當(dāng)前，我國(guó)政府正不斷加強(qiáng)與完善政府的公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。規(guī)模已超2億的流動(dòng)人口，作為改革開放以來(lái)出現(xiàn)的新型人群，不僅數(shù)量龐大，而且對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有獨(dú)特的貢獻(xiàn)。然而，針對(duì)流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)仍然是公共服務(wù)中的薄弱環(huán)節(jié)，在現(xiàn)階段理應(yīng)受到政府的重視，應(yīng)切實(shí)加以改進(jìn)。上海作為直轄市，既是全國(guó)經(jīng)濟(jì)中心，是流動(dòng)人口聚集的大城市，同時(shí)也是公共服務(wù)供給水平處于全國(guó)前列的大城市，因此，推進(jìn)上海流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化，建設(shè)服務(wù)型政府，具有先行先試的典型意義^[1]。

人口是立國(guó)之本、民族之根。隨著工業(yè)化以及城市化的推進(jìn)，人口流動(dòng)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，也是社會(huì)進(jìn)步的主要特征之一。改革開放三十多年以來(lái)，流動(dòng)人口數(shù)量不斷增多，主要表現(xiàn)為人口由農(nóng)村流向城市，據(jù)2010年全國(guó)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，內(nèi)地流動(dòng)人口總數(shù)為26139萬(wàn)，與2000年第五次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)相比增長(zhǎng)了81.03%^[2]，進(jìn)入全國(guó)人口流動(dòng)最活躍的時(shí)期。上海，作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)中心，是流動(dòng)人口重點(diǎn)遷入城市之一，截至2012年底，流動(dòng)人口總數(shù)已經(jīng)達(dá)到960.24萬(wàn)，占全市常住人口總數(shù)的40.34%^[3]。

自1978年改革開放開始，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界逐漸開始關(guān)注流動(dòng)人口問(wèn)題。部分學(xué)者認(rèn)為，流動(dòng)人口的劇增為城市的發(fā)展帶來(lái)了各種問(wèn)題與挑戰(zhàn)，如趙明（1998）認(rèn)為，流動(dòng)人口的劇增加劇了城市社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、住房供給等基礎(chǔ)設(shè)施的供求矛盾^[4]；張建斌（2007）則表示，流動(dòng)人口的相對(duì)弱勢(shì)地位可能成為社會(huì)不穩(wěn)定的矛盾源泉，除此之外，流動(dòng)人口龐大的數(shù)量以及人口流動(dòng)性給政府部門的管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)^[5]；而張立明和馬勇（1996）一致認(rèn)為，流動(dòng)人口的大量流入將導(dǎo)致城市環(huán)境質(zhì)量的下降^[6]。流動(dòng)人口對(duì)城市的管理帶來(lái)了新挑戰(zhàn)和問(wèn)題，在流動(dòng)人口大量涌入城市之際就普遍受到城市的限制與排斥。然而，從近些年的城市發(fā)展可以看出，流動(dòng)人口為城市帶來(lái)的并不僅僅是問(wèn)題與挑戰(zhàn)，還為流入地城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。流動(dòng)人口的流入促進(jìn)了流入地勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立，彌補(bǔ)了勞動(dòng)需求中的缺口，此外，流動(dòng)人口的流入還刺激了流入地第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并加快了流入地與其他地區(qū)之間技術(shù)、資金以及信息的傳播，推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。隨著流動(dòng)人口數(shù)量的增多，流動(dòng)人口在城市發(fā)展中扮演的角色越來(lái)越重要，已經(jīng)逐漸成為推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。

在上海，同本地戶籍人口一樣，流動(dòng)人口為上海的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)，理應(yīng)成為基本公共服務(wù)的對(duì)象，享受當(dāng)?shù)卣峁┑木然Ｕ吓c服務(wù)。而上海市政府在鼓勵(lì)流動(dòng)人口為上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，也有責(zé)任和義務(wù)為流動(dòng)人口提供完善的公共服務(wù)，履行其公共服務(wù)職能。近些年，政府雖然已經(jīng)注重了流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的供給，但在落實(shí)方面仍存在很大缺陷，目前，在教育、醫(yī)療、住房、計(jì)生、就業(yè)、社保等方面流動(dòng)人口仍無(wú)法享受到與戶籍人口同等的基本公共服務(wù)，流動(dòng)人口仍然是基本公共服務(wù)均等化的薄弱環(huán)節(jié)，有待進(jìn)一步改善。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模迅速擴(kuò)大，流動(dòng)人口在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用不斷凸顯，逐漸成為推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。就上海而言，流動(dòng)人口為上海市建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，已經(jīng)成為支撐上海市發(fā)展的重要力量，然而，就目前而言，流動(dòng)人口仍無(wú)法像上海戶籍人口那樣完全享受基本的公共服務(wù)，這勢(shì)必會(huì)阻礙上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，在新形勢(shì)下，加快推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化，使流動(dòng)人口都能夠享受到基本的公共服務(wù)，對(duì)上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、和諧社會(huì)建設(shè)等都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化是落實(shí)“以人為本”理念、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的客觀要求。改革開放以來(lái)，流動(dòng)人口為上海提供了源源不斷的勞動(dòng)力，彌補(bǔ)了上海勞動(dòng)力市場(chǎng)的缺口，推動(dòng)了上海的快速發(fā)展。而且，一部分流動(dòng)人口已經(jīng)融入上海，成為上海的“新居民”。然而，由于傳統(tǒng)服務(wù)管理體制的弊端，還有很大一部分流動(dòng)人口在為城市做出貢獻(xiàn)之時(shí)，并沒(méi)有享受到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的成果，大量的流動(dòng)人口被排除在服務(wù)管理體系之外，不能與城市戶籍人口一樣享受同等的福利待遇，這對(duì)為城市做出極大貢獻(xiàn)的流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)是極不公平的，也違背了“以人為本”的理念。因此，上海通過(guò)推進(jìn)流動(dòng)人口基本服務(wù)均等化建設(shè)，為流動(dòng)人口提供就業(yè)、住房、醫(yī)療、計(jì)生、教育、社保等各方面的基本服務(wù)，讓流動(dòng)人口感受到公平、包容等城市精神，增強(qiáng)流動(dòng)人口對(duì)城市的歸屬感，是當(dāng)前上海推進(jìn)“以人為本”理念、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的客觀要求。

第二，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。城鄉(xiāng)二元體制差別化的對(duì)待使得流動(dòng)人口收入不均衡、社會(huì)保障不健全、看病難、上學(xué)難、住房難等問(wèn)題，最終以一個(gè)龐大的弱勢(shì)群體的形象而存在。不平等的福利安排激化了流動(dòng)人口與城市社會(huì)之間的矛盾，更有一部分人走上違法犯罪道路。若不加快解決流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的薄弱環(huán)節(jié)，將可能嚴(yán)重危及社會(huì)公平，激化社會(huì)矛盾，最終影響和諧社會(huì)的構(gòu)建。而流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化從制度上保障了流動(dòng)人口能夠與戶籍人口一樣均等地享有社保、教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等基本公共服務(wù)，將有效緩解上海流動(dòng)人口與戶籍人口之間不平等問(wèn)題，是促進(jìn)社會(huì)和諧的政策導(dǎo)向。因此，構(gòu)建和諧社會(huì)必然要求推進(jìn)上海流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化。

第三，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化是破除“新二元結(jié)構(gòu)”、化解潛在矛盾的有效途徑。隨著社會(huì)流動(dòng)性的增加，上海除了舊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以外，在城市內(nèi)部還形成了“新二元結(jié)構(gòu)”。所謂“新二元結(jié)構(gòu)”是指流動(dòng)人口與戶籍人口之間在城市公共服務(wù)方面存在巨大差距，流動(dòng)人口難以像戶籍人口那樣充分享受到城市基本公共服務(wù)^[7]?！靶露Y(jié)構(gòu)”的存在給城市帶來(lái)了治安困難、社會(huì)矛盾等多方面的問(wèn)題，為城市的管理帶來(lái)了壓力?，F(xiàn)階段，通過(guò)加大流動(dòng)人口基本公共服務(wù)供給，有序地推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化，使為城市做出貢獻(xiàn)的人們能夠真正享受到城市發(fā)展帶來(lái)的成果，能在上海安穩(wěn)地生活下去，將可大大緩解“新二元結(jié)構(gòu)”帶來(lái)的潛在問(wèn)題和矛盾，成為上海破解“新二元結(jié)構(gòu)”問(wèn)題的有效途徑。

第四，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化是順應(yīng)流動(dòng)人口發(fā)展趨勢(shì)、實(shí)現(xiàn)有效管理的現(xiàn)實(shí)需要。隨著上海經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，上海流動(dòng)人口數(shù)量與日俱增，大量流動(dòng)人口的無(wú)序、快速涌入，給上海市公共資源帶來(lái)很大沖擊，并帶來(lái)了管理上的困難。上海流動(dòng)人口涌入大潮已經(jīng)勢(shì)不可擋，推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化是順應(yīng)流動(dòng)人口發(fā)展趨勢(shì)的必然要求。通過(guò)對(duì)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的系統(tǒng)規(guī)劃，對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行合理引導(dǎo)、系統(tǒng)分流，可實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的有效管理。一方面，通過(guò)貢獻(xiàn)大小等“門檻”，有效控制流動(dòng)人口總量，防止出現(xiàn)過(guò)分的“福利驅(qū)動(dòng)型”流入。另一方面，通過(guò)積分制、分層服務(wù)等管理方式，吸引高素質(zhì)、高層次人口流入，實(shí)現(xiàn)上海人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，同時(shí)有利于推動(dòng)上海經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。因此，上海推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化是順應(yīng)流動(dòng)人口發(fā)展趨勢(shì)、實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口有效管理的現(xiàn)實(shí)需要。

