附案例：關(guān)于存款本名制的監(jiān)管

在商業(yè)往來中，尤其是銀行業(yè)務(wù)中使用字號或堂名是舊時中國的傳統(tǒng)習(xí)慣之一。如，1915年4月，上海商業(yè)儲蓄銀行開辦時，孔祥熙入股的第一筆股份10　000元，實際是孫中山先生的投資而由孔祥熙以孔庸之戶名出面登記的^[48]。再如，1917年，金城銀行向天津縣署呈請立案時所附的發(fā)起人認股表中，計共14戶，即王郅隆、倪道杰、曲卓新、段永彬、郭善堂、任拙叟、陶文泉、仁厚堂、倪香記、吳元龍、陳心記、徐正志、三槐堂、安定堂。這些戶名除郭善堂、陶文泉用本名外，其余各戶均是名號有異，或者用了“堂”、“記”、化名，如安定堂即胡筆江，仁厚堂即周作民，徐正志即徐又錚，倪香記即倪幼丹家，三槐堂即王郅隆，吳元龍系吳鼎昌長子之名^[49]。在當時銀行開立帳戶及日常業(yè)務(wù)往來中，這種情況也比比皆是，這其中的一個主要原因，恐怕還是不愿露富的思想影響起著主導(dǎo)作用。各家銀行也完全聽任客戶自便，銀行監(jiān)管機關(guān)對此也一直沒有明確的規(guī)定和要求。

這種情形至抗日戰(zhàn)爭中后期開始發(fā)生變化，而起因則是《姓名使用限制條例》的頒布。1941年7月17日，國民政府以渝文字第663號訓(xùn)令，公布《姓名使用限制條例》共7條，主要內(nèi)容包括：（1）凡中華民國人民之本名，以一個為限；登記于戶籍上之姓名為本名；使用姓字或別號者應(yīng)表明其本名。（2）財產(chǎn)權(quán)之取得、設(shè)定、移轉(zhuǎn)或變更，應(yīng)使用本名，或表明其本名。（3）共有財產(chǎn)使用堂名或其他名義者應(yīng)表明共有人之本名；共有人總數(shù)超過20人者，得僅表明代表人之本名。（4）意圖避免納稅義務(wù)，而不使用本名，又不表明本名者，處以漏納稅額1倍至10倍之罰金。（5）意圖避免統(tǒng)制法令之限制，取得不法利益，而不使用本名，又不表明本名者，處1年以下有期徒刑、拘役或500元以下罰金。（6）對于公務(wù)員合法之調(diào)查，應(yīng)用本名報告，其不使用本名，又不表明本名者，處拘役或100元以下罰金^[50]。該條例主要還是從征稅角度考慮，“關(guān)系遺產(chǎn)稅、綜合所得稅及行將舉辦之財產(chǎn)稅之征收甚巨，并關(guān)涉戶籍、兵役、經(jīng)濟管制諸政策之推行”^[51]。

這一條例公布后，財政部先后多次通令各銀錢行莊，對于顧客姓名之記載，應(yīng)即遵照該條例辦理。1942年1月23日，財政部渝錢銀字第26566號訓(xùn)令各地銀行、錢業(yè)同業(yè)公會：“茲查各行莊所用之帳冊表單，對于存款放款各戶仍有使用堂名戶記等項名義者，在一般顧客或未明法令，狃于舊習(xí)，致有隱藏本名情事，各行莊于交易之時，應(yīng)即依據(jù)法令，剴切勸導(dǎo)，予以糾正，以重政令而便考察?！?sup>[52]同日，財政部致函四聯(lián)總處，要求轉(zhuǎn)飭中、中、交、農(nóng)四行一體遵照辦理^[53]。同年5月21日，財政部再次發(fā)布渝錢稽字第29261號訓(xùn)令，重申：“茲查各行帳冊，仍多使用堂名戶記而不表明本名者，非特稽核困難，抑且有違法令；除重申前令，通飭各地銀錢業(yè)公會轉(zhuǎn)行各行莊務(wù)須切實遵照辦理，其不用本名者，并一律不得貸與款項；如再有違，定予嚴懲不貸?！?sup>[54]財政部的這一規(guī)定同樣適用中、中、交、農(nóng)四行^[55]。然而，這兩項指令對如何糾正現(xiàn)存問題等均未涉及；對客戶違反規(guī)定的處罰，也只是停留在“不得貸予款項”，相對而言，更多的只是一般性告誡。

