六、加強對程序設置和運作的監(jiān)督

程序，它是體制、結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)中的一種，一旦確立，它就具有法規(guī)效應。但是，程序又是人制定和執(zhí)行的。如果人本身的素質(zhì)不高，就不可能制定出好的運動程序；或者即使有了好的程序，也會在實踐中扭曲變形。所以，對于程序的設計，我們必須高度重視，因為它是我們一切工作和決策的基礎和前提；同時，我們也不能把一切都寄希望于程序，好像有了程序就有了一切，正如制度不是萬能的一樣，程序也不是萬能的。當今和以后的任務，就是不斷地提高工作者和決策者的自身素質(zhì)，從而設計出更適宜更優(yōu)秀的程序；一切工作者決策者都要嚴格按制定的程序辦事，并根據(jù)實踐中發(fā)現(xiàn)的問題，不斷地調(diào)整和修正程序，使之更好地發(fā)揮作用。

對程序的監(jiān)督，是監(jiān)督者對程序的設置和它的運作過程跟蹤察看并督促實施的一種參與行為。程序是決策和組織運作的基本前提，是我們實現(xiàn)目標的途徑、方法和手段。對程序的監(jiān)督具有積極意義：一是可以事先預防，防止偏差，保證決策和行動的正確性；二是可以及時發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正，把損失降到最低程度，使程序更加科學完善；三是可以通過監(jiān)督過程的交流與溝通，融洽監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的相互關系，有利于決策和行動的良性運作；四是監(jiān)督的過程也是一個公民接受教育、參與管理的過程。一般來說，程序的設置和它的施行大都是遵循一定的科學原則的。監(jiān)督者在監(jiān)督程序的過程中，也是一次受教育的機會。當然，對程序的監(jiān)督也不排斥對結(jié)果的監(jiān)督；相反，程序監(jiān)督將結(jié)果監(jiān)督視為自己的一個組成部分，只是相對于單純的結(jié)果監(jiān)督是靜態(tài)的、懲治性的和事后的監(jiān)督來說，程序監(jiān)督中的結(jié)果監(jiān)督則是動態(tài)的和相互聯(lián)系的監(jiān)督系統(tǒng)活動的一個組成部分，是以預防的、事前的監(jiān)督為前提的。加強程序監(jiān)督，對于確保決策、管理的有效性，降低執(zhí)行成本，防止濫用權力的腐敗現(xiàn)象是極有幫助的。

圖4-11

圖4-12　最佳人選

重視對程序的監(jiān)督，促其在科學化、公開化和法制化的軌道上設置和完善，是在新的形勢下加強社會組織管理的一項重要任務。為達此目的，還必須高度重視對監(jiān)督程序的設置工作，建立和健全科學、有效、合法的監(jiān)督機制。這是一個問題的兩個方面，不可偏廢，不可疏忽。在此僅以新聞輿論監(jiān)督為例，研究其運作程序問題，這些理論一般也適用于其他監(jiān)督。

完善監(jiān)督程序，建立健全監(jiān)督機制，一般來說可考慮以下幾方面的程序——

法律程序　法律是我們行為的準則，一旦制定就具備強制性，一切正常人都不得以任何借口有違，對于監(jiān)督者來說也應如此。輿論監(jiān)督必須在憲法和法律、法規(guī)允許的范圍內(nèi)進行；同時，輿論監(jiān)督也必然受到法律的保護。

法律保障輿論監(jiān)督的正當權利。首先，我國的有關新聞法規(guī)，規(guī)定了新聞體制，即新聞傳媒的機構(gòu)設置、隸屬關系以及機構(gòu)運行原則與方針，保障了輿論監(jiān)督的實施機構(gòu)的合法性。其次，我國的有關新聞法規(guī)，賦予了新聞傳媒傳播權，即新聞傳媒具有知情權、采訪權、寫作權、修改權、終審權、發(fā)表權和實行稿酬制度。再次，法律保障了新聞記者和新聞傳媒的合法權益不受侵害。

同時，輿論監(jiān)督也必須受到以下幾方面的限制和制約：一是不允許利用輿論監(jiān)督，進行反對、顛覆社會主義國家制度，反對執(zhí)政黨領導的活動；二是不允許利用輿論監(jiān)督，損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利；三是不允許利用輿論監(jiān)督，誹謗、誣陷他人；四是不允許利用輿論監(jiān)督非法牟取經(jīng)濟利益，進行輿論誤導；五是不允許利用言論自由和輿論監(jiān)督非法牟取經(jīng)濟利益，敗壞新聞職業(yè)道德，進行“錢稿交易”和輿論誤導。^[16]

