（一）政策概況

科技創(chuàng)新，人才引領(lǐng)。科技人才具有專門的知識和技能，從事科學或技術(shù)工作，具有較高的創(chuàng)造力，對社會有較大的貢獻。上海要建設全球有影響力的科技創(chuàng)新中心，首先要建好科技人才中心。2015年5月，上海市委、市政府發(fā)布《關(guān)于加快建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的意見》（又稱“科創(chuàng)22條”，內(nèi)有6項與人才相關(guān)的條文），此后一系列配套政策相繼出臺，形成了1＋9的政策體系，為上海建設全球有影響力的科技創(chuàng)新中心營造了良好的引才、用才、留才環(huán)境。為加大海內(nèi)外高層次人才的引進力度，建設一支高層次的人才隊伍，國家公安部和上海市委市政府及上海市人社局等部門近兩年來密集出臺了多項引才、留人的政策，為上海率先構(gòu)建有國際競爭力的引才制度奠定了良好的政策基礎(chǔ)。

從2015年5月的“科創(chuàng)22條”頒布，到2015年7月的《關(guān)于深化人才工作體制機制改革促進人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》（簡稱人才新政“20條”），再到2015年9月的科委《上海市優(yōu)秀科技創(chuàng)新人才培育計劃管理辦法》、2015年10月的《關(guān)于服務具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設實施更加開放的國內(nèi)人才引進政策的實施辦法》（簡稱《實施辦法》），2016年9月的人才新政“30條”及2015年7月公安部支持上?？苿?chuàng)中心建設出入境的12項政策措施和2016年12月的“新十條”等，上海在吸引海內(nèi)外高端人才、促進人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、放寬海外人才來滬工作門檻、下放用人單位自主權(quán)、優(yōu)化科創(chuàng)中心軟環(huán)境建設等方面的政策已形成了體系，政策效應逐步顯現(xiàn)，極大地促進了上海人才結(jié)構(gòu)的變化，同時受到社會各界和廣大群眾的普遍歡迎。

在2015年7月支持上海科創(chuàng)中心建設出入境的12項政策措施的基礎(chǔ)上，2016年12月9日，公安部支持上?？苿?chuàng)中心建設出入境政策“新十條”正式實施。這十條新的政策措施致力于吸引海外人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，方便外籍華人安居樂業(yè)，對外籍投資者申請永久居留給予傾斜，鼓勵外國學生就讀和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

（二）政策成效

上海到2020年基本建成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心框架。截至2016年底，上海人才總量已超過476萬人，相比2012年底的不足400萬人有了顯著增長。896名海外高層次人才入選了中央“千人計劃”，來滬工作創(chuàng)業(yè)的留學人員已超14萬，常住上海的外國專家達9．3萬人[2]。上海在海內(nèi)外高端人才集聚、科技服務業(yè)發(fā)展、全社會創(chuàng)新資本集聚、高科技對外投資等方面表現(xiàn)搶眼，但同時也存在企業(yè)參與科創(chuàng)中心建設的意識不強、大中小企業(yè)的協(xié)同力較弱、高端人才欠缺等短板。

“上海建設全球有影響力的科技創(chuàng)新中心，最重要的因素還在于‘人’?！薄叭瞬牛粌H要包括科技創(chuàng)新一線將才，也要包括能夠整合各類創(chuàng)新資源，引領(lǐng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的管理人才，如馬云式的帥才，才能真正推動本地高新產(chǎn)業(yè)崛起?！备鞣蕉荚诤粲酢霸谌瞬耪呱希欢ㄒ掷m(xù)突破、持續(xù)創(chuàng)新，要盡可能降低門檻”?？苿?chuàng)中心“22條”、人才新政“20條”、人才新政“30條”、公安部“十二條”“新十條”……2015年以來，一系列新政的相繼出臺，都在釋放著同一個信號：為加快建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，人才戰(zhàn)略是根本，上海要“聚天下英才而用之”。

1．“科創(chuàng)22條”為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、海外人才降低入滬門檻

