第二節(jié)　土地所有權和使用權

一、土地所有權

（一）國家土地所有權

國家土地所有權是以國家為所有權人，由其代表代為行使的對國有土地的支配性權利。

國家土地所有權的客體包括：（1）城市市區(qū)的土地；（2）農村和城市郊區(qū)中已經(jīng)國家依法沒收、征收、征購為國有的土地；（3）國家依法征用的原集體所有的土地；（4）依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；（5）農村集體經(jīng)濟組織全部成員轉為城鎮(zhèn)居民的原屬于其成員集體所有的土地；（6）因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農民集體所有的土地。

國家土地所有權具有以下特征：（1）國家土地所有權主體不能親自行使所有權，而只能由主體代表代為行使所有權。（2）國家土地所有權主體代表不能親自行使土地所有權的全部四項權能。（3）國有土地所有者代表對土地保有最終的處分權。

（二）集體土地所有權

所謂集體土地所有權，是指符合法律規(guī)定的農村集體經(jīng)濟組織的農民集體對歸其所有的土地所享有的受法律限制的支配性權利。

我國農村集體土地所有權可分為三級主體，其經(jīng)營管理主體也相應有所不同：

1.村農民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會作為所有者代表經(jīng)營、管理。

2.村內農村集體經(jīng)濟組織農民集體所有（如小組農民集體所有），由村內各該農村集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理。

3.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。

可以明確的是，農民集體所有的土地由農村集體經(jīng)濟組織、村民小組或者村民委員會（以下簡稱管理人）經(jīng)營、管理。但是關于這種經(jīng)營管理權是否也意味著所有權，有不同觀點。有的學者主張農民集體所有實際應是這些管理人所有，有學者認為這些管理人享有的只是經(jīng)營、管理權而非所有權。⁽³⁾

二、土地使用權

單位和個人依法使用的國有土地，由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)國有土地使用權證書，確認使用權。其中，中央國家機關使用的國有土地的登記發(fā)證，由國務院土地行政主管部門負責，具體登記發(fā)證辦法由國務院土地行政主管部門會同國務院機關事務管理局等有關部門制定。

國有土地使用權可分為出讓土地使用權、劃撥土地使用權。集體土地使用權又可分為土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、非農經(jīng)營用地使用權、非農公益用地使用權等四種。

（一）國有土地使用權

1.國有土地出讓使用權。

出讓土地使用權是土地使用者以向國有土地所有者代表支付出讓金為對價而原始取得的有期限限制的國有土地使用權。

在主體上，境內外法人、非法人組織和公民個人可依法取得出讓土地使用權。但是，外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地，應依法設立中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)、外商獨資企業(yè)，享有該項權利。

出讓土地使用權的合法取得方式為拍賣、招標、協(xié)議?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，應當采取拍賣、招標方式出讓土地使用權。沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取協(xié)議方式出讓土地使用權。采取協(xié)議方式出讓土地使用權的，出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價。

出讓土地使用權具有一定的年限。根據(jù)國務院的現(xiàn)行規(guī)定，城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓的最高年限，按土地用途分為以下幾種情況：（1）居住用地70年；（2）工業(yè)用地50年；（3）教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；（4）商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；（5）綜合或者其他用地50年。此外，開發(fā)國有荒山、荒地、荒灘從事廣義的農業(yè)生產(chǎn)的，使用期限最長不得超過50年。國有土地所有者代表與用地者可在不超過最高出讓年限的前提下，在出讓合同中約定出讓年限。

出讓土地使用權人在出讓使用期限內依法對土地享有占有權、使用權、收益權和部分處分權。出讓土地使用權人對其使用土地上的地上建筑物、其他附著物享有所有權。

土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)定或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金。土地使用者必須依土地使用權出讓合同的約定開發(fā)、利用土地。土地使用者轉讓土地使用權必須符合法定條件。

2.國有土地劃撥使用權。

劃撥土地使用權是土地使用者經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，在繳納補償、安置等費用后所取得的或者無償取得的沒有使用期限限制的國有土地使用權。

劃撥土地使用權的取得具有嚴格的范圍限制。下列用地的土地使用者可以依法取得劃撥土地使用權：（1）國家機關用地和軍事用地；（2）城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地；（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

劃撥土地使用權的取得雖然不需要土地使用權出讓金，但用地者申請取得劃撥土地使用權需征用集體土地或占用其他用地者正在使用的國有土地的，申請用地者應向集體土地所有者或原國有土地使用者支付土地補償安置費。所以在一般情況下，劃撥使用權也并非是無償取得。當申請用地者取得劃撥土地使用權的土地為國有荒地、空地時，經(jīng)依法批準后，可無償取得。