當前，輿論監(jiān)督在法律程序上的不當表現(xiàn)是，不僅存在對上監(jiān)督流于形式和對下監(jiān)督“殺傷力”過大的問題，而且個別新聞媒介的輿論監(jiān)督有時取行政和法律的功能而代之，表現(xiàn)出凌駕于其他社會機構(gòu)和監(jiān)督部門甚至法律機構(gòu)之上的傾向，出現(xiàn)超越應有功能、不當干預，特別是影響司法操作的現(xiàn)象。新聞輿論監(jiān)督促進了一些久拖不決的民生問題得到解決，起到了積極的作用；但是，有時出現(xiàn)的媒介主導現(xiàn)象不僅導致司法部門失去自己的獨立判斷和負責能力，而且助長了下層機構(gòu)通過媒介信號揣測上級意圖，唯上是聽的不良社會風氣。這種違反程序的操作，降低了新聞媒介的可信度，影響了新聞傳播和輿論監(jiān)督的效果。^[17]

道德程序　道德是以社會輿論、信心、習慣、傳統(tǒng)和教育的力量來調(diào)整人們之間以及人與自然、人與社會的相互關系。道德雖然不像法律那樣對人們具有強制性，但它也是調(diào)整人們相互關系的一種行為規(guī)范，在社會生活中，它與法律是相互配合、相互補充的。新聞輿論監(jiān)督，除了遵循法律程序外，還必須遵循道德程序。

中華全國新聞工作者協(xié)會于1991年制定了新中國成立以來第一部《中國新聞工作者職業(yè)道德準則》，1994年和1997年又作了兩次修訂。其主要內(nèi)容包括：一、全心全意為人民服務；二、堅持正確的輿論導向；三、遵守憲法、法律和紀律；四、維護新聞的真實性；五、保持清正廉潔的作風；六、發(fā)揚團結(jié)協(xié)作精神。

職業(yè)道德建設，是一項長期的艱巨的工作，不可能以一日之功達到目的。聯(lián)合國新聞自由小組委員會、國際新聞記者聯(lián)合會，以及美國、日本、韓國等不少國家都制定了相應的法規(guī)或條例。在改革開放和市場經(jīng)濟的形勢下，中國新聞媒體得到了迅速的發(fā)展，新聞媒體在社會的作用也愈來愈被社會看好。但是，我們的管理體制、新聞從業(yè)人員的思想和業(yè)務素質(zhì)卻沒有得到與之相應的提高，有的新聞從業(yè)人員真的當上了“無冕之王”，腐敗也就在所難免。新聞從業(yè)人員如何打好理論路線根底，打好政策法規(guī)紀律根底，打好群眾觀點根底，打好知識根底，打好新聞業(yè)務根底，培養(yǎng)一支政治強、業(yè)務精、紀律嚴、作風正的新聞隊伍，是一件刻不容緩的事情。這里需要新聞從業(yè)人員的自律，同時也少不了嚴格的管理機制和廣泛的社會監(jiān)督。據(jù)報載，新聞出版署從2003年開始，與人事部共同建立中國新聞從業(yè)人員資格準入制度。記者證書分為初級、中級、高級，并逐步替代現(xiàn)行的職業(yè)職稱評定。計劃用五年的時間完成對大約40萬名記者的考評。而且，這項工作將最終向全社會開放，即只要符合條件，任何人都可以參加資格考試。此舉對提高新聞從業(yè)人員的思想道德和業(yè)務素質(zhì)是大有好處的。

新聞工作者的職業(yè)道德教育，不僅要長期不懈地抓下去，而且要從大學的新聞系學生抓起，從一切想從事這項工作的“準記者”們抓起。要制定一系列確實可行的行為激勵和約束機制，使新聞從業(yè)人員的道德程序落到實處。