2015年5月，上海市出臺了“科創(chuàng)22條”，明確了用落戶優(yōu)惠政策筑起人才高地的策略，栽下梧桐樹，引得鳳凰來；首次提出獲得一定規(guī)模風險投資的創(chuàng)業(yè)團隊核心人才可直接入滬的優(yōu)惠政策、眾創(chuàng)空間創(chuàng)業(yè)人才可直接落戶、注冊在張江的公司員工可以申請臨港的半價房等。臨港地區(qū)每年都對張江高科技園區(qū)放出一批限價商品住房，外地來滬人才只要持有上海市居住證積分達到120分，在張江高科技園區(qū)工作滿1年即可申請。政府有關(guān)數(shù)據(jù)反映：截至2016年6月底，國內(nèi)人才居住證積分達到標準分值并審核通過的有4044人，其中創(chuàng)業(yè)人才156人，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中介服務人才96人，企業(yè)高級管理和科技技能人才3792人；居轉(zhuǎn)戶年限由7年縮短為5年并審核通過的有244人，另有320人正在審核，全部為企業(yè)科技技能人才；直接落戶審核通過的有60人，其中企業(yè)高級管理和科技技能人才51人、企業(yè)家9人。從中可以看出，上海市對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才實實在在地降低了落戶門檻，打開了一扇“窄門”[3]。

上海在“科創(chuàng)22條”中鼓勵科研人員雙向流動、離崗創(chuàng)業(yè)。如上海金融學院一位副教授成了第一個離崗創(chuàng)業(yè)的教授，她與學校簽下為期3年的離崗創(chuàng)業(yè)協(xié)議，以技術(shù)入股方式加入創(chuàng)業(yè)企業(yè)。據(jù)隨機問卷調(diào)研的上海近900名專業(yè)技術(shù)人員顯示，離崗創(chuàng)業(yè)與兼職的比例都比較低，事業(yè)單位的人員在企業(yè)兼職的只占2％，事業(yè)單位人員離崗創(chuàng)業(yè)的占1．2％?？蒲腥藛T愿意離崗創(chuàng)業(yè)的積極性遠遠低于兼職兼薪者。離崗人員創(chuàng)業(yè)顧慮的主要問題是創(chuàng)業(yè)能力和企業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗不足，占比為61．8％，工資福利、社會保險和職業(yè)年金等待遇問題占比為44．9％，離崗期間的科研成果歸屬和收益分配問題占30．4％，離崗期間在本單位的崗位保留問題占30％。

2．人才新政20條、30條接力營造引才、用人的環(huán)境

2015年7月的人才新政“20條”實施一年后，人才新政“30條”接力出臺對海外人才再開綠燈，明確科技創(chuàng)新企業(yè)聘用行業(yè)高級人才不再受60周歲的年齡限制，外國留學生直接留滬的就業(yè)政策放寬。

人才“20條”實施以來，海內(nèi)外人才加速向上海集聚。數(shù)據(jù)顯示，截至2016年8月底，上海共受理外籍高層次人才及其家屬申請永久居留503人，環(huán)比增加8倍，申請量占到全國的50％以上；為125名外籍高層次人才辦理了5年期工作類居留許可并加注“人才”，其中30人年齡超過60周歲；為64名碩士及以上學位外國留學生辦理了畢業(yè)后直接在滬就業(yè)手續(xù)。2015年底至2016年8月，上海通過國內(nèi)科創(chuàng)人才政策引進的人才達到4638人。

2015年上海人才新政實施以來，至2016年10月底，符合上海“人才20條”條件的市場化認定的184名外籍高層次人才成功領(lǐng)取永久居留證；截至2016年11月底，符合條件的147名外籍高層次人才領(lǐng)取了5年期人才類居留許可推薦函和人才簽證（R字簽證）推薦函。2015年下半年試點外國留學生畢業(yè)后直接留滬就業(yè)以來，有81名外國留學生畢業(yè)后直接在滬就業(yè)[4]。