劃撥土地使用權人對劃撥土地享有占有權、使用權和部分收益權。劃撥土地使用權人占有、使用劃撥土地所獲收益歸其享有，依法經(jīng)批準處分土地所獲收益按有關規(guī)定上繳國家后，余額歸其享有。劃撥土地使用權人對其投資建造的地上建筑物、其他附著物享有所有權。劃撥土地使用權人不得擅自改變土地用途，轉讓、出租和抵押其權利須符合法定條件并履行法定手續(xù)。

3.國有土地使用權的收回。

有下列情形之一的，經(jīng)過有關人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：（1）為公共利益需要使用土地的；（2）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調整使用土地的；（3）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的；（4）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；（5）公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的。

由于公共利益需要使用土地以及為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建需要調整使用土地而收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。

（二）集體土地使用權

1.集體土地承包經(jīng)營權。

土地承包經(jīng)營權是農村集體經(jīng)濟組織成員或者其他單位、個人依法以家庭承包或者其他方式承包取得的，用于農、林、牧、漁等生產(chǎn)經(jīng)營活動的有期限限制的集體土地使用權。集體土地承包經(jīng)營權實際上是一種獨立的用益物權，通過承發(fā)包雙方訂立承包合同而成立。

農村集體經(jīng)濟組織成員通過承包方式取得農用地使用權，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，土地承包經(jīng)營期限為30年。發(fā)包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經(jīng)營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。農民的土地承包經(jīng)營權受法律保護。

土地承包經(jīng)營權可由本農村集體經(jīng)濟組織成員依法取得，也可由本農村集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人依法取得。

土地承包經(jīng)營權人在承包期限內，對土地享有占有權、使用權、收益權。土地承包經(jīng)營權人可將其享有的土地權利轉包、出租、互換、轉讓或以其他方式流轉。土地承包經(jīng)營權人不得擅自改變權利取得時確定的農業(yè)土地用途，不得擅自將農用地轉變?yōu)榉寝r用地。農、林、牧、漁業(yè)用地之間用途的轉變，依有關法律規(guī)定，并不得違反承包合同的約定。

承包期內，發(fā)包方一般不得收回承包地。依法收回承包地的，承包方對其在承包地上的投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權獲得相應的補償。當承包地被依法征用、占用時，土地承包經(jīng)營權人有權依法獲得相應的補償。

2.宅基地使用權。

宅基地使用權是依法經(jīng)審批由農村集體經(jīng)濟組織分配給其內部成員用于建造住宅的，沒有使用期限限制的集體土地使用權。宅基地使用權是我國民法上的一類獨立的用益物權制度。

農村集體經(jīng)濟組織內部成員符合建房申請宅基地條件的，依法享有宅基地使用權。非農村集體經(jīng)濟組織內部成員，不得申請取得宅基地使用權。

農村村民申請住宅用地，應經(jīng)依法審批。經(jīng)依法審批后，農村集體經(jīng)濟組織向宅基地申請者無償提供宅基地使用權。

農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農村村民不得單獨出賣、出租宅基地，但可以出賣、出租住房。此時，依物權法上的“房地一體主義”，住房所占用的宅基地使用權亦隨房而轉讓和出租。在此情況下出賣人或出租人再申請宅基地的，不予批準。

3.非農經(jīng)營用地使用權。

非農經(jīng)營用地使用權是經(jīng)審批由農村集體經(jīng)濟組織通過投資的方式向符合條件的從事非農生產(chǎn)經(jīng)營性活動的用地者提供的集體土地使用權。

農村集體經(jīng)濟組織可設立獨資經(jīng)營的企業(yè)，將符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的非農經(jīng)營用地提供給企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，土地使用權由該集體經(jīng)濟組織或企業(yè)享有。農村集體經(jīng)濟組織可通過以符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的非農經(jīng)營用地使用權作價入股或出資及聯(lián)營的形式與其他單位、個人設立公司、合伙等企業(yè)，土地使用權由該企業(yè)享有。但屬于非法人聯(lián)營企業(yè)的，土地使用權仍由該集體經(jīng)濟組織享有。

4.非農公益用地使用權。

非農公益用地使用權是依法經(jīng)審批由農村集體經(jīng)濟組織或者其依法設立的公益性組織，對用于集體經(jīng)濟組織內部公益事業(yè)的非農用地所享有的集體土地使用權。

農村集體經(jīng)濟組織可依法對用于本集體經(jīng)濟組織公益性活動的非農用地享有土地使用權。農村集體經(jīng)濟組織依法設立的學校等公益性組織也可對其用于從事公益性活動的非農用地享有土地使用權。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設，需要使用集體所有土地的，應經(jīng)依法審批。依法審批后，經(jīng)農村集體經(jīng)濟組織撥付，用地申請人取得非農公益性用地使用權。用地申請人為農村集體經(jīng)濟組織的，不經(jīng)撥付徑自取得非農公益用地使用權。

非農公益用地使用權人對土地享有占有權和使用權。非農公益用地使用權人不得擅自改變土地用途，不得擅自將土地用于經(jīng)營活動，不得將土地使用權轉讓、出租或抵押。