第五，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化是加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的迫切需要。長(zhǎng)期以來(lái)，政府實(shí)行“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府”的管理體制，該體制往往把公共服務(wù)的重點(diǎn)放在戶籍人口身上，而忽略了數(shù)量與日俱增的流動(dòng)人口的服務(wù)管理，使得流動(dòng)人口處于被動(dòng)、消極、弱勢(shì)的地位^[8]。經(jīng)過(guò)改革開放三十多年以來(lái)的快速發(fā)展，上海的工作重心不斷發(fā)生改變，政府職能也逐漸從“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府”向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，而流動(dòng)人口作為社會(huì)服務(wù)和管理的重點(diǎn)領(lǐng)域，理應(yīng)受到“服務(wù)型政府”的重視，推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化，將是建設(shè)上?！肮卜?wù)型政府”的重要任務(wù)。因此，通過(guò)加強(qiáng)流動(dòng)人口的服務(wù)管理，進(jìn)一步加大公共服務(wù)供給力度，將有利于加快上海政府職能的轉(zhuǎn)變，使其在全國(guó)范圍內(nèi)率先建成為全社會(huì)提供高質(zhì)量公共服務(wù)的服務(wù)型現(xiàn)代政府，發(fā)揮其示范和引領(lǐng)的作用。

流動(dòng)人口的問(wèn)題不僅是中國(guó)所要面對(duì)的，乃是世界各國(guó)城市化進(jìn)程中必須面對(duì)的一個(gè)重要問(wèn)題，了解國(guó)外，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于流動(dòng)人口服務(wù)管理的做法與經(jīng)驗(yàn)將有助于加快推進(jìn)我國(guó)流動(dòng)人口基本服務(wù)均等化的進(jìn)程。

1．發(fā)達(dá)國(guó)家的主要做法

1）美國(guó)

在流動(dòng)人口的服務(wù)管理方面，美國(guó)采用兩大系統(tǒng)的制度支持：一是生命登記制度，即政府對(duì)每個(gè)人的出生、婚孕、死亡等個(gè)體生命信息進(jìn)行詳細(xì)記錄，繪制成一本完整的登記冊(cè)，但較少涉及人口流動(dòng)信息；二是社會(huì)保障號(hào)制度，美國(guó)沒(méi)有嚴(yán)格意義上的身份證，美國(guó)公民憑借社會(huì)保障號(hào)自由遷徙，社會(huì)保障號(hào)由美國(guó)社會(huì)保障局負(fù)責(zé)發(fā)行和管理，是公民享受醫(yī)療保障、失業(yè)救助、住房補(bǔ)貼等多方面權(quán)利的重要憑證，可終身使用^[9]。美國(guó)在流動(dòng)人口服務(wù)管理方面不實(shí)行遷移登記制度，其對(duì)人口流動(dòng)信息的獲取主要來(lái)自社會(huì)保障號(hào)系統(tǒng)，商務(wù)部人口普查局從財(cái)政部聯(lián)邦稅務(wù)局的個(gè)人稅收記錄單上獲取公民當(dāng)前住址，然后通過(guò)社會(huì)保障號(hào)反查當(dāng)事人上一年度的住址，以此來(lái)判斷該公民在這一年度內(nèi)是否發(fā)生了國(guó)內(nèi)遷移^[10]。

在美國(guó)，雖然人口流動(dòng)遵循市場(chǎng)規(guī)律，但并非完全不受限制，公民遷移到遷入地，必須符合遷入地城市的法律規(guī)定，如固定住房、合法收入等。公民遷入之后也并非立刻可以享受到當(dāng)?shù)鼐用袼芟硎艿娜抗卜?wù)待遇，因?yàn)槊绹?guó)在流動(dòng)人口基本公共服務(wù)供給方面采用的是義務(wù)和權(quán)利對(duì)等的原則，不管是本地居民還是流動(dòng)人口，依法納稅都是每個(gè)公民享受公共福利的前提條件，只有在依法納稅后流動(dòng)人口才可享受公共福利。此外，由于美國(guó)各州對(duì)流動(dòng)人口與本地居民的福利政策仍存在一定差別，為了防止以享有優(yōu)惠權(quán)利為目的的遷入，各州都設(shè)置“等待期”要求，規(guī)定新遷入者需滿一年后方可享受本州常住居民的待遇。

2）日本

日本在人口管理問(wèn)題上采用的是以戶籍簿和住民票為核心的管理體制^[11]。其中，戶籍簿以家庭為單位，相當(dāng)于中國(guó)的戶口簿，主要用來(lái)反映個(gè)人身份及其家庭成員關(guān)系，在記錄家庭成員出生、死亡、婚姻以及繼承遺產(chǎn)時(shí)使用，登記內(nèi)容的填報(bào)有嚴(yán)格的法律規(guī)定；而住民票是以個(gè)人為單位，依據(jù)公民的居住地進(jìn)行設(shè)立，住民票不僅用來(lái)反映公民的日常住址、遷徙、納稅等信息，還是政府為個(gè)人提供公共服務(wù)的憑證，公民可依據(jù)住民票享受選舉權(quán)利、義務(wù)教育、健康和年金保險(xiǎn)、糧食配給等。日本還構(gòu)建了專門負(fù)責(zé)管理住民票的管理系統(tǒng)——住民基本臺(tái)賬系統(tǒng)，將人口流動(dòng)信息與個(gè)人福利、納稅義務(wù)整合為一體，實(shí)現(xiàn)人口的有序流動(dòng)。

在日本，住民票是公民享受公共服務(wù)的根本依據(jù)，公民保險(xiǎn)、納稅以及福利都只與現(xiàn)居住地的地址相關(guān)。只要公民按照嚴(yán)格的法律規(guī)定在遷出之前到當(dāng)?shù)卣k理住民票遷出證明，遷入新址后14天內(nèi)到新住地政府辦理遷入登記，完成遷入手續(xù)，然后按照遷入地相關(guān)政策交納保險(xiǎn)和稅金等，即可享受遷入地的所有福利。隨著日本《住民基本情況網(wǎng)絡(luò)登記制度》的出臺(tái)與實(shí)施，憑借個(gè)人登錄號(hào)，公民在網(wǎng)上就可以完成住民票的遷移登記^[12]。由于住民票與政府的公共服務(wù)捆綁在一起，不進(jìn)行住民票的遷移登記，還將影響到個(gè)人的國(guó)民健康保險(xiǎn)和駕照，因此，日本公民自愿積極配合政府完成遷徙登記工作，從而有利于人口的有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的服務(wù)與管理。

3）歐盟

在流動(dòng)人口的服務(wù)管理方面，歐盟要求成員國(guó)給予移民國(guó)民待遇，實(shí)行全面的社會(huì)融合政策，以反對(duì)歧視為核心原則。為了推進(jìn)社會(huì)融合政策的實(shí)施，2004年10月歐盟成立了專門負(fù)責(zé)管理歐盟人口流動(dòng)以及移民的管理機(jī)構(gòu)——?dú)W盟外部邊界協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，并采取了有效的融合政策管理和協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)開放式協(xié)調(diào)方案，確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。例如，2004年歐盟開發(fā)了一套用以監(jiān)控成員國(guó)工作的共同測(cè)量指標(biāo)——“歐洲公民資格和融合指數(shù)”，該指數(shù)共99個(gè)指標(biāo)，主要包括勞動(dòng)力市場(chǎng)融合、長(zhǎng)期居住、家庭團(tuán)聚、進(jìn)籍和反歧視五個(gè)方面。2007年，“政治參與”等被納入該指數(shù)，指標(biāo)數(shù)由原來(lái)的99個(gè)增加至142個(gè)，考察成員國(guó)范圍也有所增加，并改名為“移民整合指數(shù)”^[13]。

在歐盟，社會(huì)融合政策規(guī)定成員國(guó)人口在歐盟區(qū)域內(nèi)可以享受到包括自由流動(dòng)權(quán)、自由居住權(quán)、受教育權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、政治權(quán)、家庭團(tuán)聚權(quán)等在內(nèi)的比較全面的權(quán)利^[14]。而移民整合指數(shù)的構(gòu)建不僅全面地反映了移民的社會(huì)融合程度，還有效地推進(jìn)了成員國(guó)社會(huì)融合政策的實(shí)施。隨著融合政策的不斷實(shí)施，歐盟各成員國(guó)流動(dòng)人口的社會(huì)融合度不斷提升，并形成了歐盟區(qū)內(nèi)人口的有序流動(dòng)，從而有利于區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口均等地享受公共服務(wù)的格局能夠長(zhǎng)期平穩(wěn)推進(jìn)。

2．發(fā)達(dá)國(guó)家的共同特點(diǎn)

第一，重視人口基本信息的采集和管理。發(fā)達(dá)國(guó)家都較早地認(rèn)識(shí)到人口基本信息的采集和管理對(duì)城市發(fā)展的重要性，所以他們較早地進(jìn)行了人口普查。充分了解人口的基本信息不僅為城市的發(fā)展提供戰(zhàn)略依據(jù)，還為流動(dòng)人口的服務(wù)和管理打下基礎(chǔ)。目前，很多發(fā)達(dá)國(guó)家都建立起了全國(guó)性的人口管理系統(tǒng)，他們可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)來(lái)有效地監(jiān)控人口的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化的人口管理模式，為流動(dòng)人口的服務(wù)管理提供方便。

第二，制定完善的登記制度。不管是美國(guó)還是歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家，都具有較高的遷徙率，這是因?yàn)樗麄冊(cè)谌丝谶w徙方面沒(méi)有嚴(yán)格的制度限制，遷徙者只需要到相關(guān)部門登記備案就可以實(shí)現(xiàn)遷徙，并且，借助于這些完善的登記信息，流動(dòng)人口可以享受到與遷入地當(dāng)?shù)厝丝谝粯拥臋?quán)利。完善的登記制度，不僅可以實(shí)現(xiàn)人口的自由流動(dòng)，而且為流動(dòng)人口遷入地享受基本公共服務(wù)提供依據(jù)。

第三，建立覆蓋全民的服務(wù)體系。目前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障基本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全民覆蓋。在社會(huì)保障方面，發(fā)達(dá)國(guó)家建立了一套完整的服務(wù)體系，并將國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口也納入到這個(gè)服務(wù)體系當(dāng)中。除特殊規(guī)定以外，流動(dòng)人口具有與當(dāng)?shù)厝讼硎芡鹊墓卜?wù)的權(quán)利。這種覆蓋全民服務(wù)體系的建立，為流動(dòng)人口享受公共服務(wù)提供了保障，從根本上解決流動(dòng)人口基本服務(wù)不均等的問(wèn)題。

