國已成為世界上使用化肥、農(nóng)藥數(shù)量最大的國家。我國化肥年使用量達(dá)40 t/km²，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家為防止化肥對土壤和水體造成危害而設(shè)置的22.5 t/km²的安全上限。而且，化肥利用率低、流失率高，不僅導(dǎo)致農(nóng)田土壤污染，還通過農(nóng)田徑流造成了對水體的有機(jī)污染、富營養(yǎng)化污染甚至地下水污染和空氣污染。目前，東部已有許多地區(qū)面源污染占污染負(fù)荷比例超過工業(yè)污染。農(nóng)藥年使用量約130萬t，只有約1/3能被作物吸收利用，大部分進(jìn)入了水體、土壤及農(nóng)產(chǎn)品中，使全國9.3萬km²耕地遭受了不同程度的污染?；屎娃r(nóng)藥已經(jīng)使我國東部地區(qū)的水環(huán)境污染從常規(guī)的點(diǎn)源污染物轉(zhuǎn)向面源與點(diǎn)源結(jié)合的復(fù)合污染。由于大棚農(nóng)業(yè)的普及，地膜污染也在加劇。近20年來，我國的地膜用量和覆蓋面積已居世界首位。2003年地膜用量超過60萬t，在發(fā)達(dá)地區(qū)尤甚。據(jù)浙江省環(huán)保局的調(diào)查，被調(diào)查區(qū)地膜平均殘留量為3.78 t/km²，造成減產(chǎn)損失達(dá)到產(chǎn)值的1/5左右。

(2)由于小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境管理滯后產(chǎn)生的生活污染。小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點(diǎn)的生活污染物因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施和管制的缺失一般直接排入周邊環(huán)境中，造成嚴(yán)重的“臟、亂、差”現(xiàn)象:每年產(chǎn)生的約為1.2億t的農(nóng)村生活垃圾幾乎全部露天堆放;每年產(chǎn)生的超過2 500萬t的農(nóng)村生活污水幾乎全部直排，使農(nóng)村聚居點(diǎn)周圍的環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化。尤其值得注意的是，在我國農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程較快的地區(qū)，這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境管理落后于經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的現(xiàn)象并沒有隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高而改善，其對人群健康的威脅在與日俱增。

(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不當(dāng)、治理不夠產(chǎn)生的工業(yè)污染。受鄉(xiāng)村自然經(jīng)濟(jì)的深刻影響，農(nóng)村工業(yè)化實(shí)際上是一種以低技術(shù)含量的粗放經(jīng)營為特征、以犧牲環(huán)境為代價(jià)的反積聚效應(yīng)的工業(yè)化，村村點(diǎn)火、戶戶冒煙，不僅造成污染治理困難，還導(dǎo)致污染危害直接。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水COD和固體廢物等主要污染物排放量已占工業(yè)污染物排放總量的50%以上，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不合理，污染物處理率也顯著低于工業(yè)污染物平均處理率。此外，由于污水灌溉、堆置固體廢棄物、承受大量轉(zhuǎn)移的工業(yè)污染，農(nóng)村土壤的重金屬污染已經(jīng)延伸到了食品污染。我國污灌面積由1978年的約4 000 km²增加到2003年的3萬km²，約占全國總灌溉面積的10%。全國因固體廢棄物堆存被占用或毀損的農(nóng)田為1 300 km²。

由于我國農(nóng)村污染治理體系尚未建立，環(huán)境污染不僅將迅速“小污”變“大污”，而且已經(jīng)“小污”成“大害”，給作為弱勢產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和弱勢群體的農(nóng)民帶來了顯著的負(fù)面影響:中國農(nóng)村有3億多人喝不上干凈的水，其中超過60%是由于非自然因素導(dǎo)致的飲用水源水質(zhì)不達(dá)標(biāo);中國農(nóng)村人口中與環(huán)境污染密切相關(guān)的惡性腫瘤死亡率逐步上升，從1988年的0.009 52%上升到2000年的0.011 26%。對于基本排除在醫(yī)療保障制度之外的農(nóng)民，這是極大的威脅。

可見，實(shí)際上造成小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境惡化的原因是多方面的。但一直以來，幾乎所有反對小城鎮(zhèn)發(fā)展的觀點(diǎn)都認(rèn)為因?yàn)樾〕擎?zhèn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)聚集的地方，所以小城鎮(zhèn)應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的主要責(zé)任。實(shí)際上，小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的確存在不斷惡化的趨勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是環(huán)境污染的主要來源。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，由于我國約80%～90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布在自然村和中心村，只有10%～20%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中在縣城鎮(zhèn)或者建制鎮(zhèn)內(nèi)，小城鎮(zhèn)不應(yīng)該承擔(dān)環(huán)境污染的主要責(zé)任。