財政部上述訓(xùn)令發(fā)布后，中國銀行總管理處曾通過四聯(lián)總處向財政部提出，該行重慶分行“過去往來各戶，多用堂名記號者，因其地址多有變更，一時無法通知更正”。對此，財政部明確答復(fù)：此種情形“應(yīng)由該分行登報催請來行更正，以符規(guī)定”^[56]。應(yīng)該說，對存款本名制的推行，財政部起初還是較為寬容的。1943年9月15日財政部錢幣司即規(guī)定：“推行之初應(yīng)從放款方面入手，至存款戶，為減少銀行吸收存款困難，目前可不必深究，所有各存款詳細戶名，除檢查時得抄錄余額表外，如無特殊需要，應(yīng)毋庸飭填定期報表?！?sup>[57]

為進一步落實《姓名使用限制條例》，行政院于1943年11月4日發(fā)布仁壹字24471號訓(xùn)令：“《姓名使用限制條例》公布以前各種財產(chǎn)權(quán)之取得、設(shè)定、轉(zhuǎn)移或變更，未使用本名或表明本名者，應(yīng)一律限期更正或表明本名，以期施行盡利；更正或表明之本名應(yīng)為登記于戶籍登記簿之姓名，在未施行戶籍法之區(qū)域，則為登記于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或警察機關(guān)戶口冊之姓名?！毙姓和瑫r規(guī)定，存折記名之股票及有價證券未使用本名者，“應(yīng)于限期內(nèi)向有關(guān)銀行、錢莊、公司、商號表明其本名或更正之”；“逾期不依規(guī)定表明其本名或更正者，視為避免納稅義務(wù)或避免統(tǒng)制法令之限制取得不法利益，準用本條例第四條或第五條科罰”^[58]。根據(jù)行政院的上述指令，財政部于1944年1月4日以渝錢庚字第47375號訓(xùn)令，要求各銀錢行莊轉(zhuǎn)告存款戶未使用本名者，于1944年6月底前向各行莊表明其本名，或予以更正^[59]。

財政部的這一規(guī)定在執(zhí)行中實際是有難度的。中央信托局于1944年5月10日向四聯(lián)總處提出，按照規(guī)定，對于個人存款存戶，“只得先繳驗市民身份證或服務(wù)證，以確定其真實姓名后始予開戶”；而事實上，“不獨未具上項證件者無從存儲，即具有證件者亦不愿多此麻煩，日來存戶減少，影響業(yè)務(wù)已甚顯著，如其他各項儲蓄亦依此辦理，本局儲蓄業(yè)務(wù)勢將限于停頓”。為此，四聯(lián)總處向財政部提出，《姓名使用限制條例》“似系對使用者限制使用本名，銀行除對存款人未使用本名者（例如堂名記名），應(yīng)照財政部渝錢庚字第64533號公函，轉(zhuǎn)告存款人表明其本名或予更正外，似無查對顧客是否確系使用本名之權(quán)責，是顧客來行存款似無庸索驗身份證或服務(wù)證”^[60]。這實際涉及銀錢業(yè)對實施存款本名制所承擔責任的邊界問題。對四聯(lián)總處的這一意見，財政部認為“核屬可行”^[61]，實際上認可了銀行并不需要查對存戶身份的真?zhèn)巍?/p>

總體而言，由于處于抗日戰(zhàn)爭期間，當時國民政府直接控制和管轄的區(qū)域相對有限，對于存款本名制的推行，由于“各地因秩序及交通等問題，而未能一致辦理”^[62]。

抗戰(zhàn)勝利結(jié)束后不久，存款本名制問題進一步受到關(guān)注。1945年10月26日，蔣介石手諭機秘（甲）第9017號致財政部長俞鴻鈞：“國內(nèi)國外關(guān)于國人之存款調(diào)查，應(yīng)先令（國內(nèi)）銀錢業(yè)，存戶與帳目必須要寫真實姓名及其地址為憑，不得再用往日之堂號等記帳。此事重要，必須先行改革，切實準備，嚴格執(zhí)行，乃為防止資本逃避之一法?！?sup>[63]

