第二節(jié)　影響土地退化防治的法規(guī)、政策和機(jī)構(gòu)原因分析

一、土地退化的法律原因

（一）立法的不足

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。從20世紀(jì)80年代后期至今，制定了《甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)管理?xiàng)l例》、《甘肅省耕地保養(yǎng)暫行辦法》等與防治土地退化有關(guān)的法規(guī)。但也存在一些不足；一是立法步伐緩慢，立法數(shù)量少，一些關(guān)系到全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)實(shí)生活中急需的法規(guī)和規(guī)章沒有能夠及時(shí)出臺(tái)，特別是維護(hù)生態(tài)環(huán)境、規(guī)范市場主體、維護(hù)市場秩序、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的法規(guī)少。二是已經(jīng)出臺(tái)的部分地方性法規(guī)和政府規(guī)章立法質(zhì)量不高，可操作性不夠強(qiáng)。三是與維護(hù)生態(tài)環(huán)境，防治土地退化有密切關(guān)聯(lián)的法規(guī)規(guī)章，在土地權(quán)益和質(zhì)量保護(hù)、行政管制措施、教育宣傳培訓(xùn)、財(cái)政投入機(jī)制、糾紛處理以及法律責(zé)任等方面，對綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的有關(guān)理念體現(xiàn)得不夠完全、充分。

草原資源領(lǐng)域。立法數(shù)量不足，不能完全適應(yīng)新形勢下草原保護(hù)、建設(shè)、利用和管理的需要，在一些方面無法可依；對超載過牧等不合理利用草原的行為缺乏法律的剛性規(guī)定，草原不堪重負(fù)，退化、沙化和荒漠化的趨勢仍在加??；礦藏開采、工程建設(shè)以及亂墾、濫挖等破壞草原的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，而處罰力度不夠，違法行為不能得到有效遏制，實(shí)踐中起不到警示和威懾作用；沒有建立起穩(wěn)定的投入機(jī)制，草原重利用、輕養(yǎng)護(hù)，掠奪性利用的現(xiàn)象比較突出。

森林資源領(lǐng)域。一是林業(yè)分類經(jīng)營思想在法律制度中沒有得到充分體現(xiàn)，公益林業(yè)和商品林業(yè)仍執(zhí)行相同的法律制度，該管的沒有管住，該放的難以放開，特別在林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革、森林采伐限額管理制度改革、野生動(dòng)植物經(jīng)營利用、林業(yè)資金管理、國有森林資源管理等方面表現(xiàn)更為突出。二是非公有制林業(yè)、天然林保護(hù)、森林生態(tài)旅游等一些新情況和問題，在法律規(guī)范上還存在盲區(qū)和空白點(diǎn)。三是沒有建立起穩(wěn)定的投入機(jī)制，森林資源保護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，后續(xù)發(fā)展無力。四是在法律責(zé)任中，對破壞森林資源行為的處罰幅度太大，處罰的隨意性太強(qiáng)，不利于規(guī)范執(zhí)法。

水資源領(lǐng)域。（1）立法項(xiàng)目的確定上重點(diǎn)不突出，創(chuàng)制性很少，但現(xiàn)實(shí)情況又要求制定一些急需的包含有創(chuàng)制性內(nèi)容的法規(guī)。（2）立法的協(xié)調(diào)難度大，以《甘肅省實(shí)施水法辦法》為例，在水務(wù)一體化管理的內(nèi)容設(shè)定上，建設(shè)部門意見很大；在水功能區(qū)的劃定和管理上，環(huán)保部門也提出了很多意見；在水源涵養(yǎng)區(qū)的保護(hù)上，林業(yè)部門也提出了不同的看法，不可避免的妥協(xié)條款也使得法規(guī)的功效大打折扣。（3）法規(guī)和規(guī)章的內(nèi)容不夠具體和全面，可操作性不強(qiáng)，影響了法規(guī)效能的發(fā)揮。

國土資源領(lǐng)域。在國土資源管理方面盡管也相繼出臺(tái)了一批地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及規(guī)范性文件，但從實(shí)踐看，國土資源保護(hù)治理的責(zé)任還在一些地方?jīng)]有得到落實(shí)，不少地方土地、礦產(chǎn)資源的開發(fā)以追逐短期、局部利益為目標(biāo)，進(jìn)行不合理甚至違法開發(fā)，嚴(yán)重破壞、污染土地資源，造成土地生態(tài)環(huán)境惡化、土地退化，并將造成的后果轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)、政府，此現(xiàn)狀急需改變。如甘南草原是黃河上游主要的涵養(yǎng)水源地和水土保持重點(diǎn)地區(qū)之一，天然草原面積廣闊，天然草場自然載畜能力較強(qiáng)、耐放牧性較強(qiáng)的草場。但由于受特有的高寒氣候的影響，生態(tài)環(huán)境又十分脆弱，高寒草甸的生成和生長速度極其緩慢，一旦遭到破壞，甚至永遠(yuǎn)都難以恢復(fù)。

