完善環(huán)境行政監(jiān)督管理權(quán)力配置結(jié)構(gòu)
二、完善環(huán)境行政監(jiān)督管理權(quán)力配置結(jié)構(gòu)
行政管理權(quán)力配置結(jié)構(gòu)是環(huán)境行政管理的職能形式和功能保證,權(quán)力配置結(jié)構(gòu)是否科學(xué)、明確、合理直接關(guān)系到行政管理機(jī)構(gòu)管理功能的發(fā)揮和有效性。環(huán)境行政監(jiān)督管理權(quán)力配置主要涉及兩個(gè)方面:中央與地方管理權(quán)限劃分和部門之間管理權(quán)限劃分。
(一)合理劃分中央與地方管理權(quán)限,充分發(fā)揮中央與地方積極性
中國(guó)存在著一種相互矛盾的現(xiàn)象:一方面,領(lǐng)導(dǎo)人已意識(shí)到環(huán)境領(lǐng)域存在嚴(yán)重問(wèn)題,施行的環(huán)境法律和環(huán)境管制令人印象深刻,專職的環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)從中央擴(kuò)展到省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),中國(guó)在全球環(huán)境事務(wù)中的參與也十分活躍。但另一方面,在國(guó)家一級(jí)產(chǎn)生的大部分環(huán)境治理的動(dòng)力和政策卻因分散到多個(gè)國(guó)家結(jié)構(gòu)層面而消耗殆盡,因而產(chǎn)生的成效也沒(méi)有多大的具體影響。[12]這一現(xiàn)象與我國(guó)現(xiàn)行政治體制下中央與地方之間的職權(quán)關(guān)系不無(wú)關(guān)系。
中國(guó)存在一種多層政治體制,其中主要的地域?qū)蛹?jí)包括:覆蓋整個(gè)國(guó)家的中央,31 個(gè)省、600 多個(gè)市、2 000 多個(gè)縣、近 10 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近 100 萬(wàn)個(gè)村。通常,這一體制中的每一個(gè)政府部門都有一個(gè)指定的級(jí)別。一個(gè)地域?qū)用娴恼畠?nèi)部包含數(shù)個(gè)行政級(jí)別。例如,在北京的國(guó)家政府,國(guó)務(wù)院最高,像國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)這類委員會(huì)次之,各部再次之,部屬各局再次之,依此類推。省政府和各部委是一個(gè)行政級(jí)別,省屬?gòu)d局和部屬?gòu)d局享受同一個(gè)級(jí)別。
現(xiàn)行體制中存在的一條關(guān)鍵法則,是同一個(gè)級(jí)別的單位不能向另一個(gè)單位發(fā)出有約束力的指令。從操作上說(shuō),這意味著任何部委不可以向任何省發(fā)出有約束力的命令,即使部委( 直屬中央政府) 在行政組織座標(biāo)上居于 31個(gè)省之上。這種操作法則的后果自然就是: 為了有效操作,極有必要形成一種共識(shí),而旨在建立這種共識(shí)的協(xié)商就成了這個(gè)體制的核心特征。
職權(quán)不僅通過(guò)級(jí)別而且通過(guò)職能獲得實(shí)現(xiàn)。我國(guó)政府被分成了許多職能“系統(tǒng)”,因此每一個(gè)部委都居于一個(gè)具有特定職能的、在每一個(gè)地域?qū)用娑即嬖诘恼畽C(jī)構(gòu)之上。例如,國(guó)家環(huán)境保護(hù)部處在分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市和省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門組成的系統(tǒng)的最上級(jí)。這些特定機(jī)構(gòu)內(nèi)部至少有兩位領(lǐng)導(dǎo): 機(jī)構(gòu)本身所屬地域?qū)用娴恼I(lǐng)導(dǎo),同一個(gè)職能領(lǐng)域的高于本地域等級(jí)的部門領(lǐng)導(dǎo)( 例如,省環(huán)境保護(hù)廳同時(shí)受省政府和國(guó)家環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)) 。
職權(quán)的“垂直”線條( 在中國(guó)被稱為“條”,如每一個(gè)政治體制層面的環(huán)境保護(hù)部門) 和“水平”線條( 在中國(guó)被稱為“塊”,作為職能部門,它們產(chǎn)生于各個(gè)在地域上為同一個(gè)層面的政府)之間顯然存在一種潛在的沖突。前者按職能搭配( 如環(huán)境) ,后者按它管轄地的需求搭配。盡管具體內(nèi)容有變化,但一般而言,20 世紀(jì) 70 年代末以來(lái)的改革所取得的最突出的進(jìn)展已經(jīng)讓職權(quán)的水平線( 即地域的搭配) 壓倒了垂直線。有人稱此為“使條條隸屬于塊塊”。結(jié)果就是地方政府普遍變得更加強(qiáng)大,而中央層面職能單位如各部則只能跛腳前行。這種狀況表明,中國(guó)的政府職權(quán)已被職能、地域和級(jí)別搞得零零散散。
