二、政府環(huán)境管理的法理分析——國(guó)家環(huán)境管理權(quán)的正當(dāng)性

政府管什么在我國(guó)曾經(jīng)是一個(gè)不需要討論的問題。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人們更多的討論是政府不應(yīng)該管什么。雖然現(xiàn)代公共管理學(xué)的理論和實(shí)踐都支持政府職能不斷精簡(jiǎn)這樣一個(gè)原則，但環(huán)境管理卻越來越普遍地被認(rèn)為是現(xiàn)代政府必須履行（享有）的幾項(xiàng)最基本的職責(zé)（職權(quán)）之一。^[13]國(guó)家根據(jù)其所享有的環(huán)境管理職權(quán)，采取各種措施對(duì)開發(fā)利用環(huán)境的活動(dòng)加強(qiáng)環(huán)境管理，以達(dá)到保護(hù)和改善環(huán)境的目的。

（一）國(guó)家環(huán)境管理權(quán)的實(shí)定法依據(jù)

國(guó)家環(huán)境管理權(quán)，^[14]是指政府的環(huán)境管理權(quán)力，是政府、環(huán)境行政機(jī)關(guān)或其他組織依照憲法和法律所享有的，以保護(hù)環(huán)境為目的從事各種與環(huán)境有關(guān)的管理和服務(wù)活動(dòng)的權(quán)力。它是政府及其有權(quán)的部門或組織通過各種手段和措施對(duì)從事與環(huán)境有關(guān)活動(dòng)的主體施加影響，使其遵守環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，從而保證公眾能夠生活在健康和安全的環(huán)境之中。

國(guó)家之所以享有環(huán)境管理的職權(quán)，是由其作為國(guó)際法主體及其在國(guó)內(nèi)法中所處的地位決定的。從國(guó)際法角度，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》和國(guó)際法原則，各國(guó)擁有按照其本國(guó)的環(huán)境與發(fā)展的政策開發(fā)本國(guó)自然資源的主權(quán)權(quán)利，并負(fù)有確保在其管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境的責(zé)任。^[15]也就是說，作為國(guó)際法主體，每一個(gè)國(guó)家都擁有按照本國(guó)的環(huán)境與發(fā)展政策開發(fā)和管理本國(guó)自然資源的權(quán)利；同時(shí)任何國(guó)家都負(fù)有確保其管轄范圍內(nèi)或在其控制下的活動(dòng)不致?lián)p害其他國(guó)家或各國(guó)管轄范圍以外地區(qū)環(huán)境的責(zé)任和義務(wù)。此外基于全球環(huán)境保護(hù)和人類共同利益，它還表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家管轄權(quán)以外的人類共同環(huán)境資源，有依照國(guó)際法和國(guó)際環(huán)境法享有開發(fā)、利用的權(quán)利并負(fù)有公平、合理承擔(dān)保護(hù)和改善國(guó)際環(huán)境資源的職責(zé)和義務(wù)。^[16]

國(guó)家的環(huán)境管理權(quán)還體現(xiàn)在各國(guó)國(guó)內(nèi)有關(guān)法律中，具有一定的國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)。比如，1972 年 10 月通過的《巴拿馬共和國(guó)憲法》第 110 條規(guī)定：“根據(jù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，積極保護(hù)生態(tài)條件，防止環(huán)境污染和生態(tài)平衡的破壞，是國(guó)家的一項(xiàng)基本職責(zé)?！狈坡少e《憲法》第 16 條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和促進(jìn)人民根據(jù)自然規(guī)律及和諧的要求，享有平衡和健康的生態(tài)環(huán)境的權(quán)利?！钡聡?guó)《憲法》第 15 條第 2 款規(guī)定：“為了公民的福利，國(guó)家和社會(huì)盡力保護(hù)自然。主管機(jī)關(guān)應(yīng)保證維護(hù)水流和空氣的潔凈，保持本國(guó)動(dòng)物植物和風(fēng)景的美麗。”我國(guó)《憲法》第 9 條第 2 款也明確規(guī)定：“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡?26 條又規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！鄙鲜鰞蓷l規(guī)定在憲法總綱中得以確認(rèn)，表明了我國(guó)國(guó)家環(huán)境管理權(quán)的憲法基礎(chǔ)。

（二）國(guó)家環(huán)境管理權(quán)的理論依據(jù)

國(guó)家環(huán)境管理權(quán)是一種積極的主動(dòng)的干預(yù)權(quán)，它具體表現(xiàn)為國(guó)家采取各種手段和措施，積極主動(dòng)地對(duì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體的自由意志施加影響，通過禁止、促進(jìn)、激勵(lì)、誘導(dǎo)、扶助等各種形式，對(duì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體與環(huán)境有關(guān)的行為進(jìn)行干預(yù)，以保證環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。它既是國(guó)家的一項(xiàng)基本環(huán)境法律權(quán)力，也是一項(xiàng)基本的環(huán)境法律義務(wù)，其產(chǎn)生有其一定的理論背景。

1. “先占”理論。先占原則最早是一項(xiàng)關(guān)于水資源的利用和分配的成文法原則，旨在保護(hù)缺水地區(qū)河岸或湖岸土地所有人利用河水或湖水的權(quán)利。^[17]它是指先占用水體并將其投入有益利用者享有排斥后來的權(quán)利要求者繼續(xù)分享和利用該水體的既得權(quán)利。傳統(tǒng)的先占原則承認(rèn)先占者利用河水的絕對(duì)權(quán)利，不論先占者對(duì)河水的利用是否會(huì)給環(huán)境帶來破壞。工業(yè)革命以后，隨著大規(guī)模的機(jī)器生產(chǎn)和世界市場(chǎng)的形成，人類開發(fā)、利用環(huán)境的規(guī)模越來越大，各資本主義國(guó)家相繼出現(xiàn)了嚴(yán)重的自然資源破壞和區(qū)域環(huán)境污染問題。少數(shù)人對(duì)部分自然資源的先占權(quán)導(dǎo)致了整個(gè)區(qū)域或流域的污染，這時(shí)人們不得不發(fā)展傳統(tǒng)的公共托管原則以限制先占原則產(chǎn)生負(fù)面的環(huán)境影響。