第四，重視流動(dòng)人口的社會(huì)融合。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于流動(dòng)人口的服務(wù)管理不單單是停留在實(shí)現(xiàn)基本服務(wù)均等化的層面上，他們還十分重視流動(dòng)人口與遷入地之間的社會(huì)以及文化等多方面的融合。很多發(fā)達(dá)國(guó)家政府通過(guò)社區(qū)管理的方式，積極組織開展遷徙者對(duì)遷入地語(yǔ)言、文化、環(huán)境、歷史等方面的認(rèn)識(shí)與學(xué)習(xí)，使遷徙者能盡快融入到遷入地，實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合。一方面，可以使流動(dòng)人口更加了解遷入地，有利于之后的工作與生活；另一方面，可增加流動(dòng)人口對(duì)遷入地的歸屬感，有利于社會(huì)穩(wěn)定。

近年來(lái)，隨著全國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量的增多和建設(shè)服務(wù)型政府理念的逐步深入，各級(jí)地方政府開始認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口的重要性，紛紛就流動(dòng)人口服務(wù)管理體制進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)踐。最終，在全國(guó)范圍內(nèi)已形成了四種比較有代表性的管理模式：一是以北京為代表的“治安管理拓展型”管理模式；二是以嘉興為代表的“專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”管理模式；三是以無(wú)錫為代表的“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”管理模式；四是以深圳為代表的“積分制”管理模式。

1．北京“治安管理拓展型”模式

北京市作為我國(guó)首都，一直是流動(dòng)人口的主要流入地之一，流動(dòng)人口的大量流入給北京的社會(huì)秩序以及公共資源等帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為解決流動(dòng)人口管理上的困難，實(shí)現(xiàn)流入地的社會(huì)穩(wěn)定，北京選擇了以“治安防范管理”為主的管理模式，該模式由政法委或綜治委牽頭，主要辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在政法委或公安局，同時(shí)派出所指導(dǎo)的協(xié)管員隊(duì)伍在基層負(fù)責(zé)參與流動(dòng)人口的管理。該模式最主要的特征是“治安管理”，主要通過(guò)“以房管人”、“暫住證管理”等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的治安管理^[15]。目前，北京、廣州、重慶等我國(guó)大部分城市均采取該模式。然而，隨著政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)不斷得到加強(qiáng)，單純的治安管理的體制顯然已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新的政府職能的需求，這使部分地區(qū)在傳統(tǒng)治安防范模式的基礎(chǔ)上，逐漸形成了“治安管理拓展型”模式^[16]。這種模式是在傳統(tǒng)“治安管理為主”的“流管”模式的基礎(chǔ)上逐漸強(qiáng)化服務(wù)、弱化治安而形成的，是一種以治安防范管理為主，同時(shí)拓展流動(dòng)人口服務(wù)的管理模式。

從北京的創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)看，“治安管理拓展型”模式可實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口在大城市的基本管理，但尚未做到“管理”與“服務(wù)”的有效結(jié)合，此外“以房管人”雖然抓住了管理的要害，但由于個(gè)人道德風(fēng)險(xiǎn)、法律等問(wèn)題的出現(xiàn)，導(dǎo)致政府管理目前處于被動(dòng)的狀態(tài)，從而影響了流動(dòng)人口的有序流動(dòng)。在今后的發(fā)展中需更進(jìn)一步將“管理”與“服務(wù)”結(jié)合，實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的職能。

2．嘉興“專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”模式

嘉興在流動(dòng)人口的管理上采用的是“專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”管理模式，主要通過(guò)成立專門的流動(dòng)人口服務(wù)管理部門來(lái)實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口在計(jì)生、衛(wèi)生、教育、勞動(dòng)等的基本公共服務(wù)與管理，該模式是一種完全創(chuàng)新的管理模式^[17]。嘉興在構(gòu)建“專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”管理模式方面的主要?jiǎng)?chuàng)新包括轉(zhuǎn)變理念、構(gòu)建體制、加強(qiáng)機(jī)制、分層服務(wù)、信息共享等。第一，將流動(dòng)人口統(tǒng)一稱為“嘉興新居民”，增強(qiáng)流動(dòng)人口在嘉興的歸屬感。第二，成立嘉興市新居民事務(wù)局，專門負(fù)責(zé)嘉興市新居民服務(wù)管理工作，同時(shí)建立流動(dòng)人口管理的四級(jí)組織網(wǎng)絡(luò)體系：嘉興市成立新居民事務(wù)局；各縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）成立新居民事務(wù)局（所）；各村、社區(qū)、規(guī)模以上企業(yè)建立工作站；各地按照500:1的要求配備專職協(xié)管員隊(duì)伍^[18]。第三，通過(guò)居住證實(shí)現(xiàn)新居民的分層服務(wù)。第四，構(gòu)建上下聯(lián)通、資源共享的“新居民信息管理系統(tǒng)”平臺(tái)。第五，成立了新居民服務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)工作機(jī)制、考核機(jī)制。目前，采取該管理體制進(jìn)行積極改革創(chuàng)新的城市除嘉興外還有江蘇省的張家港市。

從嘉興的實(shí)踐來(lái)看，嘉興的“專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”管理模式在一定程度上符合嘉興本地的流動(dòng)人口服務(wù)現(xiàn)狀。然而目前要真正發(fā)揮其專業(yè)管理部門的職能，仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)部門與部門之間以及政策與政策之間的協(xié)調(diào)與溝通。此外，由于新居民事務(wù)局還不夠成熟，對(duì)于在今后的發(fā)展中如何發(fā)揮其專業(yè)型特點(diǎn)還需要進(jìn)一步研究和探討。

3．無(wú)錫“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”模式

第三種模式是以無(wú)錫市為代表的，以資源整合為手段，以“大人口”觀為指導(dǎo)，人口計(jì)生委或發(fā)改委牽頭來(lái)協(xié)調(diào)涉及流動(dòng)人口生產(chǎn)生活的多個(gè)部門的“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”模式^[19]。該模式在原有政府框架總體不變的基礎(chǔ)上，通過(guò)某一機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)各部門行為，使得各部門職責(zé)分工明確，從而實(shí)現(xiàn)從整體上統(tǒng)籌流動(dòng)人口的服務(wù)與管理。在流動(dòng)人口的服務(wù)管理上，無(wú)錫的主要?jiǎng)?chuàng)新包括：第一，積極構(gòu)建“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”管理體制，成立新的工作體系，新工作體系的主要內(nèi)容包括：市規(guī)劃指導(dǎo)；區(qū)協(xié)調(diào)監(jiān)督；街道（鎮(zhèn)）組織落實(shí)；社區(qū)（村）綜合服務(wù)，并在撤銷市外來(lái)人口管理服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，分別在市、區(qū)、街道（鎮(zhèn)）成立相應(yīng)的人口工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在各社區(qū)（村）建立健全社區(qū)事務(wù)工作站（村社區(qū)服務(wù)中心）^[20]；第二，不斷進(jìn)行職能整合，強(qiáng)化計(jì)生委在流動(dòng)人口服務(wù)管理中的作用；第三，加強(qiáng)流動(dòng)人口信息整合，建立“社區(qū)化集中采集”、“數(shù)字化統(tǒng)一管理”、“按權(quán)限分類查詢”的人口綜合信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并由市人口計(jì)生部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)^[21]。

從無(wú)錫的創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)看，無(wú)錫的“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”模式是在摒棄了“治安管理拓展型”模式的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)的一種流動(dòng)人口服務(wù)管理模式的轉(zhuǎn)變，比較符合現(xiàn)代流動(dòng)人口的特點(diǎn)。不過(guò)，該創(chuàng)新模式目前也面臨著一些困難，尤其是在人口計(jì)生部門，將面臨著職能轉(zhuǎn)變等多重困難，所以，在往后的流動(dòng)人口服務(wù)管理工作中，無(wú)錫將重點(diǎn)解決“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”模式創(chuàng)新所帶來(lái)的難題。

4．深圳“積分制”模式

為克服流動(dòng)人口服務(wù)管理中各部門之間的交叉管理及互相扯皮，2008年起深圳市對(duì)持有長(zhǎng)期暫住證的流動(dòng)人員賦予“居民”身份，推行居住證制度。居住證涵蓋多種功能，包括房屋租賃、社保、計(jì)劃生育、教育等多項(xiàng)公共服務(wù)^[22]。政府可以通過(guò)居住證行使其管理與服務(wù)的職能，從而大大節(jié)約了管理成本，而流動(dòng)人口可以依靠居住證享受深圳當(dāng)?shù)貞艏丝谒鶎?duì)應(yīng)的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房、保障等一系列公共服務(wù)^[23]，此外，流動(dòng)人口還可以依據(jù)深圳市“積分制”制度進(jìn)行“積分入戶”，即實(shí)行“積分制”模式。“積分制”模式是指積分制入戶政策，即通過(guò)科學(xué)設(shè)置確定積分指標(biāo)體系，將流動(dòng)人口入戶城鎮(zhèn)的條件進(jìn)行指標(biāo)量化，并對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)賦予一定分值，當(dāng)積分達(dá)到規(guī)定分值時(shí)，流動(dòng)人口即可申請(qǐng)入戶城鎮(zhèn)的一種管理模式^[24]。由于當(dāng)前城市戶籍與教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)掛鉤，該模式能有效縮小流動(dòng)人口與戶籍人口在公共服務(wù)方面的差距，是我國(guó)戶籍制度的一大創(chuàng)新。

深圳的“積分制”模式，是對(duì)流動(dòng)人口質(zhì)量的一種量化方式，可有效地對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行分層管理，并實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口從“被動(dòng)接受管理”到“主動(dòng)接受管理”的轉(zhuǎn)變。此外，“積分制”模式不是一成不變的，各地可以根據(jù)自身發(fā)展階段和發(fā)展條件的變化，調(diào)整積分指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)管理和調(diào)控。就目前來(lái)看，“積分制”模式也不失為實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口均等化服務(wù)的可選方法。