1945年12月4日，財政部向全國各地銀錢業(yè)同業(yè)公會發(fā)出第17947號快郵代電稱：“乃近據(jù)查報各行莊往來客戶姓名之記載，使用本名者固多，而沿用堂號記名者仍復(fù)不少，殊屬不合。為特重申前令，仰即轉(zhuǎn)行各會員行莊，務(wù)應(yīng)切實遵照前令辦理，如再有違，定予嚴懲不貸”；同時強調(diào)：“嗣后各行莊往來客戶之記載，除應(yīng)使用真實姓名外，并應(yīng)注明其住址，用備查考?！?sup>[64]這是戰(zhàn)后財政部首次正式向全國各地特別是各收復(fù)區(qū)內(nèi)銀錢業(yè)發(fā)出此類通知，但這也只是限于一般性要求，沒有相應(yīng)的具體的可操作性的措施相配套。值得注意的是，上海市銀行公會在轉(zhuǎn)發(fā)財政部17947號代電的通函末尾，還特地附加了一條注解：“電文中開渝銀錢銀字第26566號、29261號，渝錢庚三字第47375號訓(xùn)令，本會均未及奉到?！?sup>[65]這可以理解為，上海銀行公會是用另外一種方式表態(tài)：此前因抗戰(zhàn)期間上海處于淪陷地區(qū)，未執(zhí)行相關(guān)規(guī)定是情有可原的；但此后必須執(zhí)行則是沒有疑問的。

那么，具體實施情況究竟如何呢？根據(jù)中央銀行金融機構(gòu)業(yè)務(wù)檢查處1945年下半年對全國448家銀行、錢莊的檢查，確認“記載帳戶名使用堂名者”共有201家，占被檢查行莊的44．9%；“記載欠明難以稽考者”有205家，占45．8%；上述兩種情況可能有重疊，但總體而言，違規(guī)情況相當嚴重。而從處分情況看，則相對比較寬松，總共只有23件案件受到處分，其中處以“暫予停業(yè)清理”和“吊銷執(zhí)照”的案件總共只占1．8%^[66]。雖然難以確認其中處分“記載帳戶名使用堂名者”案件的準確數(shù)字，但處罰不嚴則是可以肯定的；而這又與當時僅僅依靠財政部的命令，缺乏相應(yīng)法規(guī)層面的規(guī)定，有著極大的關(guān)系。

同時，銀錢行莊出于對自身利益的考慮而難免執(zhí)行不力，也是不爭的事實。1946年2月5日，財政部致函國民政府文官處提出：“實施以來遵照辦理者固多，因沿用舊習(xí)者仍復(fù)時有所見。良以銀錢行莊為達成其吸收社會游資之目的，對于顧客戶名之記載，似亦有其不便過于勉強之苦衷，即或堅請留用本名，乃顧客所留用者，形式上或雖已類似本名，實質(zhì)上則系化名，承受存款行莊既難辨別，本部亦無法稽考，究其癥結(jié)，國內(nèi)戶籍調(diào)查尚未徹底施行或不無關(guān)系，此點似應(yīng)另請內(nèi)政部迅訂施行細則或補充條例，以資遵守?！?sup>[67]為此，蔣介石要求由行政院“主持召集有關(guān)機關(guān)，切實商定推行辦法”^[68]。

此外，政策實施過程中能否一視同仁，也是一個值得關(guān)注的問題。1946年11月15日，中央銀行向財政部提出：“惟外國銀行，其往來客戶華籍姓名之記載仍與功令不符，應(yīng)請貴部通飭各該行遵辦，以資統(tǒng)一?！?sup>[69]12月12日，財政部京錢庚二字第5244號訓(xùn)令上海、天津、漢口、重慶、廣州、青島銀行商業(yè)同業(yè)公會，要求轉(zhuǎn)行當?shù)赝馍虝T銀行，“嗣后華籍存放款戶名應(yīng)一律注明中文本名，其已開戶而未注明本名者并應(yīng)克即分別洽改本名，不得違誤”^[70]。

