隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類社會(huì)對(duì)能源的消耗、對(duì)生態(tài)的破壞達(dá)到了前所未有的程度，人們也越來(lái)越關(guān)注生態(tài)的保護(hù)和建設(shè)。1972年聯(lián)合國(guó)環(huán)境會(huì)議通過(guò)了《人類環(huán)境宣言》，1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)了《地球憲章》和《21世紀(jì)議程》。全球范圍內(nèi)對(duì)發(fā)展中的生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識(shí)達(dá)成了共識(shí)，可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)已成為全人類共同的美好愿景。^[4]對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，30多年經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)付出了昂貴的生態(tài)、資源、能源和環(huán)境代價(jià)。近年來(lái)，全社會(huì)對(duì)于社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，建設(shè)生態(tài)文明已成為國(guó)家的基本戰(zhàn)略任務(wù)。而建設(shè)生態(tài)文明不是傳統(tǒng)意義上的對(duì)已有的環(huán)境污染與生態(tài)破壞進(jìn)行控制與修復(fù)，而是打破現(xiàn)有工業(yè)文明階段存在的各種非可持續(xù)、非和諧的弊端，探索資源節(jié)約型、環(huán)境友好型發(fā)展道路的過(guò)程，涵蓋了社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域和不同層面。^[5]在這一背景下，作為社會(huì)管理的重要主體，政府必須在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮核心主導(dǎo)作用，其職能和責(zé)任也需要根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的開(kāi)展重新定位，生態(tài)職能和生態(tài)責(zé)任應(yīng)成為政府職能和責(zé)任體系的重要組成部分。

1.1.4.1　政府在生態(tài)文明建設(shè)中的定位

角色定位是政府管理制度安排、機(jī)制確定和行為方式選擇的依據(jù)與原則。隨著社會(huì)管理理念的不斷進(jìn)步，社會(huì)民眾普遍認(rèn)為政府應(yīng)從傳統(tǒng)的管理角色向服務(wù)角色轉(zhuǎn)變，即建立服務(wù)型社會(huì)，同時(shí)這也是社會(huì)發(fā)展的必然要求。服務(wù)型政府以“社會(huì)本位”為基本理念，把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)最大公共利益的最終目標(biāo)。與之相對(duì)應(yīng)，在生態(tài)文明的建設(shè)過(guò)程中，社會(huì)在生態(tài)領(lǐng)域最大的公共利益就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、公正分配生態(tài)利益，因此對(duì)于服務(wù)型政府來(lái)說(shuō)，其角色的定位就應(yīng)以實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)為基本依據(jù)。

1）生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任人

生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的普遍共識(shí)，而生態(tài)文明的建設(shè)也涉及社會(huì)生活的方方面面。資源、環(huán)境屬于全社會(huì)的共有財(cái)產(chǎn)，政府作為人類文明發(fā)展至今力量最強(qiáng)的政治組織系統(tǒng)，代表和實(shí)現(xiàn)著社會(huì)乃至整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的公共利益，更具有一般社會(huì)組織所沒(méi)有的權(quán)威性和強(qiáng)制力，只有而且唯有政府成為生態(tài)的“道德代理人”，代表整體生態(tài)系統(tǒng)管理社會(huì)中與自然環(huán)境相關(guān)的各種行為，才能避免環(huán)境主體缺失的尷尬和無(wú)奈。^[6]因此，人類要進(jìn)入生態(tài)文明社會(huì)，政府就必須要承擔(dān)起相應(yīng)的生態(tài)責(zé)任。政府作為生態(tài)文明建設(shè)的第一責(zé)任人，需要承擔(dān)社會(huì)發(fā)展中有關(guān)生態(tài)領(lǐng)域的公共政策制定、執(zhí)法監(jiān)督、管理治理等職責(zé)，以及作為社會(huì)生態(tài)保護(hù)的示范者和引導(dǎo)者，對(duì)其他社會(huì)主體生態(tài)責(zé)任的承擔(dān)進(jìn)行監(jiān)管、組織和引導(dǎo)。

政府對(duì)于生態(tài)文明的建設(shè)和發(fā)展至關(guān)重要，必須在生態(tài)文明建設(shè)中有效擔(dān)負(fù)起主導(dǎo)和推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和發(fā)展的責(zé)任。具體來(lái)說(shuō)，政府作為生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任人的責(zé)任主要體現(xiàn)在：制定整個(gè)社會(huì)生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃、開(kāi)展生態(tài)修復(fù)、維護(hù)生態(tài)平衡、治理生態(tài)破壞行為、規(guī)范生態(tài)文明建設(shè)中整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)、生活方式、引導(dǎo)社會(huì)公眾的生態(tài)意識(shí)等。

2）可持續(xù)發(fā)展的主導(dǎo)者

生態(tài)文明的提出，是人們對(duì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題認(rèn)識(shí)深化的必然結(jié)果。人類通過(guò)遵守可持續(xù)性、共同性和公平性等原則，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。所以，在生態(tài)文明視野下，保護(hù)生態(tài)環(huán)境與推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，而實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)結(jié)合關(guān)鍵就在于選擇合適的發(fā)展道路。人與自然都是生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺的重要組成部分，人與自然是相互依存、共同促進(jìn)的關(guān)系。人類的發(fā)展應(yīng)該是人與社會(huì)、人與環(huán)境、當(dāng)代人與后代人的協(xié)調(diào)發(fā)展。人類的發(fā)展不僅要講究代內(nèi)公平，而且要講究代際之間的公平，不能以當(dāng)代人的利益為中心，甚至為了當(dāng)代人的利益而不惜犧牲后代人的利益。因此，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)就必須依靠可持續(xù)發(fā)展的方式。