近年來(lái)，為有效緩解流動(dòng)人口與戶籍人口在基本公共服務(wù)方面的差距，上海市不斷加大對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)力度，積極探索和推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化工作，相繼在人口計(jì)生服務(wù)、教育公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障服務(wù)、就業(yè)服務(wù)以及居住服務(wù)等方面推出了一系列的制度與政策，并取得了明顯的成效，在基本公共服務(wù)的制度安排層面已基本實(shí)現(xiàn)均等化。

第一，在人口計(jì)生服務(wù)方面，上海采用“一盤棋”式的計(jì)劃生育統(tǒng)一服務(wù)管理模式?！耙槐P棋”的服務(wù)管理主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：①不斷加大計(jì)劃生育服務(wù)供給；②積極提供優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)；③不斷推進(jìn)生殖健康服務(wù)；④實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)待服務(wù)；⑤加大生育關(guān)懷服務(wù)。上海自2010年推進(jìn)國(guó)家流動(dòng)人口計(jì)劃生育均等化試點(diǎn)以來(lái)，相關(guān)制度不斷完善，已初步建立了流動(dòng)人口計(jì)生服務(wù)制度體系，在計(jì)生服務(wù)層面基本實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口與上海戶籍人口無(wú)差異，即已基本實(shí)現(xiàn)均等化，并且，部分服務(wù)實(shí)現(xiàn)了優(yōu)等化服務(wù)^[25]。

第二，在教育公共服務(wù)方面，上海主要從教育多元化的供給以及教育資源供給兩個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口子女的教育服務(wù)。在教育基本公共服務(wù)的多元化供給方面，上海通過(guò)新建學(xué)校、加大公辦學(xué)校招收農(nóng)民工子女力度、鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)等多種形式，保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育。在教育資源供給方面，上海逐漸增加對(duì)流動(dòng)人口子女教育資源的供給。首先，不斷向流動(dòng)人口子女開放中等教育資源，如上海中職以及高職自主招生已分別于2008年與2011年向流動(dòng)人口子女開放。此外，上海市成人學(xué)校和社區(qū)學(xué)院均已向流動(dòng)人口子女開放。其次，不斷重視農(nóng)民工子女學(xué)前教育問(wèn)題，上海通過(guò)啟動(dòng)在城郊接合部設(shè)立民辦三級(jí)幼兒園和農(nóng)民工子女學(xué)前教育看護(hù)點(diǎn)等舉措，逐步解決農(nóng)民工子女學(xué)前教育資源相對(duì)不足的困境。

第三，在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，通過(guò)各種手段不斷提高流動(dòng)人口的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平。首先，增強(qiáng)流動(dòng)人口的公共衛(wèi)生服務(wù)，如寶山區(qū)為居住6個(gè)月以上的流動(dòng)人員建立居民健康檔案，閔行區(qū)將流動(dòng)人口肺結(jié)核防治納入到與戶籍人口同等的工作中。其次，加強(qiáng)流動(dòng)人口孕產(chǎn)婦的服務(wù)管理工作，如來(lái)滬孕產(chǎn)婦可以享受指定醫(yī)院限價(jià)的產(chǎn)前檢查、住院分娩等服務(wù)。最后，加大流動(dòng)人口的基本醫(yī)療服務(wù)供給，主要表現(xiàn)在醫(yī)療藥品等向流動(dòng)人口開放?？傮w而言，在公共醫(yī)療衛(wèi)生制度方面，上海流動(dòng)人口已經(jīng)被納入全市制度的覆蓋范圍中，流動(dòng)人口可以享受與戶籍人口同等的公共醫(yī)療服務(wù)。

第四，在社會(huì)保障服務(wù)方面，2009年上海頒布了《關(guān)于外來(lái)從業(yè)人員參加本市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)若干問(wèn)題的通知》，建立了以社會(huì)保險(xiǎn)為內(nèi)容的流動(dòng)人口社會(huì)保障制度體系^[26]。這一通知的頒布大幅提高了流動(dòng)人口的社會(huì)保險(xiǎn)（包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)）待遇，提升了流動(dòng)人口社會(huì)保障水平。目前，伴隨著上海《關(guān)于外來(lái)從業(yè)人員參加本市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)若干問(wèn)題的通知》以及國(guó)家《社會(huì)保險(xiǎn)法》的全面實(shí)施，上海流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)覆蓋到大部分流動(dòng)人口，流動(dòng)人口與戶籍人口之間的差距也在逐漸減少，均等化水平不斷提高。

第五，在就業(yè)服務(wù)方面，上海從政策、培訓(xùn)以及法律法規(guī)等多個(gè)方面加強(qiáng)流動(dòng)人口的就業(yè)基本公共服務(wù)。首先，不斷完善流動(dòng)人口就業(yè)服務(wù)政策，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：①建立公益性的來(lái)滬人員就業(yè)服務(wù)中心；②建立來(lái)滬就業(yè)保障服務(wù)站；③免費(fèi)為就業(yè)滿6個(gè)月的來(lái)滬從業(yè)人員提供失業(yè)登記服務(wù)；④停止征收用人單位使用外地勞動(dòng)力的綜合管理費(fèi)；⑤將外地勞動(dòng)力就業(yè)管理部門經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。其次，加大對(duì)流動(dòng)人口的職業(yè)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)其就業(yè)能力，主要是通過(guò)開展實(shí)施“農(nóng)民工技能提升三年行動(dòng)計(jì)劃（2010—2012）”等多個(gè)就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目的方式進(jìn)行。最后，通過(guò)將外來(lái)農(nóng)民工全部納入《上海市企業(yè)職工最低工資規(guī)定》適用范圍以及頒布實(shí)施《上海市企業(yè)欠薪保障金籌集和墊付的若干規(guī)定》等，增加對(duì)流動(dòng)人口的勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)。目前，上海流動(dòng)人口就業(yè)服務(wù)與戶籍人口幾乎無(wú)差別，尤其是在就業(yè)培訓(xùn)與勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)方面，幾乎實(shí)現(xiàn)了流動(dòng)人口與戶籍人口的一體化服務(wù)。

第六，在住房保障方面，上海開始加大關(guān)注流動(dòng)人口的住房保障服務(wù)。一方面，從政策覆蓋的角度，增大流動(dòng)人口住房保障服務(wù)的范圍。2010年上海出臺(tái)了《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)》，將流動(dòng)人口納入到公共租賃住房保障的覆蓋范圍內(nèi)^[27]。另一方面，從住房供給的角度，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口集中居住地的規(guī)劃與建設(shè)。近年來(lái)，上海積極探索用閑置非居住房屋、單位自用土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地等來(lái)改建、建設(shè)職工宿舍、單位租賃房、集中居住點(diǎn)，解決流動(dòng)人口的基本住房需求。在這方面經(jīng)驗(yàn)較為突出的為黃浦區(qū)、浦東新區(qū)以及閔行區(qū)，尤其是閔行區(qū)近年來(lái)大規(guī)模建設(shè)的流動(dòng)人口集中居住點(diǎn)，在解決流動(dòng)人口居住問(wèn)題中發(fā)揮了重要作用?？傮w而言，流動(dòng)人口居住服務(wù)的相關(guān)制度正在逐步完善。

近年來(lái)，上海在流動(dòng)人口基本服務(wù)均等化方面成效顯著，楊浦、閔行、寶山、松江四區(qū)的試點(diǎn)工作成績(jī)突出。但應(yīng)該看到，目前均等化工作推進(jìn)還面臨許多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

1．主要問(wèn)題

1）流動(dòng)人口與戶籍人口享受的基本公共服務(wù)差距較大

這種差距表現(xiàn)在多個(gè)方面。如在社會(huì)救助方面，由于目前我國(guó)實(shí)行的最低生活保障等社會(huì)救助制度是以具有本地戶口為前提條件的，對(duì)上海而言，上海地區(qū)制定的最低生活保障、醫(yī)療救助、社區(qū)綜合幫扶等社會(huì)福利政策僅覆蓋到具有上海戶籍的居民，有關(guān)流動(dòng)人口的社會(huì)救助還缺少制度化、常態(tài)化的機(jī)制安排，相關(guān)社會(huì)救助很難惠及流動(dòng)人口。在流動(dòng)人口子女基礎(chǔ)教育方面，由于學(xué)前教育資源的不足，目前上海保障戶籍兒童進(jìn)入屬地公辦幼兒園，而大部分流動(dòng)人口子女進(jìn)入辦學(xué)條件較低的民辦幼兒園，部分甚至進(jìn)入不符辦學(xué)要求的簡(jiǎn)易看護(hù)點(diǎn)。此外，由于戶籍制度的限制，流動(dòng)人口子女不能在上海就讀普通高中與參加高考。這就迫使流動(dòng)人口子女普遍就讀于弱勢(shì)的學(xué)校，這些學(xué)校一般具有師資保障設(shè)施不完善、福利不好等特點(diǎn)，相比于本地戶籍人口流動(dòng)人口子女在教育上享受到的資源少之又少。在計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)待方面，根據(jù)統(tǒng)一的政策口徑，計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助金的發(fā)放目前僅以戶籍人口為對(duì)象，暫未覆蓋到流動(dòng)人口。在居住服務(wù)方面，流動(dòng)人口還無(wú)法享受到經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等住房保障服務(wù)，在住房公積金制度上，流動(dòng)人口也不屬?gòu)?qiáng)制性繳存對(duì)象。