環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。主要是現(xiàn)有的環(huán)保法規(guī)體系不夠完善，尚缺乏流域水污染治理、污染物總量控制、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等方面的法規(guī)規(guī)章。其次是一些環(huán)保法規(guī)，由于頒布較早，需要修訂完善。如《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》，其中部分條款已不適合實(shí)際要求，需要及時(shí)修改。第三是現(xiàn)有的環(huán)保法規(guī)的相關(guān)制度還需進(jìn)一步細(xì)化，如《甘肅省石油勘探開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，是2006年初甘肅省人大常委會(huì)頒布的，確立了油田開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度，但要實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度，需要甘肅省人民政府制定具體的實(shí)施辦法。

造成上述領(lǐng)域立法不足的原因，主要是受當(dāng)時(shí)的立法技術(shù)、水平和能力所限，導(dǎo)致了部分法規(guī)的前瞻性不強(qiáng)；其次是立法經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，制約了立法工作的深入開展，影響了立法質(zhì)量；第三是由于地方立法權(quán)限的有限性，自主立法的空間不大。

（二）立法實(shí)施的不足

土地退化防治法律法規(guī)沒有得到有效實(shí)施，仍然存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：部分地區(qū)和部門為了片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度，違背環(huán)境原則和自然規(guī)律，降低市場準(zhǔn)入門檻，盲目引進(jìn)、審批高消耗、高排放、低效率的工業(yè)項(xiàng)目，在農(nóng)業(yè)、林業(yè)領(lǐng)域不適當(dāng)?shù)厥褂棉r(nóng)藥、化肥、地膜、飼料和飼料添加劑等問題。

在環(huán)境保護(hù)法實(shí)施中，一些企業(yè)環(huán)保法制意識淡薄，為追求經(jīng)濟(jì)效益，任意關(guān)停污染治理設(shè)施，不能保證其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。個(gè)別企業(yè)甚至弄虛作假，偷排、暗排污染物的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。如2003年4月，甘肅民勤縣紅崖山水庫遭受嚴(yán)重污染，30萬人生活用水告急，經(jīng)有關(guān)部門檢測發(fā)現(xiàn)，水質(zhì)為劣質(zhì)五類，水庫中化學(xué)因子嚴(yán)重超標(biāo)，導(dǎo)致水庫魚類大面積死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失430多萬元。經(jīng)相關(guān)部門實(shí)地調(diào)查，造成水庫污染的原因主要是由于中游經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活用水量大幅度提高，流入紅崖山水庫的淡水資源越來越少，致使紅崖山水庫水體納污能力降低和超標(biāo)排放工業(yè)污水。

在土地管理法實(shí)施中，有的違反土地利用總體規(guī)劃，存在違法批地、違法用地情況。有的低價(jià)出讓土地，有的市、縣違法出臺(tái)優(yōu)惠政策，擅自減免土地出讓金，甚至出臺(tái)“零地價(jià)”供地，以土地?fù)Q項(xiàng)目，造成國有土地資產(chǎn)流失。征地補(bǔ)償不落實(shí)，侵害農(nóng)民利益等。

行政管理的“兩高一低”降低了行政執(zhí)法效果。即環(huán)境執(zhí)法成本高（舉證、監(jiān)控成本高）、企業(yè)守法成本高（追求效益，節(jié)約成本，屢屢偷排），違法成本低（罰款比治理污染的成本低）。

某些地方執(zhí)法環(huán)境差。如甘肅省徽縣“鉛中毒”事件，2006年9月8日，國家環(huán)?？偩趾透拭C省環(huán)保局組成的聯(lián)合調(diào)查組，對該企業(yè)及其周邊地區(qū)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)這家企業(yè)的超標(biāo)排放達(dá)到了驚人程度。盡管國家規(guī)定鉛及其化合物嚴(yán)禁排放，而據(jù)調(diào)查組初步計(jì)算，僅2003年一年這家企業(yè)排到空氣中的鉛就將近200噸，相當(dāng)于每小時(shí)往大氣中排鉛約25公斤。因此調(diào)查組認(rèn)定，這家企業(yè)就是這次鉛中毒事件的主要污染源。制造鉛污染的徽縣有色金屬冶煉公司，在當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門支持下，竟通過了ISO14000環(huán)境體系認(rèn)證。地方政府是環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管者，它為什么不能發(fā)現(xiàn)這些企業(yè)在制造污染，甚至還要袒護(hù)它們呢？不可忽視的一個(gè)事實(shí)是，鉛鋅產(chǎn)業(yè)是徽縣“工業(yè)強(qiáng)縣”戰(zhàn)略的重要支柱，徽縣10多家鉛鋅礦企業(yè)所繳納稅費(fèi)，已占到了徽縣財(cái)政的60%以上。地方政府是環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管者，但它也是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任人和受益者，在某種意義上說，地方政府在環(huán)保方面既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員。當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境出現(xiàn)矛盾時(shí)，裁判員就會(huì)為了自己的利益吹黑哨，這是環(huán)境保護(hù)執(zhí)法不力的一個(gè)重要原因。

