“十五”計劃時期，我國在消除農(nóng)村貧困方面取得了重大階段性成果?！笆晃濉币?guī)劃期間，如何貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，在努力鞏固農(nóng)村扶貧成果的同時，及時控制和逐步消除正在擴(kuò)大的城市貧困，是大力推進(jìn)和諧社會建設(shè)的重要任務(wù)之一。

一、我國城市貧困人口數(shù)量增多，生存現(xiàn)狀堪憂

1978年以前，我國的貧困問題主要發(fā)生在農(nóng)村。當(dāng)時，農(nóng)村貧困人口高達(dá)2.5億。實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為特征的農(nóng)村改革之后，尤其是國家實施了開發(fā)性扶貧政策措施，農(nóng)村貧困狀況得以根本扭轉(zhuǎn)。到2005年底，我國農(nóng)村貧困人口下降為2365萬人，農(nóng)村人口貧困發(fā)生率低于2.6%。

但是，自1990年以后，在我國城市中逐漸形成了新的貧困人口，主要包括下崗職工和被迫退出勞動力市場的低收入人群。由于判斷標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計方法不同，不同部門和專家學(xué)者對當(dāng)前城市貧困人口規(guī)模的估量有較大的差異。一部分專家根據(jù)民政部發(fā)布的低保情況統(tǒng)計認(rèn)為，目前我國城市貧困人口數(shù)量至少在2300萬左右；也有個別學(xué)者估算這個數(shù)字應(yīng)在3000萬以上。不僅如此，隨著收入分配差距的拉大，近年來城市貧困人口數(shù)量呈現(xiàn)不斷增加的趨勢。相關(guān)研究表明，2004年我國城鎮(zhèn)人口貧困發(fā)生率估計為6%—8%。同時，在超過1.5億城市外來人口（即來自農(nóng)村的進(jìn)城務(wù)工人員及其家庭成員）中，盡管其收入水平與過去相比有所提高，但相對貧困狀況也是十分明顯的。

值得關(guān)注的是，在城市貧困居民中，老工業(yè)基地城市和資源型城市的貧困居民生存現(xiàn)狀堪憂。例如，這些城市的老一代貧困職工中有相當(dāng)多的人因貧病交加而生活十分困難。同時，他們的子女也大多缺乏創(chuàng)造收入的能力和機(jī)會，這預(yù)示著我國的城市貧困將部分地發(fā)生“代際傳遞”。又如，在礦山塌陷區(qū)和中央直屬企業(yè)職工居住區(qū)，許多居民住不起政府優(yōu)惠提供的“安置小區(qū)”或“改造小區(qū)”的新房，他們當(dāng)中的大部分人只能承受原來棚戶區(qū)低廉的居住費用，這成為棚戶區(qū)搬遷的一個難題。這些棚戶區(qū)是社會矛盾最集中、最易被激化的地方。

二、造成城市貧困的主要原因

一是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型引起的城市貧困。從上世紀(jì)90年代后期開始，因體制改革（如“減員增效”）使國有企業(yè)富余人員多數(shù)下崗，形成了城市貧困沖擊波。在近年來，以政府主導(dǎo)為特征的城市化進(jìn)程中，形成的城市貧困人群問題更加突出。特別是其切身利益在現(xiàn)實中經(jīng)常得不到應(yīng)有的保障，甚至受到嚴(yán)重侵犯。

二是社會保障制度建設(shè)滯后形成的城市貧困。首先是保障的覆蓋面較窄，部分職工和居民尚未進(jìn)入它的覆蓋范圍。其次是保障的水平低，特別是有些地方的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)過低，難以保障城鎮(zhèn)居民的基本生活需求。再次是保障的社會化程度低，不同經(jīng)濟(jì)類型單位、不同部門、不同地區(qū)之間社會保障負(fù)擔(dān)差異較大，保障資金難以在更大范圍內(nèi)調(diào)劑。特別是，醫(yī)療體制改革未能有效地保證醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公平性和公益性，加劇了城市貧困問題的惡化。

三是隱蔽性失業(yè)增加所造成的城市貧困。目前采用的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率指標(biāo)往往不能準(zhǔn)確地反映城市就業(yè)形勢的好壞，因為這個指標(biāo)未包括失業(yè)后沒有去登記的人。那些年齡偏高、受教育程度較低的失業(yè)者因失業(yè)時間過長，對找工作失去信心，因此通常選擇退出勞動力市場。由此造成的貧困，實際上是隱蔽性失業(yè)所形成的。