這一職權(quán)關(guān)系所導(dǎo)致的中央與地方之間管理職責(zé)不清、關(guān)系雜亂不順,成為我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理體制存在的一個(gè)重要問(wèn)題。中央在環(huán)境管理上既存在缺位也存在越位。如在跨行政區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題管理上,根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府,應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。” “跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作,由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決,或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決,做出決定?!庇伞董h(huán)境法》的上述規(guī)定可以看出,目前在跨行政區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的管理上,主要責(zé)任還是落在了地方政府的頭上。但是很顯然,要治理好這類跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題又往往超出了地方政府的能力。由于沒(méi)有明確的責(zé)任界定,中央在跨行政區(qū)域環(huán)境管理上的協(xié)調(diào)和管理力度常常不足,各行政區(qū)域之間又缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)制,治理效果自然也難盡人意。如酸雨污染控制問(wèn)題,目前我國(guó)的酸雨問(wèn)題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重,已成為繼北美和歐洲之后的世界第三大酸雨區(qū),影響地區(qū)已占到國(guó)土面積的 30%以上,而大氣污染導(dǎo)致的酸雨污染的治理很難由行政邊界來(lái)限制,如果沒(méi)有中央一級(jí)政府有效的統(tǒng)一管理,地方政府根本無(wú)力協(xié)調(diào)和治理。而對(duì)于那些只發(fā)生在地方轄區(qū)內(nèi)并且只會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)卦斐捎绊懙沫h(huán)境污染,本應(yīng)由地方政府直接管理,中央僅需負(fù)責(zé)制訂全國(guó)性的技術(shù)導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo),中央在這些地方環(huán)境問(wèn)題管理細(xì)節(jié)上的過(guò)度干涉,將有限的人力、財(cái)力和物力常常投入到地方河湖的污染治理、城市污水處理廠的建設(shè)、企業(yè)達(dá)標(biāo)排放的檢查、生活垃圾的處理處置等地方環(huán)境管理的具體工作中,不僅不能正確發(fā)揮其引導(dǎo)作用,反而造成了中央與地方職責(zé)不清,污染沒(méi)人治理的局面。
合理劃分中央與地方環(huán)境管理權(quán)限,重點(diǎn)是劃分二者之間在事權(quán)、決策管理權(quán)(宏觀調(diào)控權(quán))的合理分配,職能界定應(yīng)以其在各自范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)活動(dòng)的有效程度為基礎(chǔ)(效率原則)。