時間程序　時間程序說的是在新聞傳播中，新聞媒體對新聞事實的采訪、報道的時效性問題。新聞報道首先就要強調(diào)一個快字，只有迅速出擊，才能在事件發(fā)生后到達事發(fā)現(xiàn)場，搜尋一切可能成為報道的素材，快速寫作報道；同時，只有思維敏捷，才能在眾多的事物表象或問題之中，發(fā)現(xiàn)新聞，對潛在的新聞素材進行挖掘，抓出好報道來。搞輿論監(jiān)督也是這樣。對存在的問題不能及時發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)了又不能及時報道，這樣的輿論監(jiān)督很可能成為“馬后炮”，失去了監(jiān)督的作用，有的還可能造成或大或小的損失。所以，在輿論監(jiān)督中，我們應提倡新聞的敏銳和新聞的敏捷，凡是能夠迅速到達現(xiàn)場和能夠迅速報道的輿論監(jiān)督稿，都宜以最快的速度進行，不得有延誤。這是我們必須遵循的一個基本程序。2003年3月20日，美國政府未經(jīng)聯(lián)合國授權同意，開始對伊拉克動武。中國的新聞傳媒和世界上大多數(shù)國家的媒體一樣，大都能及時準確地報道伊拉克戰(zhàn)爭的戰(zhàn)況，滿足了廣大受眾的需要，受到廣泛的好評；但是，與此同時，對發(fā)生在我國廣東繼而涉及香港、臺北、北京、山西、內(nèi)蒙古等全國大部分地區(qū)的非典型肺炎情況的報道，卻沒有表現(xiàn)出較高的及時性和公開性，導致了民眾一定程度的恐慌和社會不安定。這是我們應該吸取的教訓。

在輿論監(jiān)督中，有時還會遇到下面幾種情況：問題是存在的，但調(diào)查清楚它的來龍去脈還需要有一定的時間，不可能及時采訪和報道；問題是存在的，其原因也大致清楚，但處理這類問題需要協(xié)調(diào)各方面關系，有的還需要等待一些條件的成熟，不能及時采訪和報道；問題重大，報道后會對受眾產(chǎn)生重大影響，考慮到受眾的心理承受力，需采用逐步深入報道的方式；等等。輿論監(jiān)督的目的是為了促使問題的解決，是為了有利于化解矛盾。所以，在輿論監(jiān)督中，除了強調(diào)快速反應外，有時還需要采用延時報道的方式。當然，延時并不是故意的無限制的拖延，那樣也是不利于問題解決的。

在時間程序中，強調(diào)“適時”是十分重要的。所謂“適時”，就是要把握一個度。該快則快，該慢則慢，該發(fā)則發(fā)，該壓則壓，一切從被監(jiān)督的對象、問題、性質(zhì)和有利于全局出發(fā)。

空間程序　空間程序說的是輿論監(jiān)督傳播的范圍問題。在新聞報道中一般有兩種情況，一種是公開報道，讓大眾廣泛知曉；一種是采用“內(nèi)部參閱”的形式，僅送上級領導或有關部門閱讀。

搞輿論監(jiān)督，一般來說都希望用公開報道的形式，這樣可以使被監(jiān)督者的行為和過程公布于眾。公開報道一般來說有利于問題的解決，對于一些腐敗問題，還可以起到震懾邪惡、伸張正義、警戒大眾的目的。而作為新聞媒體，能夠利用公開報道的方式揭露問題和腐敗，促進問題的解決和對腐敗的懲治，也是新聞工作者參與社會、為社會作貢獻的一種表現(xiàn)，應該受到肯定和贊揚。

“內(nèi)部參閱”是輿論監(jiān)督中的一種不可少的報道方式，應受到媒體和有關領導、部門的重視。在新聞界，每年除了對公開發(fā)表的新聞作品予以評選、獎勵外，還召開有關內(nèi)參的研究和評選會。2002年8月就召開了“人民日報暨省市自治區(qū)黨委機關報優(yōu)秀內(nèi)參評選會”。從參評稿件中反映的問題來看，內(nèi)參大致有以下幾種類型：

揭露型。它是內(nèi)參最基本也是影響力最大的一種。此類有的揭露重大事件內(nèi)幕、事實真相，如南丹“2001.7.21”特大礦難，就是《人民日報》記者冒著生命危險以內(nèi)參的形式反映到中央后得到解決的；有的揭露領導干部的腐敗丑行，如《湖南郴州市委大院有淫窩》就是這樣一份內(nèi)參，中央領導批示后，4名當事人被刑事拘留，5名干部被免職；有的揭露損害人民群眾利益的惡性案件，如《湖北日報》的《監(jiān)利縣連續(xù)發(fā)生3起逼死農(nóng)民的惡性事件》、《湖南日報》的《蘇仙區(qū)一農(nóng)民私接有線電視被民警活活打死》、遼寧電臺的《沈陽市公安局霸占一家臺資企業(yè)》；等等。

情況反映型。這類內(nèi)參主要以反映信息、研究問題為主。它涉及國際國內(nèi)政治動向；黨的方針政策在基層實行情況；剛剛出現(xiàn)的新事物、新現(xiàn)象、新思潮、新苗頭、新趨勢等；對社會傳言的不同聲音；等等。

批評建議型。這類內(nèi)參在于發(fā)現(xiàn)問題、反映問題，提供解決問題的方法和思路，為領導決策服務。^[18]

