當(dāng)年越王句踐委托范蠡建城時(shí)，就明確告訴他，這是“立國(guó)樹(shù)都”，建設(shè)越國(guó)都城，主要給城市賦予行政中心功能。雖然對(duì)城市來(lái)說(shuō)，其功能不可能是單一的，除行政中心功能外，一般都有經(jīng)濟(jì)中心、文化中心或者交通樞紐等功能。但對(duì)中國(guó)大多數(shù)歷史城市而言，首先是行政中心功能，然后才是其它功能，這是毋庸置疑的歷史事實(shí)。因?yàn)槌ヌ鞛?zāi)人禍因素外，城市的興起與衰落，通常都是與政治意愿緊密聯(lián)系在一起的。通過(guò)政治的干預(yù)，可以讓城市興旺、繁榮、擴(kuò)張，也可以使城市衰落、蕭條甚至消失。這種政治意愿在發(fā)揮紹興城市行政功能問(wèn)題上，確實(shí)有著不俗的表現(xiàn)。因?yàn)?5個(gè)世紀(jì)以來(lái)，盡管行政管轄范圍有大小不同的變化，但它始終是區(qū)域行政中心的所在地，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上左右著區(qū)域的發(fā)展、變化與繁榮。

越王句踐就首先利用這一功能，借越都城這個(gè)平臺(tái)，帶領(lǐng)越國(guó)臣民經(jīng)過(guò)十年生聚、十年教訓(xùn)，使國(guó)力大為增強(qiáng)，最后報(bào)仇雪恥、消滅吳國(guó)，演繹了一場(chǎng)威武雄壯的歷史劇。此后句踐雖然遷都瑯琊，但紹興仍然是于越族的經(jīng)濟(jì)、部落中心和越國(guó)重要的后方基地。即使是周顯王三十六年（前333），越國(guó)被楚國(guó)打敗，越王無(wú)疆被殺，失去錢塘江以北土地之后，據(jù)有錢塘江以南越地的部族領(lǐng)袖，仍以會(huì)稽為都城⁽¹⁴⁾，或?yàn)橥?，或?yàn)榫?，“服朝于楚?sup class="calibre20">(15)，繼續(xù)發(fā)揮著政治中心和經(jīng)濟(jì)中心作用。

秦統(tǒng)一中國(guó)后，紹興城作為曾經(jīng)的越國(guó)古都，由于在城市區(qū)位、經(jīng)濟(jì)條件以及文化資源方面的優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)發(fā)揮著區(qū)域行政中心的作用。至于作用大小，當(dāng)然取決于在行政體制中所處的行政層級(jí)及其行政區(qū)劃的設(shè)置情況。在我國(guó)的行政體制中，行政中心只是一個(gè)行政區(qū)劃的管理中心而已。而行政區(qū)劃的基本要素有四：一是層次，即從中央到地方分若干層次進(jìn)行管理，如州、郡、縣；二是幅員，即區(qū)劃面積大小，是管理范圍問(wèn)題；三是邊界，即國(guó)家內(nèi)部區(qū)劃之間的界線；四是必須有行政中心。⁽¹⁶⁾行政區(qū)劃的這些基本要素，便決定了行政中心本身一是有層級(jí)的，二是有管轄范圍的。紹興城作為區(qū)域行政中心，自秦漢以來(lái)，多數(shù)情況下，是多個(gè)行政區(qū)劃管理機(jī)構(gòu)設(shè)置在一起的區(qū)域行政中心城市。這里既是縣域行政中心，又是府域行政中心，有時(shí)還是州域、路域行政中心。換句話說(shuō)，在中國(guó)歷代的行政層級(jí)體系中，紹興是個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)城市，不是單一的行政中心，而有多個(gè)行政中心設(shè)置在這里，層層疊加，形成了縣、府（郡）、州同城而治的管理格局。

在這一管理格局中，紹興地區(qū)的行政區(qū)劃基本上是三個(gè)層次：一是縣級(jí)行政層次。秦王朝統(tǒng)一全國(guó)后，全面推行郡縣制，“更名大越曰山陰，設(shè)山陰縣”⁽¹⁷⁾，以越都城為縣治。到了南朝陳代（557～588），又把山陰縣域（包括縣城內(nèi)外）劃分為山陰、會(huì)稽兩縣，實(shí)行同城而治，直至清宣統(tǒng)三年（1911）山會(huì)兩縣合并為紹興縣⁽¹⁸⁾。二是郡（州）、府（路）級(jí)行政層次。秦推行郡縣制，于原吳越六地設(shè)會(huì)稽郡，雖然郡治在蘇州，但掌管郡軍事的都尉治所在山陰⁽¹⁹⁾。到東漢永建四年（129），實(shí)行“吳會(huì)分治”，大體以今錢塘江為界，江北設(shè)吳郡，江南為會(huì)稽郡，轄十四縣，郡治在山陰⁽²⁰⁾。及至隋大業(yè)元年（605），才改會(huì)稽郡為越州，下轄四縣（范圍相當(dāng)于今寧紹地區(qū)），州治在山陰⁽²¹⁾。南宋紹興元年（1131），升越州為紹興府，下轄八縣，府治在山陰⁽²²⁾。元至元十三年（1276），改府為路，明清復(fù)為府，轄縣與治所不變，直至清末⁽²³⁾。三是郡、府以上的州、路級(jí)行政層次。這一層次的名稱變化較多，簡(jiǎn)言之：南朝宋孝建元年（454），以浙東的會(huì)稽、東陽(yáng)、永嘉、臨海和新安五郡置東揚(yáng)州，州治在山陰⁽²⁴⁾；唐代先后設(shè)越州總管府、越州都督府、越州中都督府和浙江東道節(jié)度使五代設(shè)越州大都督府，駐所在山陰，管越、睦、衢、婺、臺(tái)、明、處、溫八州⁽²⁵⁾；宋代設(shè)兩浙東路，駐山陰，領(lǐng)越、衢、婺、臺(tái)、明、處、溫七州⁽²⁶⁾。