在事權(quán)上,中央不可能包攬一切事項(xiàng),地方也不可能對(duì)所有的事項(xiàng)進(jìn)行管理。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)由中央承擔(dān)的事項(xiàng)包括宏觀事項(xiàng)和微觀事項(xiàng)。宏觀事項(xiàng)包括涉及環(huán)境利益的全國(guó)的和跨省級(jí)界限的規(guī)劃、計(jì)劃的審查,全國(guó)的和跨省界的生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、計(jì)劃的制定與監(jiān)督,關(guān)于省際之間環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和計(jì)劃的協(xié)調(diào)和促進(jìn)省際之間的合作,還包括環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、規(guī)章和各種標(biāo)準(zhǔn)、名錄的起草或制訂等。從微觀層面著眼,中央環(huán)境行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行跨省界區(qū)域的森林、河流、草原等生態(tài)區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和計(jì)劃的執(zhí)行、協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和環(huán)境保護(hù)糾紛的解決。對(duì)于可能嚴(yán)重危害生態(tài)環(huán)境而地方因缺乏技術(shù)或其他手段難以管理的事項(xiàng),也應(yīng)當(dāng)由中央進(jìn)行統(tǒng)一管理,如核設(shè)施的管理、進(jìn)口國(guó)外固體廢物進(jìn)行再利用的管理等。除必須由中央承擔(dān)的事項(xiàng)外,地方環(huán)境行政機(jī)構(gòu)應(yīng)以其管理事項(xiàng)對(duì)社會(huì)的有效程度為基礎(chǔ)承擔(dān)宏觀和微觀的管理事項(xiàng)?,F(xiàn)行體制下,中央與地方的事權(quán)劃分具有很大的隨意性、模糊性,容易引起中央與地方行使權(quán)力的角色錯(cuò)位。因此要從法律上明確范圍(中央與地方事權(quán)),從而保證中央與地方各行其事,各盡其責(zé)。
在決策管理權(quán)方面,一般認(rèn)為國(guó)家的宏觀調(diào)控權(quán)屬于中央,不存在與地方分權(quán)的情形。宏觀調(diào)控權(quán)具有多個(gè)層次,它包括宏觀調(diào)控決策權(quán)和宏觀調(diào)控執(zhí)行權(quán);宏觀調(diào)控決策權(quán)還可分為宏觀調(diào)控決策制定權(quán)和宏觀調(diào)控決策參與權(quán)。因此,國(guó)家的宏觀調(diào)控并不完全屬于中央,存在著合理分權(quán)的必要。在傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,中央與地方環(huán)境行政機(jī)構(gòu)之間關(guān)系屬于委托型,地方?jīng)]有自己獨(dú)立的利益,必須不折不扣地執(zhí)行中央布置的指令和計(jì)劃,自然不會(huì)出現(xiàn)中央與地方?jīng)Q策管理權(quán)的分配問(wèn)題。市場(chǎng)化改革以來(lái),一方面?zhèn)鹘y(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下建立起來(lái)的超強(qiáng)政府已經(jīng)逐漸削弱,中央的高度集權(quán)通過(guò)財(cái)政稅收體制的改革,變?yōu)橹醒肱c政府的合理分權(quán)。另一方面,隨著改革的發(fā)展,以市場(chǎng)為資源配置基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制逐步完善,但是完全自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制本身的局限性,市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的產(chǎn)生,使得宏觀調(diào)控的作用日益凸顯。在進(jìn)行宏觀調(diào)控權(quán)限配置的過(guò)程中,既要對(duì)宏觀調(diào)控理論本身進(jìn)行科學(xué)分析,更要緊密聯(lián)系我國(guó)國(guó)情。鑒于我國(guó)幅員遼闊,地理?xiàng)l件、氣候狀況千變?nèi)f化,環(huán)境容量和承載能力差別很大,為更有利于環(huán)境管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),建立以中央為主、地方為輔的分權(quán)式宏觀調(diào)控模式,是當(dāng)前比較科學(xué)的選擇。
對(duì)于中央與地方在宏觀調(diào)控中的權(quán)限配置可以如下進(jìn)行:
