第一節(jié)　公共危機(jī)事件中的媒介議程與政策議程的關(guān)系研究

對(duì)于調(diào)查和解釋社會(huì)影響的議程研究有兩個(gè)主要傳統(tǒng),一是議程設(shè)置;二是議程建構(gòu)。議程設(shè)置傳統(tǒng)關(guān)注的是媒介議程如何影響公眾議程,而議程建構(gòu)關(guān)注的是公眾議程以及偶爾的媒介議程如何影響了政策議程。什么樣的偶爾的媒介議程會(huì)影響政策議程?在我國(guó),議程設(shè)置過(guò)程又是怎樣進(jìn)行?本書通過(guò)一系列的數(shù)據(jù)說(shuō)明在我國(guó)公共危機(jī)事件中,媒介議程跟政策議程的關(guān)系,觀察媒介議程對(duì)政策議程的影響。我們發(fā)現(xiàn),在我國(guó),尤其是在涉及公共危機(jī)事件的時(shí)候,媒介議程同樣對(duì)政策議程起著重要的影響。但是,這一研究只說(shuō)明了在公共危機(jī)事件中的媒介議程與政策議程的關(guān)系。如果事件的性質(zhì)發(fā)生變化,那么媒介議程和政策議程的關(guān)系還需要進(jìn)一步的研究。

一、媒介議程、公眾議程、政策議程

美國(guó)學(xué)者羅杰斯和迪林通過(guò)對(duì)政策議程設(shè)置的研究,得出結(jié)論:“公眾議程一旦被媒體議程所設(shè)置或所反映,就影響了精英議程決策者的政策議程,在一些情況下,影響了政策的貫徹執(zhí)行”;“傳媒議程似乎對(duì)精英決策制定者的政治議程,有時(shí)政策實(shí)施具有直接的,有時(shí)是很強(qiáng)的影響?！?sup>[2]林斯基也在一份關(guān)于大眾傳媒影響美國(guó)聯(lián)邦政策制定的研究中總結(jié)道:“傳媒可以通過(guò)對(duì)問(wèn)題的積極報(bào)道加速?zèng)Q策的制定過(guò)程,也可以通過(guò)消極報(bào)道延緩決策制定過(guò)程?！?sup>[3]一個(gè)問(wèn)題要提到政策議程層面,必須先引起公眾注意———進(jìn)入公眾議程,才能使這個(gè)問(wèn)題更快地進(jìn)入政策議程。政策議程是執(zhí)政黨和政府制定政策的系統(tǒng)把一定的政策問(wèn)題列入政策制定范圍的過(guò)程,(它一般分為兩個(gè)主要階段:其一是公眾議程,其二是正式議程。)公眾議程處于問(wèn)題覺(jué)察的初始階段,而正式議程則屬于政策問(wèn)題界定或陳述的階段。一般說(shuō)來(lái),一個(gè)政策問(wèn)題是先進(jìn)入公眾議程,再進(jìn)入正式議程。^[4]也就是這樣一個(gè)模式:媒介議程———公眾議程———正式議程。

制定議程是決策的第一步。媒體的集中“轟炸”可能使沒(méi)有列入政府議程的問(wèn)題列入議程,使排在后面的議程提到前面;媒體影響決策的第二個(gè)方式是加快決策速度,提高決策級(jí)別。媒體的“加速升級(jí)”作用特別表現(xiàn)在即時(shí)報(bào)道使政府快速做出反應(yīng),決策者因而“抱怨沒(méi)有時(shí)間好好考慮政策選擇、達(dá)成秘密協(xié)議和讓公眾理解?！泵襟w對(duì)決策影響的第三個(gè)表現(xiàn)是設(shè)計(jì)議題(frame an issue)。與制定議程相比,媒體不僅會(huì)影響“討論什么”,還會(huì)影響該問(wèn)題“如何被討論”^[5]。

二、媒介議程影響公眾議程的內(nèi)容分析驗(yàn)證

一直以來(lái),我國(guó)的公共安全都存在問(wèn)題。但對(duì)公共危機(jī)事件的應(yīng)急問(wèn)題卻是從近兩年才開(kāi)始進(jìn)入政策議程,那到底與大眾傳媒有沒(méi)有關(guān)系呢?