立法實(shí)施的不足，究其原因，主要有：（1）權(quán)責(zé)不清，職責(zé)不明，職能交叉的問題仍較突出，有利的事情爭著管，無利的事情無人管。（2）監(jiān)督不到位，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全，社會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督顯得比較薄弱。（3）執(zhí)法人員的數(shù)量、素質(zhì)和手段都不能完全適應(yīng)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行。（4）一些地方政府充當(dāng)了排污企業(yè)的保護(hù)傘。（5）土政策嚴(yán)重干擾正常的環(huán)境執(zhí)法。如一些地方對比較大的納稅企業(yè)加掛“重點(diǎn)企業(yè)”的保護(hù)牌子，拒絕執(zhí)法部門進(jìn)入檢查。（6）環(huán)?？己嗽谡麄€(gè)干部政績考核中還處于十分次要的地位。（7）環(huán)保執(zhí)法監(jiān)察體制發(fā)揮作用不夠。

3.司法保障的欠缺

隨著行政訴訟法、行政處罰法、行政復(fù)議法、國家賠償法、行政許可法的出臺(tái)，以及相關(guān)聽證、公示等制度的建立健全和完善，為包括有關(guān)土地退化防治和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理在內(nèi)的司法保障創(chuàng)造了條件，奠定了一定的基礎(chǔ)。但在某些方面還是有欠缺的，例如對行政行為的程序性規(guī)定，司法經(jīng)費(fèi)的投入，公眾環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保障公眾的環(huán)境民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)方面，做得不到位，深度和廣泛性還不充分。

二、土地退化防治的政策原因

（一）政策與法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性原因

從總體來看，甘肅省制定的法規(guī)政策與國家上位法和政策是協(xié)調(diào)一致的，但還存在一些問題。突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是法律法規(guī)出臺(tái)后要求或者授權(quán)地方政府制定相關(guān)政策的，有一些沒有及時(shí)研究制定，影響了國家法律的執(zhí)行效果；二是許多法律法規(guī)規(guī)定相對比較原則，還需要地方根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充完善，如對生物多樣性的保護(hù)、氣候變化、土壤侵蝕、林地保護(hù)方面沒有相關(guān)的政策保護(hù)措施等。

（二）政策的合理性、公正性和效率性原因

從目前已出臺(tái)的有關(guān)的防治土地退化政策來看，總體是合理、公正、有效的，但還存在一定的問題。在制定相關(guān)政策時(shí)，不同程度地存在著重管理、輕服務(wù)，重權(quán)利、輕義務(wù)，重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象。還有些政策本身存在缺陷，比如退耕還林計(jì)劃規(guī)定，大于25°的坡田地或低產(chǎn)田都將轉(zhuǎn)變成林地或草地，生態(tài)林補(bǔ)償年限是8年，經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)償?shù)哪晗奘?年，但實(shí)際上甘肅的生態(tài)林成林期為10年以上，8年以后由誰去補(bǔ)償，當(dāng)時(shí)在制定政策時(shí)忽略了這一點(diǎn)，導(dǎo)致后續(xù)的林地保護(hù)政策難以執(zhí)行。同時(shí)，還存在著執(zhí)法效率普遍不高的問題。

三、土地退化防治的機(jī)構(gòu)原因

（一）機(jī)構(gòu)的廣泛性和代表性原因

防治土地退化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)的共同努力，目前比較重視和強(qiáng)調(diào)國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等行政主管部門的責(zé)任和職權(quán)，而對其他有關(guān)部門、非政府組織、科研院所和企業(yè)等的作用發(fā)揮不夠。與此同時(shí)，省市兩級有關(guān)防治土地退化的機(jī)構(gòu)相對健全，責(zé)任明確，但在個(gè)別地區(qū)基層的縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)比較薄弱。