(1)中央享有宏觀調(diào)控決策權(quán)和宏觀調(diào)控執(zhí)行權(quán)。由于宏觀調(diào)控所具有的整體性和全局性特點(diǎn),決定了宏觀調(diào)控主體應(yīng)該站在全社會(huì)整體的立場(chǎng)上,對(duì)全國(guó)的環(huán)境管理工作實(shí)施調(diào)節(jié)和控制。因此,宏觀調(diào)控權(quán)最核心的部分——宏觀調(diào)控決策權(quán)應(yīng)該歸屬與中央(主要是國(guó)務(wù)院)。同樣,絕大部分宏觀調(diào)控的執(zhí)行權(quán)也應(yīng)歸屬于中央(主要是國(guó)務(wù)院及對(duì)宏觀調(diào)控執(zhí)行有重要作用的部門,如國(guó)家環(huán)??偩帧⒒蛴筛鳝h(huán)境管理相關(guān)部門首長(zhǎng)組成的咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、國(guó)家發(fā)改委等)。
(2)地方享有宏觀調(diào)控決策參與權(quán)與部分宏觀調(diào)控決策執(zhí)行權(quán)。主要理由是,首先讓地方政府享有宏觀調(diào)控決策參與權(quán),能保證中央在進(jìn)行宏觀調(diào)控決策時(shí)充分考慮地方的利益,充分平衡和協(xié)調(diào)中央與地方的利益,并對(duì)局部地區(qū)因宏觀調(diào)控措施所遭受的利益損失給予合理的補(bǔ)償。如國(guó)家為保障西部地區(qū)退耕還林政策的落實(shí)而制定的生態(tài)補(bǔ)償制度。其次,根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原則,在賦予地方宏觀調(diào)控執(zhí)行權(quán)的同時(shí),可以規(guī)定地方如果不執(zhí)行中央的宏觀調(diào)控措施必須承擔(dān)法律責(zé)任,這就可以約束地方濫用權(quán)力、抵制中央的各種宏觀調(diào)控政策的行為。最后,中央的宏觀調(diào)控事項(xiàng)應(yīng)采取法定主義,凡法律未規(guī)定的宏觀調(diào)控事項(xiàng)應(yīng)由地方自決,地方可以根據(jù)本地環(huán)境現(xiàn)狀和特點(diǎn)采取切實(shí)有效的措施,從而保證宏觀調(diào)控的有效運(yùn)行。
(3)不同級(jí)別地方的宏觀調(diào)控權(quán)限的界定。對(duì)于地方享有宏觀調(diào)控決策參與權(quán)和部分宏觀調(diào)控決策執(zhí)行權(quán),筆者認(rèn)為,宏觀調(diào)控決策參與權(quán)應(yīng)該歸省一級(jí),而對(duì)于宏觀調(diào)控的執(zhí)行權(quán)應(yīng)該在不同級(jí)別地方政府之間進(jìn)行劃分,從而使不同級(jí)別地方政府明確職責(zé),保證中央的宏觀調(diào)控決策能夠得到徹底的貫徹。另外,為避免中央宏觀調(diào)控決策權(quán)隨意放大和任意曲解,法律在賦予中央完全享有宏觀調(diào)控決策權(quán)的同時(shí),必須完善宏觀調(diào)控的決策程序,實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程的民主化。因此,為解決我國(guó)縱向體制關(guān)系的不順,既要發(fā)揮地方政府在環(huán)境管理方面的作用,又要有利于中央環(huán)境行政組織進(jìn)行必要的宏觀控制,有利于上級(jí)主管部門對(duì)下級(jí)主管部門在環(huán)境管理方面的有效監(jiān)督,建議考慮設(shè)立兩級(jí)環(huán)境行政機(jī)構(gòu):中央一級(jí),省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)(地級(jí)市、縣級(jí)市環(huán)境行政機(jī)構(gòu)可以作為省級(jí)環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理)。
(二)合理劃分部門管理權(quán)限,加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合
我國(guó)法律規(guī)定,地方環(huán)境保護(hù)部門對(duì)所轄區(qū)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理,相關(guān)部門對(duì)其部門的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。這一管理體制是由環(huán)境管理的事項(xiàng)的復(fù)雜性和廣泛性決定的。