2）流動(dòng)人口在部分重要領(lǐng)域的基本公共服務(wù)需求尚未得到滿足

對(duì)于大部分流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)，最需要政府提供的基本公共服務(wù)為公共廉租房、醫(yī)療保障、子女教育以及養(yǎng)老保障等。然而，就目前來(lái)看，流動(dòng)人口在上海選擇住房時(shí)，大部分流動(dòng)人口還無(wú)法享受到相對(duì)低廉的廉租房以及經(jīng)濟(jì)適用房待遇，大多數(shù)流動(dòng)人口住房條件較差，對(duì)他們來(lái)說(shuō)租房負(fù)擔(dān)是一個(gè)很大的壓力。而在子女教育方面，流動(dòng)人口迫切希望子女能夠像戶籍兒童一樣享受上海的教育資源，然而，目前流動(dòng)人口子女只能就讀于以下五類學(xué)校：①公立小學(xué)、初中；②流出地政府在上海創(chuàng)辦的學(xué)校；③民助自立學(xué)校；④民工子弟學(xué)校；⑤留守地鄉(xiāng)鎮(zhèn)村學(xué)校，而無(wú)法像上海戶籍兒童一樣大多就讀于上海本地公辦的學(xué)校，尤其是不能就讀普通高中與參加高考^[28]。在醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等方面存在同樣的問(wèn)題。這些方面的公共服務(wù)正是流動(dòng)人口最想得到的服務(wù)，對(duì)他們來(lái)說(shuō)這是最重要的領(lǐng)域，然而，目前這些重要領(lǐng)域的基本公共服務(wù)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，均等化程度相對(duì)較低，相比而言，對(duì)于那些并不是最重要領(lǐng)域的公共服務(wù)如計(jì)生服務(wù)卻基本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)均等化。

3）部分流動(dòng)人口基本公共服務(wù)形同虛設(shè)

目前，由于多種原因，部分流動(dòng)人口基本公共服務(wù)形同虛設(shè)，流動(dòng)人口部分公共服務(wù)權(quán)益難以得到有效保障。一是供給與需求不匹配。以就業(yè)培訓(xùn)為例，由于大部分的流動(dòng)人口從事的職業(yè)比較低端，且工種多元，而目前部分就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)針對(duì)性不強(qiáng)，企業(yè)和勞動(dòng)者雙方對(duì)職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的積極性不高、迫切性不強(qiáng)，流動(dòng)人口職業(yè)培訓(xùn)的實(shí)際效應(yīng)與預(yù)期存在著相當(dāng)大的距離。二是部分公共服務(wù)手續(xù)比較繁瑣，很難起到該有的效果。以計(jì)生服務(wù)為例，由于部分計(jì)劃生育服務(wù)要具備原籍地開具的《流動(dòng)人口婚育證明》及辦理相關(guān)手續(xù)才能享受，部分流動(dòng)人口因怕跑辦事機(jī)構(gòu)、開證明麻煩等，不愿意參加計(jì)劃生育服務(wù)。這樣，一些基本服務(wù)就成了擺設(shè)，不能很好地發(fā)揮其該有的作用。三是部分流動(dòng)人口政策意識(shí)不強(qiáng)。仍以計(jì)生服務(wù)為例，由于流動(dòng)人口的政策意識(shí)不強(qiáng)，盡管計(jì)劃生育部門做了很多的宣教工作，但部分流動(dòng)人口仍對(duì)計(jì)生服務(wù)缺乏關(guān)注，少數(shù)流動(dòng)人口更是存在來(lái)滬“計(jì)劃外生育”的意圖，有意規(guī)避計(jì)劃生育服務(wù)和管理。四是部分企業(yè)存在有法不依的現(xiàn)象。以社會(huì)保險(xiǎn)為例，盡管大部分流動(dòng)人員都已被納入到社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍，但調(diào)查顯示，仍有一些私營(yíng)企業(yè)出于降低成本考慮，未依法為流動(dòng)人口參與“城?！?、“醫(yī)?！鞭k理手續(xù)、繳納費(fèi)用。

4）流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)不夠完善

目前，上海流動(dòng)人口基本公共服務(wù)已涵蓋多個(gè)方面，覆蓋面積與范圍不斷擴(kuò)大，然而部分流動(dòng)人口基礎(chǔ)服務(wù)仍然不夠完善。如在流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)方面，目前雖然很多符合條件的流動(dòng)人口已經(jīng)能夠參加本市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，但對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)仍然沒(méi)有形成完善的制度，流動(dòng)人口很難參與這部分保險(xiǎn)。此外，到目前為止還有相當(dāng)一部分的流動(dòng)人口沒(méi)有被社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋，尤其是那些靈活就業(yè)類的流動(dòng)人口，他們?nèi)詿o(wú)法參加社會(huì)保險(xiǎn)。對(duì)于醫(yī)療保險(xiǎn)，由于農(nóng)村戶籍人員的流動(dòng)人口社保繳費(fèi)較低，他們?cè)卺t(yī)療保險(xiǎn)方面無(wú)法享受上海醫(yī)保門診待遇。

2．主要挑戰(zhàn)

1）流動(dòng)人口總量有繼續(xù)增加的趨勢(shì)

根據(jù)中國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，至2010年11月上海市流動(dòng)人口占常住人口總量的39%，與第五次人口普查相比，增加了551.2萬(wàn)人。其中，在滬居住超過(guò)6年的占到27.4%，長(zhǎng)期居住趨勢(shì)明顯^[29]。截至2012年末，上海市流動(dòng)人口總數(shù)達(dá)到960.24萬(wàn)人，占全市常住人口的40.34%。從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，上海流動(dòng)人口總量仍將繼續(xù)增加。據(jù)上海市人口計(jì)生委預(yù)測(cè)，到2015和2020年，上海流動(dòng)人口將分別達(dá)到1 050萬(wàn)左右和1200萬(wàn)左右，年均增長(zhǎng)率將逐漸降至2011—2015年的3.1%左右和2016—2020年的2.7%左右^[30]。

圖1為上海流動(dòng)人口增長(zhǎng)率與戶籍人口增長(zhǎng)率比較圖。由圖1可以很明顯看出2012年上海流動(dòng)人口增長(zhǎng)率急劇上升，主要原因?yàn)?010年上海舉辦了世博會(huì)，從而吸引了大量的外來(lái)人員。由于2010年數(shù)據(jù)變化較大，為了更清楚地看清近幾年上海流動(dòng)人口增長(zhǎng)率的變化情況，我們暫且忽略2010年流動(dòng)人口數(shù)據(jù)，由圖2可以看出上海戶籍人口增長(zhǎng)率幾乎穩(wěn)定在1%的水平以內(nèi)，流動(dòng)人口增長(zhǎng)率則經(jīng)歷了先下降后上升再下降的趨勢(shì)，然而流動(dòng)人口增長(zhǎng)率水平到了2011年之后才低于3%，這進(jìn)一步表明上海流動(dòng)人口總量有進(jìn)一步繼續(xù)增加的趨勢(shì)，只是增加速度在逐漸減慢。流動(dòng)人口這種持續(xù)、無(wú)序、盲目的增長(zhǎng)，將給上?；A(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)供給帶來(lái)巨大的壓力，加劇了教育、醫(yī)療等公共資源的矛盾。

圖1　上海流動(dòng)人口增長(zhǎng)率與戶籍人口增長(zhǎng)率比較圖^[31]

圖2　上海流動(dòng)人口增長(zhǎng)率與戶籍人口增長(zhǎng)率比較圖（去除2010年數(shù)據(jù)）^[32]

2）流動(dòng)人口空間分布不均衡

流動(dòng)人口空間分布不均衡，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，從上海全市范圍來(lái)看，流動(dòng)人口在區(qū)與區(qū)之間分布不均，主要聚居在城郊結(jié)合地區(qū)。圖3為2012年上海各區(qū)、縣外來(lái)人口占全市外來(lái)人口比例。

圖3　2012年上海各區(qū)、縣外來(lái)人口占全市外來(lái)人口比例（%）^[34]

由圖3及近5年的流動(dòng)人口狀況可知，城郊結(jié)合區(qū)和部分遠(yuǎn)郊區(qū)是近5年流動(dòng)人口增長(zhǎng)最快的區(qū)域，主要包括寶山、嘉定、浦東和奉賢等區(qū)。具體看，近郊區(qū)（閔行、寶山、嘉定和浦東新區(qū)）的流動(dòng)人口占全市流動(dòng)人口總量的53%^[33]，閔行、奉賢、松江、嘉定、青浦5個(gè)區(qū)的流動(dòng)人口已經(jīng)接近甚至超過(guò)戶籍人口，具體情況見(jiàn)圖4。

圖4　2012年上海各區(qū)、縣流動(dòng)人口占所在區(qū)、縣常住人口比例（%）^[35]

第二，流動(dòng)人口在同一區(qū)內(nèi)也存在分布不均的現(xiàn)象，主要集聚在企業(yè)和勞動(dòng)力密集的片區(qū)。例如由2010年第六次人口普查可知，寶山區(qū)內(nèi)大場(chǎng)鎮(zhèn)、顧村鎮(zhèn)、楊行鎮(zhèn)、月浦鎮(zhèn)、羅店鎮(zhèn)及羅涇鎮(zhèn)集中了區(qū)內(nèi)72.88%的流動(dòng)人口；松江區(qū)的九亭鎮(zhèn)、車墩鎮(zhèn)、新橋鎮(zhèn)、工業(yè)區(qū)的流動(dòng)人口總數(shù)占到全區(qū)總量的50.88%^[36]。流動(dòng)人口的空間分布不均衡將導(dǎo)致區(qū)域間公共服務(wù)資源配置不均衡，對(duì)加強(qiáng)公共服務(wù)資源的全市統(tǒng)籌提出了更高要求。

最后，流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)分化嚴(yán)重。隨著流動(dòng)人口的隊(duì)伍不斷增加，第一代流動(dòng)人口正逐漸退出外來(lái)勞動(dòng)隊(duì)伍，新的外來(lái)人員漸漸地加入上海流動(dòng)人口行列，外來(lái)人口的結(jié)構(gòu)在不斷發(fā)生變化，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，流動(dòng)人口趨向于年輕化，以第二代農(nóng)民工為代表的80后甚至90后人群將逐漸成為上海流動(dòng)人口的主體。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，15~64歲年齡組人口占90.2%，與第五次人口普查的87.5%相比，上升了2.7個(gè)百分點(diǎn)^[37]。另一方面，流動(dòng)人口的總體受教育程度有所提升。如圖5所示，第五次人口普查與第六次普查期間流動(dòng)人口受教育程度對(duì)比圖可知，截至2010年10月，上海流動(dòng)人口中高中及以上文化程度人口所占比重為30.4%，比10年前第五次人口普查上升15.5個(gè)百分點(diǎn)；而小學(xué)及以下文化程度人口比重為16.9%，比第五次人口普查下降13個(gè)百分點(diǎn)。