以上事實(shí)表明，自秦至清末，紹興城作為區(qū)域行政中心，從行政層級(jí)看，多數(shù)情況下是三級(jí)行政中心的治所或駐地；從行政實(shí)體看，一般都是三個(gè)政權(quán)機(jī)構(gòu)同城而治，自南朝宋孝建元年（454）至南宋祥興二年（1279）間，基本是四個(gè)行政實(shí)體。如唐代詩(shī)人元稹于長(zhǎng)慶三年（823）出任越州刺史，兼任浙江東道節(jié)度使，在任七年，忙于兩衙之間，所以他有“功夫兩衙盡，留滯七年余”⁽²⁷⁾的詩(shī)句，如果加上山陰、會(huì)稽兩縣衙，當(dāng)時(shí)紹興城內(nèi)正好是三個(gè)行政層級(jí)和四個(gè)衙門。所以在2000多年的歷史進(jìn)程中，對(duì)紹興城市性質(zhì)起決定作用的，始終是歷史賦予的行政中心功能。城市的地位與影響，城市的延續(xù)與發(fā)展，城市的繁榮與衰落，都與行政中心功能息息相關(guān)，成為城市命運(yùn)的共同體。這或許正是中國(guó)傳統(tǒng)城市的主要特征所在。

漢順帝永建四年（129）實(shí)行吳會(huì)分治，會(huì)稽郡移治山陰后不久，工程浩大的鑒湖水利設(shè)施，即于順帝永和五年（140）動(dòng)工興修，為日后會(huì)稽郡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。并且迅速成為中國(guó)東南富庶之地，被稱為“海內(nèi)劇邑”⁽²⁸⁾，其重要性被東晉初年的晉元帝司馬睿比作北方的關(guān)中⁽²⁹⁾。特別是蘇峻之亂之后，首都建康（今南京）“宮闕灰燼”，因此三吳人士建議遷都會(huì)稽⁽³⁰⁾。此舉雖未實(shí)現(xiàn)，但會(huì)稽郡城在江南的地位可見(jiàn)一斑。同樣道理，南宋建都臨安（今杭州），紹興作為畿輔之地，不僅升州為府，而且城市迅速擴(kuò)張，其規(guī)模除臨安外，“今天巨鎮(zhèn)，惟金陵與會(huì)稽耳，荊、揚(yáng)、梁、益、潭、廣皆莫敢望也”⁽³¹⁾，實(shí)際上發(fā)揮了陪都的作用。

在傳統(tǒng)習(xí)慣中，衡量一座城市的地位高低，主要取決于城市所扮演的行政中心角色的大小。首都的城市地位當(dāng)然高于省會(huì)城市，府城自然低于省會(huì)城市，如此而已。歷史曾經(jīng)從不同角度給紹興城賦予了很多名稱，有的稱之為“東南都會(huì)”⁽³²⁾，即東南大城市；有的稱之為“浙東大府”⁽³³⁾，指浙東最高官府；有的稱之為“會(huì)府”⁽³⁴⁾，唐時(shí)以節(jié)度使治所為會(huì)府；當(dāng)然也有稱為“都府”（節(jié)度使的別稱）、首府（指省會(huì)所在的府）的。這些不同名稱，集中說(shuō)明一點(diǎn)，即紹興城不是一般縣城（有兩個(gè)首縣），也不是普通府城（是個(gè)大府），而是地位非同尋常的“都會(huì)”。

有趣的是，這種多個(gè)不同層次行政中心疊加于一城的情況同樣在城隍廟設(shè)置中得到了反映。城隍是古代神話中的城池守護(hù)神，是城市的象征。通常情況下，縣有縣城隍廟，府有府城隍廟，一般都是一城一廟。而紹興城內(nèi)卻有四個(gè)城隍廟，包括山陰縣城隍廟、會(huì)稽縣城隍廟、紹興府城隍廟（在府山，俗稱上城隍廟），還有下城隍廟⁽³⁵⁾?？h、府城隍廟各有其主，唯下城隍廟的隍主是誰(shuí)，不甚明了⁽³⁶⁾，或許是府以上的某位總管府、都督府、節(jié)度使也說(shuō)不定。