人才新政30條中，“允許產(chǎn)業(yè)類工業(yè)用地配套科技創(chuàng)新服務設施的建筑面積占項目總建筑面積的比例由7％增加到15％，并可用于建設單位租賃房等配套服務設施”公布以來，張江高新區(qū)新增人才公寓面積11萬平方米，部分園區(qū)集中租賃小區(qū)出租房并改造為人才公寓后廉價提供給企業(yè)使用，僅閔行、嘉定、漕河涇、金橋、陸家嘴5個園區(qū)改造利用的社會房源就達3400套。奉賢區(qū)進一步提高人才租房補貼標準（平均增幅為37％）并加大購房補貼力度，2016年共為42人發(fā)放購房補貼710萬元。黃浦區(qū)針對高端服務人才、科創(chuàng)人才，開發(fā)了以“白漾大廈”為標志的黃浦區(qū)創(chuàng)新人才公寓，提供住房270余套[5]。

案例1：嘉定為科創(chuàng)人才打造優(yōu)良環(huán)境

嘉定是上?？苿?chuàng)中心六個重要承載區(qū)之一，且是郊區(qū)中唯一的一個，在服務好人才“后方”方面表現(xiàn)突出。嘉定的“人才服務卡”本著要吸引、留住優(yōu)秀人才，必須重點服務好人才本人、配偶、子女、父母“四種人”的理念，做好配套服務：人才本人，要有很好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境以及相關(guān)政策配套；人才配偶，要不斷優(yōu)化城市公共配套；人才子女，要有優(yōu)質(zhì)教育資源；人才父母，需要提供完善的醫(yī)療設施及公共服務。

有了“人才服務卡”，在醫(yī)療方面可在瑞金北院等三甲醫(yī)院享受便捷服務；在文體方面可在區(qū)級公共體育場館免費健身；在生活服務方面，可以享受定期的免費家政服務；在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務方面，可享孵化服務等。到目前，共有170多位各類專家、院士享受到金卡服務，1300多位各類人才獲得銀卡服務。正是這種優(yōu)質(zhì)的服務使地理上相比中心城區(qū)具有天然劣勢的嘉定卻厚積薄發(fā)，吸引了30萬名各類人才來這里扎根。

3．公安部為上海科創(chuàng)人才出入開設綠色通道

自2015年7月，公安部出臺支持上海科創(chuàng)中心建設出入境12項政策措施以來，對海外高層次人才的吸引力明顯增強。截至2016年11月30日，上海市公安局出入境管理局共簽發(fā)服務上?？萍紕?chuàng)新中心建設的各類出入境證件29．6萬余件次[6]。在市場化認定等外籍高等人才發(fā)展上，同比增加8倍。上海公安機關(guān)共受理科創(chuàng)新政市場化認定的外籍高層次人才永久居留申請331人（公安部已批準206人），其中，近一半為企業(yè)法定代表人、總裁、董事長、首席執(zhí)行官、總經(jīng)理等高級管理人員，30％為部門經(jīng)理級別的管理人員。另外，上海公安機關(guān)辦理居留許可申請7918人，有效支撐了海外人才的引進；為81名取得碩士及以上的外國留學生辦理了居住證。這表明新政較好地解決了此前主要依靠政府引才計劃或政府推薦方式存在的不足②，海外人才導向更加清晰，進一步確立了人才引進的市場主體評價權(quán)。從2015年11月1日至2016年的11月底，上海通過國內(nèi)科創(chuàng)人才政策引進5200人，其中居住證積分達到標準分值的有4520人，滿足居轉(zhuǎn)戶年限由7年縮短為5年規(guī)定的有888人（全部為科技人才），直接落戶的有136人（其中企業(yè)高級管理和科技技能人才123人，企業(yè)家13人[7]）。

2015年以來的新政為留住重點領(lǐng)域緊缺急需的專門人才提供了有力支持。上海已為170名外籍高層次人才辦理了“人才”居留許可；部分原先無法辦理長期居留的外籍教授、科研人員等緊缺人才獲得了5年期“人才”居留許可；為來滬創(chuàng)新就業(yè)的外籍人員辦理口岸簽證1302人次、居留許可5697人次；為連續(xù)兩次在滬辦理過工作類居留許可的外國人辦理5年期居留許可2000人，其中從事高端制造業(yè)、電子信息類等技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的外國人占29％，從事貿(mào)易類、服務業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的占50％，較好地適應了當前本市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對人才類型的需要。