圖5　第五次人口普查與第六次普查期間流動(dòng)人口受教育程度對(duì)比圖^[38]

新一代年輕化的流動(dòng)人口，其受教育程度和文化水平更高、維權(quán)意識(shí)更強(qiáng)，要求政府加快推進(jìn)基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化的訴求也更加強(qiáng)烈。

1．問(wèn)題原因分析

1）政府部門重視不夠

上海流動(dòng)人口大規(guī)模涌入是近10年來(lái)的現(xiàn)象，然而，目前包括部分政府部門在內(nèi)的社會(huì)各方面，對(duì)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)仍然比較模糊，對(duì)流動(dòng)人口給城市帶來(lái)的利弊得失認(rèn)識(shí)不足，同時(shí)對(duì)流動(dòng)人口公共服務(wù)的重視不夠。雖然近年來(lái)政府部門已日益認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口的重要性，但仍有部門和領(lǐng)導(dǎo)僅把流動(dòng)人口當(dāng)做控制和管理的對(duì)象，而不是服務(wù)的對(duì)象，他們較多考慮的還是流動(dòng)人口對(duì)城市穩(wěn)定和公共資源的沖擊以及給本部門工作帶來(lái)的壓力，而沒(méi)能充分認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口的重要性以及流動(dòng)人口對(duì)城市的貢獻(xiàn)。同時(shí)，政府部門出于對(duì)短期財(cái)力限制和預(yù)算約束的考慮，在實(shí)踐中往往僅以戶籍人口作為政策對(duì)象，對(duì)流動(dòng)人口公共服務(wù)問(wèn)題考慮不足。此外，在實(shí)際工作中，很多政府工作人員服務(wù)意識(shí)淡薄，甚至在與流動(dòng)人口接觸中態(tài)度惡劣，把為流動(dòng)人口提供公共服務(wù)當(dāng)成一種施舍或者恩賜，導(dǎo)致很多流動(dòng)人口不愿意去使用政府提供的公共服務(wù)。

2）制度設(shè)計(jì)不合理

制度設(shè)計(jì)不合理主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，戶籍制度改革緩慢。上海流動(dòng)人口與本地戶籍人口在享受基本服務(wù)上的差異的根本原因在于傳統(tǒng)的戶籍制度。隨著改革開放的進(jìn)行，傳統(tǒng)的戶籍制度弊端不斷凸顯。僅就基本服務(wù)均等化方面來(lái)說(shuō)，上海戶籍不僅是作為上海人的證據(jù)，還是巨大權(quán)益與福利的象征，上海戶籍制度使得城市流動(dòng)人口與有戶籍居民之間在社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)、教育、住房等方面形成很大的差距，形成兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的單元。改革開放以來(lái)，國(guó)家雖采取了一系列戶籍遷徙政策，但總體而言，我國(guó)的戶籍制度以及其后所附著的福利改革進(jìn)程緩慢，從而制約著我國(guó)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。

第二，財(cái)政體制不夠完善。自1994年分稅制改革以來(lái)，包括上海市在內(nèi)的省級(jí)及市級(jí)政府面臨著巨大的財(cái)政壓力。首先，地方政府不僅要在中央集中一部分財(cái)力，還要對(duì)共享收入和地方固定收入進(jìn)行分成，面臨著層層集中財(cái)政收入的壓力。其次，地方政府還面臨著上級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)下放的壓力。再次，地方政府財(cái)政支出責(zé)任不斷加大，自分稅制改革以來(lái)，對(duì)于中央出臺(tái)的一些惠民政策要靠地方自行消化，這無(wú)疑進(jìn)一步加劇了地方財(cái)政困難。最后，對(duì)于流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的建設(shè)則更是屬于地方政府的財(cái)政支出范圍。因此，財(cái)政的巨大壓力使得部分地方政府在對(duì)流動(dòng)人口公共服務(wù)供給的問(wèn)題上，不得不考慮成本，而最終造成政策落實(shí)的縮水。

第三，缺少規(guī)范性的法律法規(guī)。我國(guó)有關(guān)流動(dòng)人口的法律法規(guī)大都是以限制性規(guī)定為主，缺少關(guān)于流動(dòng)人口基本公共服務(wù)方面的法律法規(guī)，而這方面的法律法規(guī)多以地方為主，而不同的地方法律法規(guī)有所不同，比較雜亂無(wú)章，缺乏全國(guó)統(tǒng)一性綜合性的法律法規(guī)。而就上海有關(guān)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，法規(guī)覆蓋面還不夠全面，在有些方面，往往是問(wèn)題出現(xiàn)了才想著去解決。另外，還存在一些政府部門在推進(jìn)公共服務(wù)進(jìn)程中不按照規(guī)章制度進(jìn)行的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致了有些規(guī)章制度失去了其應(yīng)有的效力。不僅如此，部分企業(yè)還存在有法不依的現(xiàn)象。

同時(shí)，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的體制下，以GDP為核心指標(biāo)的地方政府績(jī)效考核體系，驅(qū)使地方政府將有限的財(cái)力投入到有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)域，對(duì)公共服務(wù)形成擠占效應(yīng)，對(duì)于不屬于本地人口的流動(dòng)人口的公共服務(wù)則更是無(wú)心或無(wú)力兼顧。

3）服務(wù)管理體制不健全

目前，上海雖然在推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)進(jìn)程中不斷探索，在醫(yī)療保障、就業(yè)服務(wù)、計(jì)劃生育等方面有了很大的成就，然而總體來(lái)看，上海在流動(dòng)人口公共服務(wù)方面較多地是從部門角度進(jìn)行推進(jìn)的，還缺乏全市性、系統(tǒng)性的體制安排。

第一，缺乏一個(gè)綜合性協(xié)調(diào)管理部門。流動(dòng)人口的公共服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及公安、民政、教育、衛(wèi)生、計(jì)生、勞動(dòng)等多個(gè)職能部門，但目前上海在此領(lǐng)域還沒(méi)有一個(gè)綜合性的管理部門，很難進(jìn)行統(tǒng)籌把握。各部門擁有各自獨(dú)立、層級(jí)健全的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)、信息網(wǎng)絡(luò)和機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，由于缺乏部門間的共享，相關(guān)服務(wù)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)、機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍等不能充分共享，使得一些資源和工作重復(fù)進(jìn)行，形成資源浪費(fèi)。由于各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，可能導(dǎo)致部分部門之間相關(guān)政策的重疊和掣肘情況的發(fā)生，這在很大程度上弱化了公共服務(wù)的供給能力，減弱了公共服務(wù)應(yīng)有的福利效應(yīng)。

第二，缺乏一套統(tǒng)一的流動(dòng)人口信息管理系統(tǒng)。目前基本公共服務(wù)的均等化工作還缺少一套統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，這在很大程度上制約著流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。由于缺乏一套完整的信息管理系統(tǒng)，使得統(tǒng)計(jì)、公安、民政、人力資源和社會(huì)保障、人口計(jì)生對(duì)流動(dòng)人口在統(tǒng)計(jì)時(shí)間、空間以及統(tǒng)計(jì)對(duì)象的年齡、流動(dòng)狀態(tài)等方面設(shè)定的口徑標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，導(dǎo)致各部門之間的數(shù)據(jù)對(duì)接和比對(duì)存在較大困難。另一方面，由于各部門都要自行進(jìn)行人口信息的采集，形成重復(fù)交叉工作嚴(yán)重，造成人力財(cái)力的極大浪費(fèi)。

第三，缺乏一支高效的服務(wù)流動(dòng)人口的基層隊(duì)伍。上海市流動(dòng)人口截至2012年底已占上海常住人口的40.34%，其數(shù)量之大由此可知，而流動(dòng)人口的工作更涉及方方面面，然而，目前來(lái)看，上海對(duì)于流動(dòng)人口服務(wù)管理的基層力量還相當(dāng)薄弱，缺乏一支高效穩(wěn)定的服務(wù)基層隊(duì)伍。

第四，政策供給及執(zhí)行存在問(wèn)題。上海流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的進(jìn)程中政策的供給與執(zhí)行起到了關(guān)鍵性的作用，但由于多種原因，導(dǎo)致部分公共服務(wù)沒(méi)有得到完全的執(zhí)行貫徹，流動(dòng)人口部分公共服務(wù)權(quán)益難以得到有效保障。一是有些政策較為原則化，沒(méi)有對(duì)具體的做法進(jìn)行明文規(guī)定，操作性不強(qiáng)，部分政策流于形式。二是具體的政策供給與需求之間的不匹配，有些政策表面上是保護(hù)流動(dòng)人口的權(quán)益，但實(shí)際上造成供給與需求方面脫節(jié)，對(duì)于流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)實(shí)用性并不高，他們參與的積極性就不高。三是政策執(zhí)行不到位，為了推進(jìn)上海流動(dòng)人口公共服務(wù)均等化建設(shè)，上海市政府出臺(tái)了大量的政策，然而在執(zhí)行方面卻與制定的政策不相掛鉤，甚至出現(xiàn)落空的現(xiàn)象。

2．對(duì)策建議

流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化是當(dāng)前我國(guó)各大城市所面臨的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化不僅需要政府部門的重視，還需要制度、體制以及政策的合理設(shè)計(jì)與有效執(zhí)行。結(jié)合美國(guó)、日本和歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家基本公共服務(wù)均等化的經(jīng)驗(yàn)，以及我國(guó)地方政府，如北京、嘉興、無(wú)錫和廣東等地的創(chuàng)新實(shí)踐，針對(duì)上海市流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化存在的問(wèn)題，我們提出以下對(duì)策建議：