在機(jī)構(gòu)的代表性上，存在著非政府組織、科研院所、企業(yè)、群團(tuán)組織、基層機(jī)構(gòu)（村委會(huì)、農(nóng)民協(xié)會(huì)等）以及利益相關(guān)者，參與土地退化防治的渠道不夠暢通，方式不夠明確，程序不夠規(guī)范等問題。

（二）機(jī)構(gòu)責(zé)任和任務(wù)的可訴性原因

對于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為和責(zé)任都是可訴的，完不成工作任務(wù)或者在完成過程中造成各種損失，不管是越權(quán)、不作為還是濫用職權(quán)，都要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，其中主要是依據(jù)行政訴訟法、行政復(fù)議法、行政監(jiān)察法和公務(wù)員法。如，2000年6月初，某經(jīng)貿(mào)公司向管轄縣環(huán)保局、工商局提出投資建設(shè)苦味酸（俗稱黃色炸藥）生產(chǎn)項(xiàng)目的申請?？h環(huán)保局和工商局分別批準(zhǔn)了該經(jīng)貿(mào)公司的申請。項(xiàng)目正式投入生產(chǎn)后，市環(huán)保局接到群眾舉報(bào)，稱該經(jīng)貿(mào)公司排放污水，造成對其周圍環(huán)境嚴(yán)重污染。市環(huán)保局經(jīng)過調(diào)查，認(rèn)為該經(jīng)貿(mào)公司未按《化學(xué)危險(xiǎn)品安全管理?xiàng)l例》的規(guī)定程序報(bào)批，擅自投資生產(chǎn)苦味酸，利用滲坑排放污水，造成廠區(qū)附近土壤及飲用水井水質(zhì)污染。據(jù)此，認(rèn)定該經(jīng)貿(mào)公司的行為違反了國務(wù)院《化學(xué)危險(xiǎn)品安全管理?xiàng)l例》和《水污染防治法》的規(guī)定，決定對經(jīng)貿(mào)公司罰款人民幣5萬元，并在一個(gè)月內(nèi)清除所排放廢液及已污染的土壤。該經(jīng)貿(mào)公司不服市環(huán)保局的行政處罰決定，遂向市政府申請行政復(fù)議，請求撤銷市環(huán)保局的行政處罰決定。在審理過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)圍繞本案的焦點(diǎn)問題，進(jìn)行了實(shí)地勘查，認(rèn)為：經(jīng)貿(mào)公司投資建設(shè)苦味酸生產(chǎn)項(xiàng)目，雖然經(jīng)過申請并得到環(huán)保、工商部門的審查批準(zhǔn)，但根據(jù)《民用爆炸物品管理?xiàng)l例》的規(guī)定，建立民用爆炸器材工廠，必須符合法定的前置審批條件，環(huán)保、工商部門審批同意投資建設(shè)苦味酸生產(chǎn)項(xiàng)目，屬于越權(quán)許可行為。因此，經(jīng)貿(mào)公司實(shí)際上并未真正取得合法的苦味酸生產(chǎn)資格，且在生產(chǎn)過程中造成對周圍環(huán)境的污染。上述行為違反了《民用爆炸物品管理?xiàng)l例》和《水污染防治法》，依法予以處罰。但市環(huán)保局作出的行政處罰決定明顯適用法律錯(cuò)誤；給予其5萬元罰款不適當(dāng)。為此，市政府決定撤銷市環(huán)保局的行政處罰決定，責(zé)令其重新作出具體行政行為。

對于非政府組織的責(zé)任是可訴的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，主要通過民事訴訟程序來解決。

對于領(lǐng)導(dǎo)小組等臨時(shí)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由于其工作一般是向其成員單位發(fā)布指導(dǎo)性意見，不實(shí)施具體行政行為，因此是不可訴的。

（三）機(jī)構(gòu)參與的程序保障原因

各類機(jī)構(gòu)參與土地退化防治工作的程序保障方面，雖然在一些法律法規(guī)中有零星的條款規(guī)定，但到底怎么參與、參與的方式、參與的范圍、參與者的權(quán)利和義務(wù)等還缺乏系統(tǒng)的、具體的規(guī)定，從而導(dǎo)致其參與是被動(dòng)的、不明確的、隨意的，在一定程度上影響了機(jī)構(gòu)和公眾參與的廣泛性、公正性。已有的程序規(guī)定許多也執(zhí)行得不理想。還有的受機(jī)構(gòu)本身性質(zhì)的限制，如領(lǐng)導(dǎo)小組等臨時(shí)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)雖然下設(shè)了辦公室等執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但由于其機(jī)構(gòu)的不常設(shè)性，法律地位不明確，使領(lǐng)導(dǎo)小組等臨時(shí)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在具體參與土地退化防治工作時(shí)沒有程序保障。