公開報道和內(nèi)部參閱是新聞媒體進行輿論監(jiān)督的兩種不可少的形式，要視具體報道對象和問題決定采用哪種形式。在新聞從業(yè)人員中要糾正一種傾向——只愿進行公開報道，不愿干內(nèi)參工作。其實，內(nèi)參的作用是十分巨大的，同時，在司法過程中它還受到某種程度的保護。當然，內(nèi)參也要實事求是，也要按新聞規(guī)律辦事。

角色程序　角色程序說的是在輿論監(jiān)督中，新聞記者在采訪報道中的角色問題。人在社會中生活，因承擔一定的社會責任而扮演著一定的社會角色。不同的社會角色，要求該角色有不同的社會表現(xiàn)，否則，便會發(fā)生角色沖突。黨的十六大報告在闡述堅持和完善社會主義民主制度時指出，健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與。輿論監(jiān)督就屬于政治參與的范疇。公民的“有序”參與至少應包括這樣兩層意思：其一，公民在政治參與、管理國家大事中，要遵循有關法律程序、道德程序、時間程序和空間程序進行；其二，公民在參與管理中，要按各自不同的角色要求，遵循一定的角色程序進行活動。記者作為一個普通的公民，自然也應遵循這一原則。

在當前的輿論監(jiān)督中，記者的角色錯位大致表現(xiàn)在兩個方面：一是超越法律的界限，以居高臨下的姿態(tài)干預法律生活，在自己的采訪報道中常有命令指揮司法部門如何行為的言詞；二是超越普通公民的界限，以為自己就是人民的代言人，在采訪報道中常以自己的意見代表大眾的意見，對公民中的不同意見特別是與自己相左的意見不予支持，甚至全部否定。由于角色的混亂和錯位，不僅影響了其他角色者的意見表達，同時也使我們的輿論監(jiān)督報道在某些情況下表現(xiàn)出一定程度上的不足，影響到輿論監(jiān)督的效果。

在2006年安徽省衛(wèi)生廳副廳長尚軍一案中，原安徽省衛(wèi)生廳副廳長尚軍，因涉嫌受賄九十余萬元和九十八萬余元巨額財產(chǎn)來源不明，被安徽省安慶市檢察院提起公訴。此事一出，在沒有經(jīng)過司法機關證實的情況下，一些媒體將許多未經(jīng)核實的所謂“桃色新聞”公之于眾，并被全國眾多都市類媒體和網(wǎng)站轉(zhuǎn)載。而有媒體記者親赴安徽阜陽、安慶調(diào)查采訪后，證實這是一起無確鑿證據(jù)情況下被夸大了的“新聞”。^[19]這種媒介審判的現(xiàn)實危害性被法學界和新聞學界的學者詬病已久，可是仍有蔣艷萍、張金柱、董曉陽、尹冬桂等諸多報道確都明顯地干預了法律審判，使得輿論監(jiān)督一再錯位。

審批程序輿論監(jiān)督是一項嚴肅的工作，一般來說都需要經(jīng)過嚴格的審稿程序，這是保證輿論監(jiān)督有效性的重要一環(huán)。多年來，經(jīng)過新聞工作的實踐，新聞管理部門和有關信息發(fā)布的審核部門逐漸形成了一些審批程序，對于新聞報道來說是有效的。如對“重大自然災害(如地震、水災等)和災難性事故，應及時作報道。有外籍和港澳乘客的飛機、火車、輪船、汽車失事，應盡可能在事件發(fā)生的當天對外報道。如有一些情況一時查不清，可先作簡短的客觀報道，然后再作詳細的報道。突發(fā)事件凡外電可能報道或可能在群眾中廣為流傳的，應及時作公開報道，并力爭趕在外電、外臺之前”。又如，“為了爭取新聞報道的時效，對于不同性質(zhì)確定在不同范圍分開報道的突發(fā)事件，可分階段發(fā)稿。新聞發(fā)布單位在獲得中央或地方有關部門提供的或記者自行采訪到的確切消息后應盡快發(fā)出快訊，先對最基本的事實作出客觀、簡明、準確的報道，然后再視情況的發(fā)展發(fā)出后續(xù)報道。要減少快訊送審層次。為保證突發(fā)事件發(fā)稿時效，省、自治區(qū)、直轄市政府和國務院有關負責人對新聞單位送審的稿件，應隨到隨審，不要拖延，盡快退新聞單位”，等等。