新政也為集聚國內(nèi)人才提供了助力。上海共為持上海市居住證的非滬籍居民辦理各類出入境證件287125證次，還為5名香港籍企業(yè)高管辦理了回滬定居手續(xù)，辦理私人事務類居留許可并加注“家政服務”23人。上海人才新政“30條”以及公安部支持上?？苿?chuàng)中心建設的出入境“新十條”等政策都在著力降低人才來滬的門檻，使海內(nèi)外高端人才在上海的集聚效應更顯著。

4．《實施辦法》構(gòu)建更開放、更具競爭力的國內(nèi)人才引進環(huán)境

2015年10月30日出臺的《關(guān)于服務具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設實施更加開放的國內(nèi)人才引進政策的實施辦法》（簡稱《實施辦法》）明確指出，在國內(nèi)人才集聚方面，要通過創(chuàng)業(yè)人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中介服務人才、風險投資管理運營人才、企業(yè)高級管理和科技技能人才、企業(yè)家這五類人才綠色通道加快人才落戶。截至2016年12月，上海通過國內(nèi)人才新政引進的人才近5400人[8]。

5．浦東新區(qū)率先嘗試打造人才強區(qū)、凝聚最緊缺人才

2015年8月，浦東新區(qū)在全面率先落實上海“促進人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)20條”的同時，區(qū)委制定《深化人才工作體制機制改革促進人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的總體方案》即“促進人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)14條”，涵蓋了創(chuàng)新制度、搭建平臺、優(yōu)化環(huán)境三方面，在打通渠道引進人才、人才就業(yè)準入一口機制、完善服務留住人才等方面在全市先行一步?！渡虾Ｗ再Q(mào)試驗區(qū)人力資本研究報告》顯示，金融人才、管理人才、IT技術(shù)人才，是自貿(mào)區(qū)最搶手的“稀缺資源”?！靶氯ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)需要領(lǐng)軍人才”“金融科技企業(yè)需要復合型人才”“知識產(chǎn)權(quán)需要可以走出去的人才”，這些都是緊缺人才。為了從自貿(mào)試驗區(qū)和科創(chuàng)中心建設出發(fā)，凝聚最緊缺的人才，浦東新區(qū)應在吸引高科技全球管理人才、創(chuàng)新人才、創(chuàng)業(yè)人才等方面出臺一系列具有國際競爭力的人才政策。

吸引海外高端人才，留住用好本土人才。無論是自貿(mào)試驗區(qū)還是科創(chuàng)中心建設，筑巢引鳳，吸引海外高端人才是關(guān)鍵。浦東不但重視對海歸人才的引進，更密切關(guān)注著人才引進之后的后續(xù)配套措施的跟進。吸引國內(nèi)外高質(zhì)量人才，政府的引導作用不可或缺。浦東對海歸人才，已經(jīng)從單純的“引進”上升到了有針對性的“引導”。浦東對筑巢引鳳的探索從未停歇，作為上海自貿(mào)試驗區(qū)和科創(chuàng)中心建設的主陣地，浦東在吸引海內(nèi)外高端人才方面一直走在前列，除了對海外人才的重視，同樣高度關(guān)注本土人才的培養(yǎng)。在出入境新政推出之前，張江就開始推行外國人證件“五證聯(lián)辦”的模式。

隨著上海人才新政“30條”的頒布，浦東成為海內(nèi)外高端人才吸引和集聚的“焦點”。浦東以求賢若渴的姿態(tài)珍視來自五湖四海的人才，無論是海外高端人才，還是本土草根人才，浦東盡力吸引他們，留住他們，讓他們?yōu)樯虾Ｗ再Q(mào)試驗區(qū)和全球科創(chuàng)中心及張江科學城建設貢獻力量，為他們提供一展所長的條件。新的浦東人才政策，更是對海歸人才從資金、住房、落戶，到醫(yī)療、教育等全方位開展支持，讓人才在浦東能沒有后顧之憂地工作、生活。