三、注重解決城市貧困問題的政策建議

相對于農(nóng)村的扶貧開發(fā)而言，解決城市貧困問題的困難在于，城市貧困居民通常沒有土地等生產(chǎn)資料，其家庭的勞動力很少有向其他城市轉(zhuǎn)移的機(jī)會和能力。因此，在推進(jìn)和諧社會建設(shè)中，要更加注重解決城市貧困問題。為此，提出以下政策建議。

（1）及時制定城市扶貧開發(fā)規(guī)劃。開展城市扶貧是建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容。面對城市貧困人口不斷增長的趨勢，要盡快制定《中國城市扶貧開發(fā)綱要》、研究出臺《2006—2010年中國城市扶貧開發(fā)攻堅計劃》，使城市扶貧開發(fā)工作有章可循、有序進(jìn)行。

（2）適時調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要依據(jù)所在城市居民的人均收入、人均生活消費水平、消費物價指數(shù)等基本情況進(jìn)行。同時，也要考慮到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、符合最低生活保障條件人數(shù)以及財政承受能力等因素，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，與時俱進(jìn)，適時調(diào)整。

（3）通過完善就業(yè)援助政策和發(fā)展非正規(guī)就業(yè)減少貧困。擴(kuò)大就業(yè)是減少貧困之本，政府要在完善就業(yè)援助政策和加大實施力度的同時，積極為非正規(guī)就業(yè)創(chuàng)造有利條件。一是要完善就業(yè)援助政策。在政府提供的就業(yè)崗位中，要盡可能向城市貧困群體特別是下崗失業(yè)人員傾斜。例如，最近遼寧省出臺了有關(guān)政策要求，在三口之家都無人就業(yè)的情況下，政府要盡可能幫助解決其家庭中的一人就業(yè)。在這一過程中，要充分發(fā)揮社區(qū)的主體作用，特別是要大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)。二是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際需要，為非正規(guī)就業(yè)者創(chuàng)造相應(yīng)的制度環(huán)境和市場環(huán)境，包括保護(hù)其合法權(quán)益、改進(jìn)勞動管理方式、完善社會保障制度以及放寬市場準(zhǔn)入渠道等。三是要考慮到非正規(guī)部門和非正規(guī)就業(yè)長期存在的客觀現(xiàn)實，要高度重視非正規(guī)就業(yè)的積極作用，研究出臺相關(guān)政策措施。例如，經(jīng)勞動保障部門審核，對其實行稅費減免政策和社會保險費繳納的政府資助政策。又如，鼓勵各地因地制宜發(fā)展城鄉(xiāng)互助式產(chǎn)業(yè)扶貧，對城市下崗工人到農(nóng)村開發(fā)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)營業(yè)務(wù)應(yīng)予以政策引導(dǎo)。四是要勞動、社會保障和統(tǒng)計部門應(yīng)當(dāng)設(shè)置常規(guī)指標(biāo)，及時反映非正規(guī)就業(yè)情況。

（4）擴(kuò)大政府反貧困的公共服務(wù)職能。政府應(yīng)當(dāng)重點考慮：一是在國民收入初次分配中注意解決工資偏低和拖欠工資問題，在二次分配中注意調(diào)整和增加促進(jìn)社會公平方面的支出。二是增加政府教育和培訓(xùn)經(jīng)費投入，鼓勵和支持多種所有制形式的職業(yè)技術(shù)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，以提高下崗失業(yè)人員的就業(yè)能力；實行教育救助制度，放寬和提高大學(xué)獎學(xué)金的標(biāo)準(zhǔn)，特別是加大助學(xué)金和助學(xué)貸款支持力度，為貧困家庭子女通過提升自身人力資本價值而改變貧困命運(yùn)創(chuàng)造條件，遏制城市貧困的“代際傳遞”。三是把降低居住成本與提供就業(yè)機(jī)會結(jié)合起來，為貧困居民提供廉價的出租屋（或床位）、自成體系的廉價生活環(huán)境、方便接近城市商業(yè)中心的安置小區(qū)等。四是建立醫(yī)療救助制度，減少貧困居民的醫(yī)療費用支出，提高和改善其保健水平，特別是保證他們不陷入因病致貧、因病返貧的惡性循環(huán)之中。五是關(guān)注失去土地農(nóng)民的貧困問題，防止農(nóng)民因失地引發(fā)的新型貧困和從農(nóng)村向城市簡單空間平移貧困人口。

（此文系與原深圳綜合開發(fā)研究院夏汛鴿同志合作，刊于國務(wù)院研究室《送閱件》，2006年4月3日第15號）