1）提高政府服務(wù)意識(shí)，重視流動(dòng)人口問(wèn)題

要真正實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化，首先，政府部門必須正確認(rèn)識(shí)流動(dòng)人口的重要性以及流動(dòng)人口對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，消除以往對(duì)流動(dòng)人口的偏見(jiàn)與歧視。其次，政府各工作部門及相關(guān)人員應(yīng)提高自身服務(wù)意識(shí)，從思想深處改變對(duì)流動(dòng)人口實(shí)際上“管理”和“控制”的觀念，樹立“服務(wù)優(yōu)先”的意識(shí)，充分發(fā)揮服務(wù)型政府的職能。最后，政府應(yīng)重視流動(dòng)人口基本公共服務(wù)供給問(wèn)題，將流動(dòng)人口納入到基本公共服務(wù)體系當(dāng)中，切實(shí)保障流動(dòng)人口基本權(quán)利。

2）加強(qiáng)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化制度建設(shè)

要實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)必須加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，主要從以下三點(diǎn)出發(fā)：

第一，加快戶籍制度改革。2009年2月23日，上海啟動(dòng)第四次戶籍制度改革，推出“居住證轉(zhuǎn)戶籍”模式^[39]。該模式為流動(dòng)人口加入上海戶籍開辟了一條道路，但由于條件要求較高（如居住證需達(dá)到七年、申請(qǐng)人員必須是中級(jí)職稱或以上等），實(shí)際達(dá)到要求的人數(shù)并不多，大部分流動(dòng)人口被拒之門外。2013年6月，上海再次提出居住證積分制管理模式，成為中國(guó)內(nèi)地首個(gè)對(duì)外來(lái)人員實(shí)行積分制管理的城市。外來(lái)流動(dòng)人口持有居住證并且總積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值120分，就可以享受到與上海戶籍居民基本相同的公共服務(wù)待遇，此外，還可以通過(guò)一定的指標(biāo)積分實(shí)現(xiàn)積分落戶。然而，由于大量流動(dòng)人口文化層次較低，無(wú)法拿到120分的標(biāo)準(zhǔn)分，而被擋在基本公共服務(wù)的門外^[40]。因此，上海應(yīng)加快推進(jìn)戶籍制度改革，重點(diǎn)完善居住證制度，建立流動(dòng)人口租房、就業(yè)以及享受公共服務(wù)的制度基礎(chǔ)，進(jìn)一步減弱戶籍制度對(duì)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的限制，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化。我們認(rèn)為可以根據(jù)來(lái)滬人員綜合素質(zhì)和實(shí)際貢獻(xiàn)情況，科學(xué)設(shè)定評(píng)分指標(biāo)體系，對(duì)指標(biāo)累計(jì)積分合理劃分積分段，由低到高分別對(duì)應(yīng)不同類別的居住證，作為提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口科學(xué)分類。

第二，完善財(cái)政體制。首先，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，在實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程中，在明確中央、省及市所需承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上，明確中央政府在流動(dòng)人口公共服務(wù)供給方面的責(zé)任，并落實(shí)為具體的財(cái)力配置，擴(kuò)大公共服務(wù)供給資金來(lái)源。其次，通過(guò)整合現(xiàn)有公共資源，減輕財(cái)政支持負(fù)擔(dān)，以教育為例，可通過(guò)鼓勵(lì)民間力量辦學(xué)等方式整合現(xiàn)有資源，達(dá)到減輕財(cái)政支出壓力的目的。最后，將流動(dòng)人口基本公共服務(wù)項(xiàng)目開支列入公共財(cái)政預(yù)算中，建立以政府為主導(dǎo)、公共財(cái)政為主體的基本公共服務(wù)均等化經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，以此來(lái)保障流動(dòng)人口基本公共服務(wù)投入，此外，可根據(jù)流動(dòng)人口數(shù)量及需求變化，動(dòng)態(tài)調(diào)整經(jīng)費(fèi)預(yù)算，逐步促進(jìn)流動(dòng)人口達(dá)到戶籍居民投入標(biāo)準(zhǔn)。

第三，完善流動(dòng)人口法律法規(guī)。目前，上海流動(dòng)人口法律法規(guī)中以衛(wèi)生、計(jì)生類居多，而其他方面相對(duì)較少，如流動(dòng)人口子女教育、居住等方面的法律法規(guī)相對(duì)缺乏。要提高流動(dòng)人口公共服務(wù)供給的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化，就必須首先從法律層面上保護(hù)流動(dòng)人口的基本權(quán)益，完善流動(dòng)人口相關(guān)法律法規(guī)。一方面，擴(kuò)大流動(dòng)人口法律覆蓋面積，將法律覆蓋到流動(dòng)人口的計(jì)生、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)以及居住等各個(gè)方面，明確流動(dòng)人口各方面的權(quán)利與義務(wù)，切實(shí)保障流動(dòng)人口能夠真正享受到法律賦予的基本權(quán)利。此外，立法者還應(yīng)改變以往立法的角度，從以往以管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)為主，以適應(yīng)當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的大趨勢(shì)。另一方面，要及時(shí)調(diào)整或廢除過(guò)時(shí)的、不適應(yīng)的法規(guī)，并對(duì)各區(qū)、縣對(duì)流動(dòng)人口帶有歧視性的政策和法規(guī)進(jìn)行清理，制定上海市統(tǒng)一的流動(dòng)人口管理的法律規(guī)定^[41]。

3）健全流動(dòng)人口服務(wù)管理體制

第一，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，建立流動(dòng)人口綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。上海在流動(dòng)人口的管理方面現(xiàn)采用的是無(wú)錫式的“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”的服務(wù)管理體制，我們認(rèn)為可以將這一職能賦予某一政府部門，如發(fā)改委，統(tǒng)一流動(dòng)人口綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化工作，具體包括流動(dòng)人口公共服務(wù)相關(guān)各部門資源的整合、各部門工作的綜合協(xié)調(diào)、政策的制定和完善等，形成從市級(jí)到基層層次分明、職責(zé)明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的流動(dòng)人口服務(wù)管理體系。從而有利于加強(qiáng)各部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高流動(dòng)人口服務(wù)管理效率。

第二，強(qiáng)化信息共享，構(gòu)建流動(dòng)人口綜合服務(wù)管理信息平臺(tái)。在上海市實(shí)有人口信息管理系統(tǒng)（二期）工程的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合協(xié)調(diào)各部門資源，形成統(tǒng)一的流動(dòng)人口綜合服務(wù)管理信息平臺(tái)，供各部門信息的采集和使用^[42]。該信息平臺(tái)橫向連通公安、計(jì)生、民政、教育、社保、稅務(wù)、衛(wèi)生、工商、房管等部門的現(xiàn)有信息管理系統(tǒng)；縱向連接各區(qū)縣、街道（鎮(zhèn)）和社區(qū)（村），并涵蓋流動(dòng)人口在上海就業(yè)、居住、教育、就醫(yī)、納稅、社保以及社會(huì)貢獻(xiàn)等相關(guān)信息，為上海市加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理提供強(qiáng)有力的信息支持。

第三，統(tǒng)籌人力資源配置，加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理隊(duì)伍建設(shè)。一方面，結(jié)合流動(dòng)人口空間分布情況和未來(lái)增長(zhǎng)趨勢(shì)，測(cè)算編排崗位，從整體上統(tǒng)籌人員編制，確保流動(dòng)人口服務(wù)管理人員數(shù)量。對(duì)于重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門在配置服務(wù)及管理人員方面可采用優(yōu)先配置；對(duì)于基層人員配備、隊(duì)伍建設(shè)上應(yīng)給予重點(diǎn)支持。另一方面，加強(qiáng)服務(wù)管理人員的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，建設(shè)專業(yè)性的流動(dòng)人口服務(wù)管理隊(duì)伍，提高流動(dòng)人口服務(wù)管理質(zhì)量。政府財(cái)政方面可增加對(duì)流動(dòng)人口隊(duì)伍建設(shè)方面的財(cái)政劃撥，尤其是對(duì)基層人員必要的經(jīng)費(fèi)劃撥。

第三，建立分層分類的公共服務(wù)模式。實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化并不是簡(jiǎn)單的無(wú)差異化，而是在承認(rèn)差異化的前提下，保障居民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的基本公共服務(wù)^[43]。在公共服務(wù)均等化與差異化相結(jié)合的基礎(chǔ)上，考慮上海實(shí)際公共服務(wù)資源的供給能力，構(gòu)建分類分層的流動(dòng)人口基本公共服務(wù)模式。該模式分為兩層：第一層為免費(fèi)的、無(wú)差別供給的公共服務(wù)，如文化公共資源（圖書館、博物館、文化館等）、衛(wèi)生公共資源及義務(wù)教育等；第二層為差別化的公共服務(wù)供給，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、保險(xiǎn)、住房、保障等較優(yōu)質(zhì)的公共資源，根據(jù)流動(dòng)人口的分類提供不同的公共服務(wù)。

第四，拓展多元化服務(wù)供給渠道。根據(jù)不同公共服務(wù)內(nèi)容，拓寬多元化供給渠道。一是最基本的公共服務(wù)如傳染病防治、免費(fèi)計(jì)生、社會(huì)保障等服務(wù)由政府直接提供。二是在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域，通過(guò)政府購(gòu)買、政府參股等形式，將原先由政府承擔(dān)的部分職能交由市場(chǎng)主體行使，形成以公共財(cái)政為主體、社會(huì)各方共同參與的流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化工作資金投入機(jī)制。三是充分放寬基本公共服務(wù)投資的準(zhǔn)入限制，鼓勵(lì)社會(huì)參與，推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)項(xiàng)目化，提高項(xiàng)目運(yùn)作水平，充分發(fā)揮社會(huì)組織、社會(huì)工作者的積極作用，促進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成。