1947年5月12日，財政部長俞鴻鈞簽發(fā)了財政部京財叁字第4106號令，正式公布了《財政部監(jiān)督銀錢業(yè)對于存款戶限用本名推行辦法》7條。該辦法由財政部起草，經(jīng)行政院轉(zhuǎn)呈國防最高委員會第227次會議備案。該辦法主要內(nèi)容為：（1）自本辦法公布之日起，各地銀錢業(yè)同業(yè)公會應(yīng)即轉(zhuǎn)行所屬會員行莊，以書面通知以堂名記號為戶名之存款戶，克即依照《姓名使用限制條例》之規(guī)定洽改本名，以本辦法公布之日起3個月內(nèi)為最后期限。（2）各銀行錢莊對于逾期仍不洽改本名之存款戶，應(yīng)即將其存款退還，不得再予存儲；如存款戶不來提取者，并應(yīng)設(shè)立專戶存儲，不再計息，俟存戶一次提請銷戶，不得繼續(xù)往來。（3）銀錢行莊于存款戶開戶時，應(yīng)囑存戶將真實姓名、職業(yè)及詳細地址，在開戶申請書內(nèi)詳細填注，不得遺漏；如系商號存款，并應(yīng)填明負責人姓名及地址。（4）違反上述規(guī)定者，除對于存款戶準用《姓名使用條例》相關(guān)規(guī)定科罰外，對于收受存款之行莊，應(yīng)照每一存款戶處以2萬元以上20萬元以下之罰金，再犯者得加倍處罰；對于違反開戶填具真實姓名規(guī)定者，財政部并得令飭收受存款之行莊撤辦其經(jīng)辦之職員。（5）收受存款之特種金融機構(gòu)，適用本辦法之規(guī)定^[71]。這是中央政府層面頒布的第一項關(guān)于“存款本名制”的法規(guī)，其在中國近現(xiàn)代金融史上的意義不可低估。

1947年11月21日，財政部發(fā)布財錢庚二字第18925號訓(xùn)令，進一步強調(diào)：“嗣后各行莊對于往來顧客戶名、地址暨其信用，務(wù)須切實調(diào)查，非經(jīng)殷實客戶具保介紹，不得準許開戶、領(lǐng)用支票；如仍有怠忽失察，擅準領(lǐng)用支票，致起糾紛，或串通客戶捏造名義，從事法外經(jīng)營等情事，定即依法嚴加懲處；對于戶名不實、地址不符，無從查明對證各戶，本部認定其為行莊虛設(shè)暗戶，從重議處，決不寬貸?！?sup>[72]財政部并督責各地金融管理局及中央銀行各區(qū)負責檢查行稽考^[73]。

從《財政部監(jiān)督銀錢業(yè)對于存款戶限用本名推行辦法》及此后的18925號通令看，除對存款必須采用真實姓名的規(guī)定更為具體外，最重要的補充是加強了對銀行、錢莊的管理，強調(diào)銀行、錢莊也必須承擔相應(yīng)的責任。這是十分明顯的。也難怪上海銀行公會在轉(zhuǎn)發(fā)此令的通函中特意強調(diào)：“關(guān)于銀行從業(yè)員之應(yīng)嚴肅生活、慎重操守，尤諄諄告誡”，并要求各會員銀行“切實注意，毋干議處，是為至要”^[74]。

隨即，行政院于1947年12月23日公布《加強金融業(yè)務(wù)管制辦法》，再次作了具體規(guī)定，其第7條載：“任何銀錢行莊對于存放戶限用本名開戶；其使用支票者，并須查明其確切之住址及身份，詳為記載備查，并應(yīng)取具保證。”^[75]