2. “公共托管”理論。公共托管原則也叫公共信托原則或公共資源委托原則。早期的公共托管原則的內(nèi)容是：可航水體之下的土地屬于人民共同所有，人民共同所有的土地的使用必須符合全體人民的意志和利益。由于讓全體人民直接管理該土地很困難，所以全體人民委托政府進(jìn)行管理，政府在對(duì)該土地進(jìn)行處分時(shí)，必須出于公益的目的，否則無效。可見，早期的公共托管原則與環(huán)境保護(hù)并無直接聯(lián)系，但兩者有三個(gè)共同點(diǎn)，其一是公共托管與環(huán)境保護(hù)均有公益性的特點(diǎn)；其二是公共托管與環(huán)境保護(hù)的客體范圍大部分竟合；其三是公共托管原則的實(shí)質(zhì)與現(xiàn)代代議制在環(huán)境保護(hù)方面的體現(xiàn)大同小異?；谶@三個(gè)共同點(diǎn)，理論界普遍認(rèn)為可以把公共托管原則移植于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，以限制先占原則產(chǎn)生的負(fù)面環(huán)境影響。19 世紀(jì)末，環(huán)境保護(hù)的公共托管原則開始在美國(guó)等國(guó)確立起來。比如 1896 年的《烏克蘭憲法》第 3 條規(guī)定：“土地、地下資源、大氣、水資源以及烏克蘭境內(nèi)的其他自然資源、烏克蘭大陸架的自然資源和專屬（海洋）經(jīng)濟(jì)區(qū)是烏克蘭人民所有權(quán)的客體。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)在本憲法規(guī)定的范圍內(nèi)代表烏克蘭人民行使所有人的權(quán)利。”

另外，對(duì)于不屬于全體國(guó)民所有的自然資源，如土地、森林、孤立的水體和與其他地表水體沒有水力聯(lián)系的靜止的人工水體在俄羅斯就可以成為公民和法人的私有財(cái)產(chǎn)。^[18]對(duì)于這類非國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，由于它們和生態(tài)環(huán)境有著緊密的聯(lián)系（如私有的土地也具有防風(fēng)固沙的功能，破壞土地會(huì)造成水土流失，會(huì)危及公共的環(huán)境利益與安全），與全體或區(qū)域人民的生態(tài)福利有著緊密的相關(guān)性。因此，在私權(quán)的基礎(chǔ)上加上公法的要求，加強(qiáng)非國(guó)有環(huán)境的行政管理也是全體人民的愿望和要求。全體人民通過其選舉產(chǎn)生的立法機(jī)關(guān)或政府機(jī)構(gòu)通過約束資源私權(quán)的法律、法規(guī)、命令、指示等也就是理所當(dāng)然的了。^[19]從中外各國(guó)的現(xiàn)狀來看，世界上任何國(guó)家都沒有將環(huán)境和自然資源完全私有化，這是因?yàn)榄h(huán)境與資源在國(guó)家生存和發(fā)展上具有極其重要的戰(zhàn)略意義。^[20]

3. “社會(huì)公共利益”理論。從哲學(xué)上講，利益是一定的利益主體對(duì)于客體的價(jià)值肯定，它所反映的是某種客體能夠滿足主體的某種需要。利益原則是支配人類社會(huì)活動(dòng)的基本原則。環(huán)境是人類共同的物質(zhì)生存基礎(chǔ)，保護(hù)環(huán)境首先就是保護(hù)人類的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，所以環(huán)境保護(hù)是全社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)，涉及每個(gè)人的切身利益。因此從利益層面講，環(huán)境負(fù)載著社會(huì)的公共利益，是公益的體現(xiàn)。在龐德的利益三分理論看來，使用、保存和利用自然資源是社會(huì)利益的一部分，是“文明社會(huì)的要求或愿望”。“社會(huì)公共利益”理論認(rèn)為，國(guó)家作為社會(huì)公共利益的天然代表，管理環(huán)境是其行使社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能，維護(hù)公共利益的具體體現(xiàn)，是國(guó)家公共管理的重要組成部分。政府的任何活動(dòng)和行為，都可以從公共利益的層面來尋求其合法性與正當(dāng)性支撐。^[21]國(guó)家對(duì)環(huán)境進(jìn)行管理，從本質(zhì)上講，就是為了在社會(huì)各主體之間以更公平的方式分配環(huán)境所體現(xiàn)的利益，以維護(hù)社會(huì)公平和正義。

以上是從國(guó)家享有環(huán)境管理權(quán)的角度出發(fā)對(duì)國(guó)家進(jìn)行環(huán)境管理的正當(dāng)性進(jìn)行分析。從其他方面來探討也是很有必要的。比如從廣泛性來看，環(huán)境保護(hù)代表了每一個(gè)公民的切身利益，還要考慮后代人的生存權(quán)益，從時(shí)間尺度看，環(huán)境保護(hù)不僅考慮當(dāng)代人的利益，這樣在政府管理的各項(xiàng)管理活動(dòng)中，很少有像管理環(huán)境所代表的利益如此之普遍、考慮的問題如此之久遠(yuǎn)的?？傊S著世界政治、經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及環(huán)境狀況的不斷惡化，各國(guó)對(duì)環(huán)境進(jìn)行有效的管理必將成為各國(guó)有效地解決環(huán)境問題的根本手段。