4）完善流動(dòng)人口服務(wù)供給政策，提高政策執(zhí)行效果

第一，完善流動(dòng)人口公共服務(wù)政策供給。在政策供給方面，爭(zhēng)取做到以下三點(diǎn)：一是在各個(gè)部門的現(xiàn)行政策基礎(chǔ)上，依據(jù)現(xiàn)行流動(dòng)人口公共服務(wù)規(guī)劃，統(tǒng)一出臺(tái)針對(duì)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的綜合政策安排；二是將流動(dòng)人口納入城市總體規(guī)劃體系，重點(diǎn)加大對(duì)流動(dòng)人口教育、居住、醫(yī)療等公共服務(wù)相關(guān)政策方面的支持力度，確保政策供給與需求相匹配，從實(shí)質(zhì)上解決流動(dòng)人口面臨的根本問(wèn)題；三是在政策的制定方面，盡量具體化、詳細(xì)化，以便于操作，對(duì)于一些只能是原則性的規(guī)定，要制訂相應(yīng)配套辦法，以免制度流于形式。

第二，提高政策執(zhí)行效果。在政策執(zhí)行方面，可采用多種方式提高政策執(zhí)行效果。一是制定整體規(guī)劃計(jì)劃。上?？梢越梃b廣東的做法，制定《上海流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，可在此基礎(chǔ)上分部門、分區(qū)縣，制定相應(yīng)三年計(jì)劃，有序推進(jìn)均等化工作。二是明確職責(zé)分工。明確相關(guān)部門及人員在政策執(zhí)行過(guò)程中的基本職責(zé)，提高執(zhí)行人員素質(zhì)，確保政策能夠順利執(zhí)行。三是強(qiáng)化考核評(píng)價(jià)機(jī)制。在細(xì)化、量化工作任務(wù)及落實(shí)工作職責(zé)的基礎(chǔ)上，制定流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)、監(jiān)督、考核機(jī)制。

（執(zhí)筆：張恒龍）

[1]陳豐．流動(dòng)人口跨地區(qū)服務(wù)管理機(jī)制銜接研究[J]．社會(huì)科學(xué)，2014（1）：91-98.

[2]“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”管理體制探索課題組．變革中的抉擇——無(wú)錫模式：“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”服務(wù)管理體制新探索[J]．人口與計(jì)劃生育，2009（5）：9-11.

[3]馮廣圣．新時(shí)期農(nóng)民工媒介形象的內(nèi)容分析——以《羊城晚報(bào)》為例[J]．梧州學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（2）：58-67.

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[12]王唯奇．法律視野下的我國(guó)戶籍制度改革與完善[D]．中央民族大學(xué)，2009.

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[20]趙明，朱志軍．論城市化與流動(dòng)人口[J]．城市規(guī)劃，1998（1）： 8-12.

[21]朱少雄，范雪佳，楊朝仁．城市流動(dòng)人口服務(wù)管理模式研究[J]．特區(qū)實(shí)踐與理論，2011（3）：70-73.

[22]“專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”服務(wù)管理體制探索課題組．變革中的抉擇——嘉興模式：“專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”服務(wù)管理體制新探索[J].人口與計(jì)劃生育，2009（12）： 10-12.

[1]本報(bào)告所指的上海流動(dòng)人口，是指上海統(tǒng)計(jì)年鑒中的外來(lái)人口，即包含在上海居住半年以下的流動(dòng)人口以及居住半年及以上的常住人口兩部分。

[2]數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

[3]數(shù)據(jù)來(lái)源：由《上海統(tǒng)計(jì)年鑒2012》數(shù)據(jù)估算所得。

[4]趙明，朱志軍．論城市化與流動(dòng)人口[J]．城市規(guī)劃，1998（1）：8-12.

[5]張建斌．淺析城市流動(dòng)人口對(duì)城市發(fā)展的影響及其管理[J]．學(xué)術(shù)論壇．2007（13）：171.

[6]張立明，馬勇．流動(dòng)人口對(duì)武漢城市建設(shè)和發(fā)展的影響與對(duì)策研究[J]．南方人口，1996（4）：32-40.

[7]梁德闊．上海破解“新二元結(jié)構(gòu)”難題研究[J]．華東經(jīng)濟(jì)管理，2012（12）：1-4.

[8]黃桂榮．從管理體制創(chuàng)新看流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化[J]．嶺南學(xué)刊，2012（4）：26-31.

[9]尹德挺．人口有序管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)踐——基于流動(dòng)人口服務(wù)管理的視角[J]．人口與經(jīng)濟(jì)，2012（2）：18-24.

[10]接棟正．發(fā)達(dá)國(guó)家人口管理辦法對(duì)我國(guó)的啟示與思考[J]．人口與經(jīng)濟(jì)，2008（4）：6-9.

[11]尹德挺．人口有序管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)踐——基于流動(dòng)人口服務(wù)管理的視角[J]．人口與經(jīng)濟(jì)，2012（2）：18-24.

[12]接棟正．發(fā)達(dá)國(guó)家人口管理辦法對(duì)我國(guó)的啟示與思考[J]．人口與經(jīng)濟(jì)，2008（4）：6-9.

[13]張瑞．中國(guó)流動(dòng)人口管理與服務(wù)問(wèn)題研究綜述[J]．山西大同大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（6）：17-22.

[14]接棟正．發(fā)達(dá)國(guó)家人口管理辦法對(duì)我國(guó)的啟示與思考[J]．人口與經(jīng)濟(jì)，2008（4）：6-9.

[15]郭宏斌．當(dāng)前我國(guó)城市流動(dòng)人口服務(wù)管理模式與發(fā)展趨勢(shì)[J]．中共四川省委黨校學(xué)報(bào)，2012（1）：80-83.

[16]張輝，邵靈華．流動(dòng)人口抱團(tuán)組織的引導(dǎo)和管理[J]．浙江經(jīng)濟(jì)，2012（15）：48-49.

[17]“專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”服務(wù)管理體制探索課題組．嘉興模式：“專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”服務(wù)管理體制新探索[J]．人口與計(jì)劃生育，2009（12）：10-12.

[18]胡桂蘭，方芳．農(nóng)民工居民化服務(wù)管理創(chuàng)新：嘉興的實(shí)踐[J]．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2012（5）：53-58.

[19]郭宏斌．當(dāng)前我國(guó)城市流動(dòng)人口服務(wù)管理模式與發(fā)展趨勢(shì)[J]．中共四川省委黨校學(xué)報(bào)，2012（1）：80-83.

[20]引自：無(wú)錫人口服務(wù)管理的“一、二、三”http://www.ccgov.net.cn/08zazhi/zzNewsdata.aspx?cateid=22&id=4612

[21]“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”管理體制探索課題組．變革中的抉擇——無(wú)錫模式：“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”服務(wù)管理體制新探索[J]．人口與計(jì)劃生育，2009（5）：9-11.

[22]郭宏斌．當(dāng)前我國(guó)城市流動(dòng)人口服務(wù)管理模式與發(fā)展趨勢(shì)[J]．中共四川省委黨校學(xué)報(bào)，2012（1）：80-83.

[23]朱少雄，范雪佳，楊朝仁．城市流動(dòng)人口服務(wù)管理模式研究[J]．特區(qū)實(shí)踐與理論，2010（5）：70-73.

[24]馮廣圣．新時(shí)期農(nóng)民工媒介形象的內(nèi)容分析——以《羊城晚報(bào)》為例[J].梧州學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（2）： 58-67.

[25]李樹成．上海市推進(jìn)流動(dòng)人口計(jì)生基本公共服務(wù)均等化[N]．中國(guó)人口報(bào)，2011-9-20.

[26]梁德闊．上海破解“新二元結(jié)構(gòu)”難題研究[J]．華東經(jīng)濟(jì)管理，2012（12）：1-4.

[27]引自：創(chuàng)新公租房投融資制度的探索與思考http://www.docin.com/p-238113747.html。

[28]張成釗．流動(dòng)人口公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)困境及政策建議[J]．商界論壇，2013（18）：292.

[29]根據(jù)市人口計(jì)生委2010年抽樣調(diào)查表明，外來(lái)流動(dòng)人口中打算長(zhǎng)期居住的比例為50.9%。

[30]數(shù)據(jù)來(lái)源：由上海市人口計(jì)生委《本市外來(lái)人口現(xiàn)狀及變化趨勢(shì)預(yù)測(cè)》數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

[31]數(shù)據(jù)來(lái)源：由2006—2012年《上海統(tǒng)計(jì)年鑒》，上海流動(dòng)人口總量及上海戶籍人口總量數(shù)據(jù)計(jì)算所得。

[32]數(shù)據(jù)來(lái)源：由2006—2012年《上海統(tǒng)計(jì)年鑒》（去除2010年數(shù)據(jù)），上海流動(dòng)人口總量及上海戶籍人口總量數(shù)據(jù)計(jì)算所得。

[33]數(shù)據(jù)來(lái)源：由圖3閔行、寶山、嘉定和浦東新區(qū)所占份額相加而得。

[34]數(shù)據(jù)來(lái)源：由《上海統(tǒng)計(jì)年鑒2012》，上海各區(qū)、縣外來(lái)人口數(shù)據(jù)計(jì)算所得。

[35]數(shù)據(jù)來(lái)源：由《上海統(tǒng)計(jì)年鑒2012》，上海各區(qū)、縣流動(dòng)人口及各區(qū)、縣常住人口數(shù)據(jù)計(jì)算所得。

[36]數(shù)據(jù)來(lái)源：由上海寶山區(qū)、松江區(qū)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)計(jì)算所得。

[37]數(shù)據(jù)來(lái)源：由上海統(tǒng)計(jì)局第六次及第五次人口普查數(shù)據(jù)所得。

[38]數(shù)據(jù)來(lái)源：由上海統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站第六次及第五次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)所得。

[39]王唯奇．法律視野下的我國(guó)戶籍制度改革與完善[D]．中央民族大學(xué)，2009.

[40]熊曉輝．上海居住證“積分制”破題戶籍制度改革[N]．中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)，2013-07-06.

[41]引自：流動(dòng)人口管理http://www.doc88.com/p-1764773474234.html

[42]梁德闊．上海破解“新二元結(jié)構(gòu)”難題研究[J]．華東經(jīng)濟(jì)管理，2012（12）：1-4.

[43]劉玉博，向明勛，李永珍．上海市閔行區(qū)推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化研究[J]．上海經(jīng)濟(jì)研究，2011（11）：91-98.