本節(jié)以《人民日?qǐng)?bào)》和新華網(wǎng)2001年至2005年對(duì)公共危機(jī)事件和應(yīng)急預(yù)案(機(jī)制)的報(bào)道作為內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)證。之所以采用《人民日?qǐng)?bào)》和《新華網(wǎng)》作為分析對(duì)象,原因如下:《人民日?qǐng)?bào)》是我國(guó)最具代表性的一份黨報(bào),它的報(bào)道、評(píng)論能代表當(dāng)前大多數(shù)媒體的意見(jiàn),同時(shí)也最可以看出政府的意見(jiàn);新華網(wǎng)由中國(guó)國(guó)家通訊社和新華社主辦,有大量可靠、及時(shí)的新聞稿,是網(wǎng)絡(luò)媒體的代表。

有些議程,可能一直就在公眾或者政府的議程里,但排在很后的位置,并沒(méi)有成為正式議程。假設(shè)能證明是通過(guò)媒體議程(媒體報(bào)道),使得公眾或政府的議程提前或者從無(wú)到有,那么媒介議程與政策議程就存在因果關(guān)系。

按照議程設(shè)置理論,媒介議程、公眾議程、政策議程三者之間的關(guān)系是:“媒介議程———公眾議程———政策議程”。要做此證明,應(yīng)該先證明“媒介議程———公眾議程”?！霸诠参C(jī)事件中,典型地基本不存在著先前的公眾考慮,因果關(guān)系是‘唯一的’從傳媒設(shè)置到公眾設(shè)置?！?sup>[6]也就是說(shuō),一個(gè)危機(jī)事件一旦被提上媒介議程,就會(huì)使一個(gè)問(wèn)題處于覺(jué)察階段,必然進(jìn)入公眾議程。一個(gè)問(wèn)題要成為政策議程,還需要正式議程這一步。所以,在證明他們的關(guān)系時(shí)候,我們從以下假設(shè)進(jìn)行檢驗(yàn):

通過(guò)對(duì)《人民日?qǐng)?bào)》和新華網(wǎng)關(guān)于“公共危機(jī)事件和應(yīng)急預(yù)案(應(yīng)急機(jī)制)”方面的報(bào)道進(jìn)行定性和定量研究,來(lái)探索媒介議程和政策議程的關(guān)系。

1.媒介議程

(1)《人民日?qǐng)?bào)》

分別以“應(yīng)急機(jī)制”、“應(yīng)急預(yù)案”作為關(guān)鍵詞檢索,檢索時(shí)間為2001年至2005年,得出的檢索結(jié)果見(jiàn)圖5-1。

圖5-1　關(guān)鍵詞數(shù)量隨時(shí)間的變化趨勢(shì)

(2)新華網(wǎng)

分別以“應(yīng)急機(jī)制”、“應(yīng)急預(yù)案”、“突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案”、“突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制”作為關(guān)鍵詞檢索。因?yàn)樵谛氯A網(wǎng)上找不到2001年的相關(guān)數(shù)據(jù),所以從2002年開(kāi)始統(tǒng)計(jì),檢索結(jié)果見(jiàn)圖5-2。從圖5-1和圖5-2來(lái)看,應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案這兩個(gè)方面的內(nèi)容報(bào)道數(shù)量隨時(shí)間的變化趨勢(shì),《人民日?qǐng)?bào)》和新華網(wǎng)之間十分相似。同時(shí)我們還可以看到,《人民日?qǐng)?bào)》和新華網(wǎng)上關(guān)于“突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案(機(jī)制)”的報(bào)道在2001年到2005年幾年間變化非常大,從很少甚至沒(méi)有到現(xiàn)在的大量報(bào)道。2001年和2002年兩個(gè)媒體上含有“應(yīng)急機(jī)制”、“應(yīng)急預(yù)案”的報(bào)道分別只有十幾個(gè)甚至沒(méi)有,而從2003年開(kāi)始,此方面的報(bào)道大增,公共危機(jī)事件應(yīng)急預(yù)案(機(jī)制)逐漸進(jìn)入了媒介議程。

圖5-2　檢索詞隨時(shí)間變化的趨勢(shì)

2.政策議程

下面看應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案在我國(guó)政策議程中的位置。

1.2003年7月黨中央國(guó)務(wù)院提出了要加快公共危機(jī)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)。

2.2004年十屆全國(guó)人大二次會(huì)議期間,有454名全國(guó)代表提出了14件議案,建議建立緊急狀態(tài)法等;此后,又有80多名代表提出17件建議,希望有關(guān)方面加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急管理。

3.2005年2月25日,國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏向十屆全國(guó)人大十次會(huì)議報(bào)告突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制工作和安全生產(chǎn)情況。

4.截止到2006年2月,我國(guó)應(yīng)急預(yù)案編制工作已基本完成,包括《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和25件專項(xiàng)預(yù)案,80件部門預(yù)案,共計(jì)106件,基本覆蓋了我國(guó)經(jīng)常發(fā)生的突發(fā)公共事件的主要方面。