然而，問題絕非僅靠政府部門的一般性號召和幾個規(guī)定就能完全解決的。1948年3月1日，國民政府主席蔣介石向行政院、財政部及四聯(lián)總處發(fā)出機秘甲第11024號手諭：“各銀行往來帳目以后必須依照姓名使用法辦理，無論公司、機關(guān)、行號，必須記載真實名稱；國內(nèi)匯兌尤應(yīng)將匯款人及收款人姓名、住址確實填報，并于超過一定限額以上之匯款，須覓具妥保始準承做。希即照此由四聯(lián)總處擬具辦法，通令各行局及商業(yè)銀行嚴格遵照，并由財政部負責監(jiān)督。如何實施，希詳報。”^[76]對于蔣介石的手諭，四聯(lián)總處和財政部當然不敢怠慢，很快于3月19日擬具了《銀錢行莊承辦存匯款項原則》，簽請行政院察核轉(zhuǎn)報。該“原則”報告了財政部此前在存款本名制方面采取的各項具體措施，認為“與主席手令原旨尚屬吻合”，建議“似可毋庸再行另訂實施辦法”；對于蔣介石手令中提到的國內(nèi)匯款方面的要求，四聯(lián)總處和財政部則認為，“查以往各銀錢行莊辦理國內(nèi)匯款，其匯款人、收款人姓名鮮有以堂記等名義撥匯情事，惟其中有無假借虛列等弊情，似應(yīng)先為防范，用期周密”^[77]。

經(jīng)洽四聯(lián)總處同意后，財政部對各銀錢行莊辦理國內(nèi)匯款，擬訂了具體辦法，于3月19日下達財錢庚三字第24390號訓(xùn)令執(zhí)行，該辦法要點如下：（1）各銀錢行莊承做國內(nèi)匯款，無論系屬信匯、票匯或電匯，均應(yīng)洽由匯款人在匯款申請書中填具匯款人、收款人之真實姓名（或機關(guān)、公司、廠商之全名）及詳實住址，并由承匯行莊隨時登列匯款帳，不得有所遺漏。（2）電匯之收款人如以電報掛號或解款行莊之往來帳號代替者，仍應(yīng)洽由匯款人將收款人之原名及住址列明，以便登列匯款帳；票匯之匯票，其經(jīng)匯款人請求開具空白抬頭匯票者，亦應(yīng)洽由匯款人填明收款人之姓名、住址，以為登帳之依據(jù)。（3）凡屬由解款行莊留交之匯款（包括留待收款人來取、托解款行代收及旅行支票等性質(zhì)之匯款），均應(yīng)洽由匯款人填明留交及收款人住址；尚未確定原由，并應(yīng)由承匯行將其原由一并列注帳冊。（4）各項匯款，除同業(yè)調(diào)撥、軍政機關(guān)公款撥匯及生產(chǎn)、公用、交通等事業(yè)機構(gòu)之款項劃匯，應(yīng)以機關(guān)或事業(yè)出面洽辦外，普通客戶匯款，每筆金額在2億元以上者，解付時應(yīng)由收款人覓具殷實保證，始準解付；倘未具保證即得解付，經(jīng)查明匯款人或收款人姓名不實、住址不符者，由匯解行莊負其責任。（5）銀錢行莊違反上列各條規(guī)定者，由財政部視其情節(jié)輕重，依照《加強金融業(yè)務(wù)管制辦法》第13條及第14條之規(guī)定議處^[78]。這一辦法實際再次加重了銀行、錢莊在國內(nèi)匯款方面的責任，但實際能否真正落實，則又是另外一回事。

1948年3月27日，西安市政府致電財政部，轉(zhuǎn)達了該市參議會首屆第二次大會上參議員謝鑒泉等19人的一項提案，該提案稱：“各莊號對于往來顧客戶名地址暨其信用之調(diào)查，除素所熟知外，深感難獲切實之調(diào)查，且經(jīng)切實客戶具報介紹開戶更感不易做到。誠以西安地居西北，諸多落后，但素重信用，對于借款，仍有寧不借款而不愿具保者；至存款具保介紹雖經(jīng)婉言解釋，存戶視為過分要求，不顧而去。長此以往，非特與配合國策吸收游資之原旨大相違背，且影響業(yè)務(wù)亦非淺鮮?！痹摪附ㄗh財政部對于該市銀號錢莊準予從寬辦理開戶手續(xù)，以免影響業(yè)務(wù)^[79]。4月15日，財政部函復(fù)西安市政府：“查各銀錢行莊對于往來客戶開戶領(lǐng)用支票一事，應(yīng)照加強金融管制辦法第七條之規(guī)定切實辦理，其有未經(jīng)具保介紹之往來客戶，如經(jīng)查實有本部財錢庚二字第18925號訓(xùn)令所述各項情弊者，自應(yīng)由各該行負其責任，依法重處?！?sup>[80]可見，財政部對此前的規(guī)定未作任何通融與變更。