上述文件精神都是為了保證突發(fā)事件的迅速報道。同時，對于一些涉及不同方面問題的報道，宣傳管理部門及有關部門也制定了相關審稿程序。如“涉及國家重要機密和縱火爆炸造成慘重傷亡的火災案例，一般不要公開報道。凡是公開報道的火災統(tǒng)計數(shù)字和案例的事實情節(jié)，公安機關要指定專人負責核實，統(tǒng)一管理。新聞部門要注意復核，以保證新聞報道的真實性”。又如“關于地震、氣象、洪水等可能造成重大影響的預報或預測，一般不作公開報道；需要報道時，必須經(jīng)國務院有關部門批準，由新華社統(tǒng)一發(fā)布”。再如“對突發(fā)事件的報道要有利于我國的改革、發(fā)展和穩(wěn)定，有利于維護我國的國際形象。報道必須真實準確，爭取時效，把握時機，注重效果。加強對采訪突發(fā)事件記者的管理。負責處理突發(fā)事件的單位要指定專人管理參加現(xiàn)場采訪的記者，并為記者提供必要的工作方便。記者在采訪中要嚴格遵守宣傳紀律，服從現(xiàn)場指揮，不得妨礙事件處理工作”，等等。

對突發(fā)性事件的報道是輿論監(jiān)督中的一項重要內(nèi)容，對它的審稿程序是一項政策性很強的工作。在報道中僅僅只注意一個“搶”字、一個“新”字顯然是不行的。在報道中嚴格遵守上述各項規(guī)定，是保證報道準確無誤，有利于解決問題和保證社會穩(wěn)定、促進社會發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，我們不可有任何輕視和疏忽。^[20]

本章結(jié)語

世上一切事物都是需要并按照一定的程序運動的。而程序的制度化和科學化是保證工作有效的基本前提。程序一旦設置，它就以嚴格的條文形式要求所有參與行動者都必須按此規(guī)定的步驟行動，不得有違。這種規(guī)范的程序可以克服人們的隨意性，特別是防止有權者濫用職權胡作非為或越俎代庖。這種程序的規(guī)范性有利于保障參與者利益，促使社會活動正常進行。

科學的發(fā)展、時代的進步，不僅對人們提出了科學決策、民主決策的要求，而且，對于決策程序的科學化、民主化、法制化和完美化也提出了更高的要求。我們應該認真地研究程序制度化的各方面問題，使我們的工作、學習、生活和思維的各個方面都有一個大的進步。

【注釋】

[1]參閱《環(huán)球時報》，2003年9月12日。

[2]趙振宇：《決策與程序》，載《人民日報》，2004年6月11日。

[3]趙振宇：《113∶6的啟示》，載《人民日報》，1990年12月5日。

[4]參閱資料：《南方周末》2003年11月13日，新華社2004年2月22日電，《外灘畫報》2004年2月25日。

[5]參見《人民日報》，1995年11月6日。

[6]如1926年以表彰“第一個揭開致癌原因面紗一角的人”菲比格而頒發(fā)的諾貝爾醫(yī)學獎，20年后被證明是錯誤的。參見《中國科協(xié)報》1993年10月14日。

[7]參見《南方周末》，1998年7月10日。

[8]趙振宇：《“科學家陪審團”質(zhì)疑》，載《中國科協(xié)報》，1998年9月10日。

[9]趙振宇：《今天我們該怎樣開聽證會》，載《南方周末》，2007年11月15日。

[10]據(jù)《人民法院報》報道，2000年4月8日。

[11]轉(zhuǎn)引自《文史哲》，1999年第6期，徐顯明文。

[12]［美］泰羅：《科學管理原理》，中國社會科學出版社1984年版，第155頁。

[13]［日］谷口安平：《程序公正》，見宋冰編《程序、正義與現(xiàn)代化》，中國政法大學出版社1998年版，第376頁。

[14]參見韓強《程序民主論》，群眾出版社2002年版，第34頁、第295頁。

[15]《立法爭議顯利益分歧，民意吸納程序須改進》，《南方都市報》社論，2006年6月21日。

[16]唐惠虎：《輿論監(jiān)督論》，湖北教育出版社1999年版，第145頁。

[17]郭鎮(zhèn)之：《當前輿論監(jiān)督的結(jié)論和建議》，轉(zhuǎn)引自展江主編《新世紀新聞輿論監(jiān)督的語境與實踐》，中國海關出版社2002年版，第41頁。

[18]張厚?。骸缎聲r期黨報內(nèi)參的特點及發(fā)展趨勢初探》，載《應用新聞》，2002年第10期。

[19]吳秋余：《要謹防“媒介審判”上演》，載《人民論壇》，2007年第3期。

[20]以上內(nèi)容參見趙振宇《程序的監(jiān)督與監(jiān)督的程序》，載《新聞與傳播研究》，2003年第3期。