但由于我國(guó)的環(huán)境管理體制是從各部門分工管理逐步變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)管和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的管理體制的,而在這種變化過(guò)程中只注意對(duì)新機(jī)構(gòu)的授權(quán),不注意對(duì)原有機(jī)構(gòu)及其相關(guān)職能的撤銷,從而導(dǎo)致了環(huán)保部門與相關(guān)部門之間職能交叉、責(zé)任不清,使環(huán)境的整體性被條條塊塊的管理分割,政府的環(huán)境保護(hù)管理職能分散在許多部門,環(huán)保部門缺乏強(qiáng)有力的、統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)制,造成“統(tǒng)管部門統(tǒng)而不統(tǒng),分管部門分而不管”的局面,“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管”的責(zé)任難以落實(shí)。
具體來(lái)說(shuō),這種體制安排在縱向和橫向上都存在一些問(wèn)題。在縱向上,我國(guó)地方各級(jí)環(huán)保部門受國(guó)家環(huán)保部與地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo),而由于其財(cái)權(quán)和人事任免權(quán)又主要取決于地方政府,環(huán)保部對(duì)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)支配的權(quán)力十分有限,時(shí)常有被架空的危險(xiǎn)。這就使得地方環(huán)保部門的工作往往受制于地方政府的態(tài)度,地方環(huán)保官員往往要在“位子”和“帽子”中做出選擇。另外,我國(guó)在企業(yè)事業(yè)單位的管理上卻奉行級(jí)別管轄,致使在對(duì)污染企業(yè)事業(yè)限期治理上出現(xiàn)了屬地管轄和級(jí)別管轄的嚴(yán)重沖突,降低了地方政府及其環(huán)境保護(hù)行政主管部門的權(quán)威性。地方政府特別是基層政府對(duì)于行政級(jí)別高于自己的國(guó)有特大型、大中型企事業(yè)單位的污染也不容置喙,這種級(jí)別管轄最終導(dǎo)致了地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門的弱化,對(duì)于環(huán)境污染只能報(bào)以行政不作為的態(tài)度。這種縱向權(quán)力格局關(guān)系,使得地方各級(jí)環(huán)保部門失去了其獨(dú)立性和權(quán)威性,導(dǎo)致其職能無(wú)法發(fā)揮。
在橫向上,無(wú)論是中央還是地方,政府的環(huán)境保護(hù)職能分散在環(huán)保、土地、農(nóng)牧、礦產(chǎn)、林業(yè)、水利、交通、國(guó)土、農(nóng)業(yè)管理、公安交通管理部門及海洋局、港務(wù)、漁政、鐵道及民航等部門。由于統(tǒng)管部門與分管部門間關(guān)系不明確,統(tǒng)管部門與分管部門即環(huán)保部門與政府其他相關(guān)部門之間不存在行政上的隸屬關(guān)系,在行政執(zhí)法上都是代表國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行使行政執(zhí)法權(quán),其法律地位是平等的,沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這種人為的將環(huán)境資源管理職責(zé)分割在眾多產(chǎn)業(yè)部門和行政區(qū)劃的現(xiàn)象是問(wèn)題的關(guān)鍵。許多產(chǎn)業(yè)部門和行政區(qū)劃的第一職能并不是保護(hù)環(huán)境資源,而是通過(guò)開發(fā)利用自然資源創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益,因此必然與環(huán)保部門發(fā)生權(quán)力沖突。環(huán)境立法上如此政出多門、職責(zé)不清的后果往往是災(zāi)難性的,很多部門經(jīng)常從部門利益出發(fā),對(duì)本部門有利可圖的,往往互相爭(zhēng)奪審批、發(fā)證、收費(fèi)、處罰、解釋等權(quán)限,而無(wú)利可圖的則往往無(wú)人愿意負(fù)責(zé),互相扯皮、推諉,人為造成許多工作漏洞,環(huán)保部門“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職能在很大程度上被肢解和架空,其職能根本無(wú)法落實(shí)。由于法律中對(duì)各部門職責(zé)界定不清,經(jīng)常出現(xiàn)“要管都管,不管都不管”、政出多門、法律真空的尷尬局面,這一問(wèn)題在環(huán)境與資源部門之間尤為突出。如水資源作為一個(gè)整體,水質(zhì)是由環(huán)保部門分管,水量又是由水利部門分管,部門間在水環(huán)境監(jiān)測(cè)、信息公布等方面職能交叉嚴(yán)重,嚴(yán)重影響了對(duì)水資源環(huán)境的統(tǒng)一有效管理。[13]