此后，為適應(yīng)實際情況的變化，存款本名制作了一些技術(shù)性調(diào)整。1948年4月2日，四聯(lián)總處向財政部轉(zhuǎn)報了中國、交通兩行3月20日來函，該函稱：《監(jiān)督銀錢業(yè)對于存款戶限用本名推行辦法》第二條規(guī)定，對于逾期不洽改本名之存款戶，應(yīng)予不再計息一點，核與此次國府1947年12月26日頒布之《戰(zhàn)前存款放款清償條例》規(guī)定倍數(shù)，其利息計算至1947年12月31日止之規(guī)定未盡符合；“原應(yīng)先行函請解釋，第以此項差額為數(shù)無多，而層轉(zhuǎn)需時不免延遲存戶取款日期，引起誤會，為兼顧起見，對于戰(zhàn)前堂記戶名存戶迄未改用本名者來行取款時，擬囑其先行填報真實姓名，然后依照清償條例，計算利息，予以一次付清，并須另由存戶覓具妥保”。四聯(lián)總處同時提出，“對于戰(zhàn)前堂記名存戶迄未改用本名者，可否準其填報真實姓名后依照清償條例辦理”^[81]。4月27日，財政部復(fù)函四聯(lián)總處：“查戰(zhàn)前存戶迄未洽改本名或系因存款時期已久，對于以后法令尚未洽悉，自可于來行取款時準其填報真實姓名，并覓具妥保后依照清償條例辦理。”^[82]應(yīng)當說，這一答復(fù)還是采取了較為尊重實際的態(tài)度。

1948年7月27日，上海市銀行商業(yè)同業(yè)公會向財政部提出，此前關(guān)于銀錢行莊普通客戶匯款每筆金額在法幣2億元以上，解付時應(yīng)由收款人覓具殷實保證，證明其姓名住址確實，始準解付的規(guī)定，“每致引起責難”，糾紛迭起，執(zhí)票人亦有據(jù)《票據(jù)法》第21條“未載收款人者，以執(zhí)票人為受款人”之規(guī)定相詰者，并謂“命令變更法律，不生法律之效力”。在此情形下，“銀行堅執(zhí)覓保既屬于法無據(jù)，若果無保照付則又顯違部令，頗感兩難，惟將來銀行如仍照部令辦理，致使執(zhí)票仍受有損害而訴請法院救濟時，銀行既無暇與之周旋，倘法院依法判決賠償，又使銀行因奉行功令而蒙意外之損失，亦屬無從呼吁”；并提出“在目前情況之下，數(shù)億元已非巨額匯款，若仍堅持覓保照付，徒滋銀行困難而已”，并陳請財政部“準予將此項覓保規(guī)定即日廢止”^[83]。10月7日，財政部指令上海市銀行商業(yè)同業(yè)公會，財政部的相關(guān)規(guī)定，“系屬厲行使用真實姓名，以便考查資金流動起見，且此項保證只準在注明收款人姓名住址之確實，與執(zhí)票人為受款人并無抵觸，所請廢止覓保規(guī)定一節(jié)，應(yīng)毋庸議。惟審察現(xiàn)在情形，應(yīng)將原規(guī)定酌予變通，茲改定為：若收款人系解匯行當?shù)卦尤胪瑯I(yè)公會之正當商號、為該行所素知者，可免取保；若系個人而匯款，數(shù)額在金圓一千圓以上者，仍應(yīng)覓具殷實保證，證明其姓名住址確實者，始準解付；若在解付匯款定有限制之地區(qū)，應(yīng)從該地區(qū)之規(guī)定”^[84]。

此后，為配合幣制改革，財政部于1948年11月4日發(fā)出財錢庚三字第6465號訓(xùn)令，對于此前的《財政部監(jiān)督銀錢業(yè)對于存款戶限用本名推行辦法》作了相應(yīng)修正，即將該辦法第5條所定的應(yīng)照每一存款戶處以2萬元以上、20萬元以下之罰金，改為處以金圓10元以上、30元以下之罰金^[85]。中央銀行同時要求各區(qū)負責檢查行，在檢查時要注意行莊存款戶是否使用本名，隨時報核^[86]。這實際上也只是技術(shù)性調(diào)整，沒有實質(zhì)性變化。