由上可以看出,公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案已經(jīng)進(jìn)入我國(guó)的媒介議程和政策議程,但是我們很難知道媒介議程和政策議程到底誰(shuí)是因誰(shuí)是果:也許是媒介議程導(dǎo)致政策議程;也許是政策議程導(dǎo)致媒介議程。為了研究它們之間的關(guān)系,下面進(jìn)行深入的分析。

從表5-1可以看到,關(guān)鍵詞的變化趨勢(shì)與一個(gè)問(wèn)題成為政策議程的途徑完全符合:媒介議程———公眾議程———政策議程。對(duì)于公共危機(jī)事件應(yīng)急預(yù)案的處理,媒介議程先于政策議程。突發(fā)事件發(fā)生的時(shí)候,媒體的介入和對(duì)事件的關(guān)注和大量報(bào)道,即通過(guò)媒體議程,使得人們和有關(guān)負(fù)責(zé)部門了解情況,知道自己或者社會(huì)存在的問(wèn)題。如幼兒園的問(wèn)題,如果媒體不報(bào)道沒(méi)有發(fā)生類似安全問(wèn)題的幼兒園,他們不知道存在的危險(xiǎn),可能繼續(xù)忽略這個(gè)問(wèn)題。通過(guò)媒體議程,可以幫助有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件的處理,同時(shí),逐步建立起應(yīng)急預(yù)案,做到“未雨綢繆”,應(yīng)對(duì)再次可能發(fā)生的危險(xiǎn)。

表5-1

續(xù)　表

因此,對(duì)于此假設(shè)的驗(yàn)證,媒介議程導(dǎo)致政策議程,可以成立。

三、媒介議程如何影響政策議程

1.使沒(méi)有列入政策議程的議題進(jìn)入政策議程

媒體把某些問(wèn)題提上議程,會(huì)引起政府的注意,使政府開(kāi)始關(guān)注原來(lái)并沒(méi)有列入政策議程的問(wèn)題。公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案,在2003年以前,政府很少關(guān)注,在政策議程中排在一個(gè)相對(duì)較后的位置。因?yàn)槊襟w加強(qiáng)了對(duì)各種突發(fā)事件的報(bào)道,政府開(kāi)始關(guān)注,某些問(wèn)題的應(yīng)急系統(tǒng)也開(kāi)始出臺(tái)。

2.加速?zèng)Q策的建立

在發(fā)生突發(fā)事件時(shí),媒體第一時(shí)間介入,即時(shí)報(bào)道反映事件,使政府快速做出反應(yīng),以便于應(yīng)對(duì)下一次可能出現(xiàn)的類似問(wèn)題。2004年7 月10日北京的一場(chǎng)大雨令北京的交通癱瘓,媒體直接討論《京城大雨新警示應(yīng)急機(jī)制待完善》。7月19日,北京市有關(guān)部門即緊急出臺(tái)系列交通應(yīng)急體系,預(yù)防暴雨天氣對(duì)城市交通的影響。媒體的關(guān)注,引起了有關(guān)部門對(duì)相關(guān)問(wèn)題的重視,加速建立或者完善已有決策。

3.制定議程,幫助提出解決問(wèn)題的方案

在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候,媒體不僅是提出問(wèn)題、指出現(xiàn)象,還幫助提出可能解決問(wèn)題的方案。在面對(duì)頻頻發(fā)生的突發(fā)事件時(shí),媒體提出《如何避免發(fā)生突發(fā)事件?》、《如何防止突發(fā)事件?》等,幫助政府制定政策議程,給政府提出建議。

總之,對(duì)于公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制的建立,從沒(méi)有到現(xiàn)在的全國(guó)應(yīng)急預(yù)案框架體系初步建立,媒體議程設(shè)置功能在其中起了很大的作用。格里維奇和布拉姆斯認(rèn)為,民主社會(huì)需要媒介從事有意義的議程設(shè)置。肖也曾指出,媒體可以使某些意見(jiàn)相左的團(tuán)體就某些共同的問(wèn)題達(dá)成某種一致,從而實(shí)現(xiàn)不同團(tuán)體之間的對(duì)話。公共危機(jī)事件是公眾關(guān)注的事情,媒體根據(jù)公眾興趣和要求對(duì)公眾議程進(jìn)行設(shè)置。同時(shí),媒體的集中“轟炸”使沒(méi)有列入政府議程的問(wèn)題列入議程,使排在后面的議程提到了前面,對(duì)政策議程造成了影響,或者說(shuō)直接導(dǎo)致了政策議程,有效的政策議程最終將促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展,如“北京降大雪,預(yù)案應(yīng)急使得雪天交通不再嚴(yán)重堵塞”。

因此,有效的媒體傳播是將議程設(shè)置的三方面———媒介議程、公眾議程、政策議程有效地統(tǒng)一起來(lái)。