因此,在環(huán)境管理的橫向關(guān)系上,我國(guó)并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一監(jiān)督管理與各部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合”的體制。統(tǒng)管部門、分管部門以及它們與同級(jí)政府之間的法律地位、職責(zé)權(quán)限不甚明確,造成統(tǒng)一監(jiān)督管理難實(shí)現(xiàn),分工負(fù)責(zé)難協(xié)調(diào)的局面。要真正實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門管理相結(jié)合”,應(yīng)區(qū)別統(tǒng)管部門與分管部門在環(huán)境監(jiān)督管理上的不同特性,通過(guò)立法在職責(zé)權(quán)限上做出明確的劃分。
(1)在管理層次上,環(huán)境保護(hù)行政主管部門是政府對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門,所行使的統(tǒng)一監(jiān)督管理職能是一種通觀全局的、層次較高的管理行為,在整個(gè)環(huán)境監(jiān)督管理中是占主導(dǎo)地位的。而各部門分工負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的是一種部門管理,是協(xié)同環(huán)境保護(hù)行政主管部門在某一系統(tǒng)或部門進(jìn)行的單項(xiàng)管理行為,在環(huán)境監(jiān)督管理體系中是一種補(bǔ)充性、配合性的管理,是占輔助地位的。
(2)在管理范圍上,環(huán)境保護(hù)行政主管部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理應(yīng)是一種全方位的、跨系統(tǒng)、跨部門的監(jiān)督管理,而各部門分工負(fù)責(zé)監(jiān)督管理應(yīng)該是部門內(nèi)或系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督管理,不應(yīng)跨行業(yè)和部門,其覆蓋面為本系統(tǒng)、本部門,各部門分工監(jiān)督管理不應(yīng)畫地為牢,排斥環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)督檢查。
(3)在管理性質(zhì)上,環(huán)境行政主管部門對(duì)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)督管理,是政府環(huán)境保護(hù)職能部門代表政府行使的環(huán)境行政監(jiān)督權(quán),具有行政監(jiān)督執(zhí)法性質(zhì),是一種國(guó)家行政權(quán)力的體現(xiàn),各分工負(fù)責(zé)監(jiān)督管理環(huán)境保護(hù)的部門不是環(huán)境保護(hù)的行政主管部門,主要是對(duì)本部門或系統(tǒng)的自我監(jiān)督,不同于環(huán)境保護(hù)主管部門的行政執(zhí)法性監(jiān)督。
(4)在管理手段上,環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)環(huán)境保護(hù)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理,主要是通過(guò)制定環(huán)境保護(hù)的方針政策、規(guī)章制度,并運(yùn)用行政手段監(jiān)督各部門、行業(yè)對(duì)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)、方針制度等的執(zhí)行情況,對(duì)環(huán)境污染者作出行政處罰決定等,具有一定的強(qiáng)制性。各分工負(fù)責(zé)部門對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理,主要是通過(guò)自我監(jiān)督檢查,為保證環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)、方針政策及制度在本部門的貫徹落實(shí),對(duì)本系統(tǒng)造成的污染通過(guò)生產(chǎn)調(diào)整、改革工藝措施或污染治理措施、合理開發(fā)利用資源等手段達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。
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