1948年10月18日，立法院曾召集專門會議研究制定一部新的《姓名使用條例草案》，有立法委員就提出：（1）法律產(chǎn)生應(yīng)有法的根據(jù)，本案就財政方面言，確有需要，而法律根據(jù)則頗欠缺；（2）自然人限用一個名字，戶籍法內(nèi)應(yīng)有明確規(guī)定，如嫌不足，可以補充修改，不宜另定一法，使法律過多，易滋紊亂，人民難以適從；（3）姓名使用應(yīng)先有姓名登記法，再定使用條例，方符法律程序；（4）如專為稅收目的而制定本條例，即不應(yīng)摻入其他避免兵役業(yè)務(wù)及避免統(tǒng)制法令等條文；如本案為行政法規(guī)亦不應(yīng)有處刑條文。故本案尚有切實考慮必要。也有委員提出：本案應(yīng)先查明戶籍法已有規(guī)定，或規(guī)定尚有遺漏可以補充，即可修正戶籍法，不必另定條例，如須另定條例，亦應(yīng)根據(jù)戶籍法條文再為擬辦，似可由審查會查明再議^[87]。需要指出的是，《姓名使用條例》15條由總統(tǒng)令于1948年12月4日公布，但未明確施行日期^[88]。事實上，對這一問題的考慮已不能局限在法律條文本身，更多的是要顧及實際執(zhí)行的現(xiàn)實可能性。

就實施存款本名制的目的而言，追溯到國民政府1941年7月頒布的《姓名使用限制條例》，其目的主要還是為了防止納稅人“避免納稅義務(wù)”，以及“避免統(tǒng)制法令之限制、取得不法利益”等。其后財政部于1947年5月公布的《監(jiān)督銀錢業(yè)對于存款戶限用本名推行辦法》沒有明確表明實施目的；但從財政部此后多次訓(xùn)令中可以看出，其主要目的還是為避免不法商人“隱匿真實情形，從事非法經(jīng)營”，應(yīng)該說更多的是著眼于整個市場秩序的健康與平穩(wěn)。其主要出發(fā)點，更多的還是從提高整個社會的效用入手，考慮的是整個社會的穩(wěn)定、整個市場的秩序，以及全體存款人的利益。從這個意義上說，銀行業(yè)作為社會的重要組成部分，確實也應(yīng)當在其中承擔相應(yīng)的社會責任。問題在于，這個責任是否應(yīng)完全或主要由銀行業(yè)來承擔呢？銀行業(yè)是否又具備承擔這些責任的條件呢？

在存款本名制具體實施過程中，特別是抗戰(zhàn)結(jié)束后，政府有關(guān)部門實際已經(jīng)將具體監(jiān)管責任主要落實給了銀行和錢莊，而客觀地從當時的技術(shù)條件上分析，銀行、錢莊實際上難以有效承擔起這一職責。如何才能有效地判別存款人的真實身份，在當時是一件非常困難的事情。姑且不談施行存款本名制的技術(shù)條件，如身份證的辨?zhèn)魏透鞯芈?lián)網(wǎng)等問題，即便是當時中國經(jīng)濟最為發(fā)達的上海市，也是從1946年8月才開始正式制發(fā)“國民身份證”^[89]，全國其他地方更是可想而知了。更為重要的是，銀行、錢莊一方面是存放款等具體業(yè)務(wù)的經(jīng)營者；另一方面，又受政府監(jiān)管機關(guān)的委托，負有具體監(jiān)督管理和落實存款本名制的責任，銀行、錢莊實際同時扮演了“經(jīng)營者”和“監(jiān)管者”的雙重角色。這兩種角色是相互沖突和矛盾的，銀行、錢莊要同時兼顧本身的經(jīng)濟利益和整個社會的效用是非常困難的。從這一意義上講，企業(yè)社會責任的真正落實，除了具備客觀條件外，正確界定銀行業(yè)在其中所應(yīng)承負和所能承負的責任，似乎是更為重要的考量。