可持續(xù)發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的資源利用率低、環(huán)境代價(jià)大的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在具體的實(shí)踐過(guò)程中，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的私人性和生態(tài)環(huán)境、資源的公共性，使得生態(tài)環(huán)境的“公地悲劇”很容易發(fā)生，企業(yè)從逐利目的出發(fā)很難實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式的主動(dòng)轉(zhuǎn)變，同時(shí)，我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式層次較低，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的成本和代價(jià)較大。這些都只能依靠政府發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，才能推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由傳統(tǒng)向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，通過(guò)政府主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)盈利和生態(tài)保護(hù)在生態(tài)市場(chǎng)條件下的一致，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展方式的實(shí)現(xiàn)。

政府在可持續(xù)發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)中的主導(dǎo)地位主要體現(xiàn)在：通過(guò)借助于公共權(quán)力和政府的組織資源，推動(dòng)生態(tài)技術(shù)的發(fā)展，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、新興產(chǎn)業(yè)的興起和落后產(chǎn)能的淘汰，實(shí)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)成本和環(huán)境成本的內(nèi)部化和最小化，形成生態(tài)轉(zhuǎn)型的外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力。

3）生態(tài)正義的主持者

生態(tài)正義是在生態(tài)文明下強(qiáng)調(diào)生態(tài)利益要求的合理、生態(tài)分配的正義、生態(tài)享用的正當(dāng)、生態(tài)權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等、生態(tài)利用和保護(hù)的平衡、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的公平等。^[7]

目前在我國(guó)，對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)利用存在著較為突出的不平等，大量傳統(tǒng)企業(yè)、落后企業(yè)環(huán)境成本的外部性，環(huán)境污染的地區(qū)轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象仍然較為突出。而在一個(gè)國(guó)家當(dāng)中，只有政府這個(gè)公共權(quán)力組織才具有企業(yè)、社會(huì)組織和公民不具備的能力和條件，能夠?qū)ζ茐纳鷳B(tài)、浪費(fèi)資源、過(guò)度消耗能源和轉(zhuǎn)移污染等行為實(shí)施制裁，并依據(jù)法律追究相關(guān)組織和個(gè)人的責(zé)任。政府所獨(dú)有的職責(zé)和職能決定了只有政府才能在社會(huì)發(fā)展中根據(jù)公正與平等的基本原則，從社會(huì)的整體利益出發(fā)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的生態(tài)資源合理分配、不同主體和區(qū)域間生態(tài)利益的有效協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)生態(tài)正義的主持。

1.1.4.2　政府在生態(tài)文明建設(shè)中的職責(zé)

政府在生態(tài)文明建設(shè)中的職責(zé)是指政府在應(yīng)對(duì)和解決社會(huì)發(fā)展中的生態(tài)問(wèn)題時(shí)，所承擔(dān)的向社會(huì)提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的責(zé)任，也是政府在促進(jìn)人與自然和諧和可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中所應(yīng)發(fā)揮的作用。

1）調(diào)整理念意識(shí)

生態(tài)文明的核心理念是“人與自然和諧共生”，即人類生存于自然生態(tài)系統(tǒng)之內(nèi)，人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是自然生態(tài)的子系統(tǒng)。生態(tài)系統(tǒng)的破壞將會(huì)導(dǎo)致人類的毀滅。生態(tài)文明強(qiáng)調(diào)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)人類發(fā)展要服從生態(tài)規(guī)律，最終實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。因此，對(duì)于觀念認(rèn)識(shí)的調(diào)整是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)一切工作的基礎(chǔ)，只有保證意識(shí)理念的正確，才能確保生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)措施的有效實(shí)施。

這主要包括：轉(zhuǎn)變?nèi)鐣?huì)關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)置于與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同等重要的地位，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)一致，推動(dòng)全社會(huì)樹(shù)立起牢固的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，將實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展作為新階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的主要任務(wù)。同時(shí)將運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政等綜合手段作為政府推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的主要方法。

2）制定系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃

政府擁有其他社會(huì)主體所不具有的公共權(quán)力，掌握著一個(gè)國(guó)家的公共財(cái)政，可以在最大范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)社會(huì)的各種資源和力量。因此，政府應(yīng)借助于法律、行政和經(jīng)濟(jì)等手段的綜合利用，通過(guò)制定生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃，保證生態(tài)文明建設(shè)的全局性、戰(zhàn)略性和長(zhǎng)期穩(wěn)定性，并借助各種制度和政策工具，彌補(bǔ)單純依靠市場(chǎng)和個(gè)體主觀可能存在的缺陷和不足，從而總體把握并推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施。

通過(guò)從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略層面推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，將生態(tài)文明建設(shè)上升到國(guó)家意志的戰(zhàn)略高度，融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，從而可以從源頭上解決各類生態(tài)問(wèn)題。在政策層面，主要可以通過(guò)財(cái)政、金融、稅收、價(jià)格、土地等方面政策體系的建立，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展，采取總體制度通盤(pán)性設(shè)計(jì)、分步實(shí)施到位的辦法，使推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的政策有機(jī)融合；在布局層面，應(yīng)以科學(xué)研究為基礎(chǔ)，推進(jìn)全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃工作的全面開(kāi)展，明確各個(gè)地區(qū)的環(huán)境功能與資源環(huán)境承載能力，按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的要求因地制宜地開(kāi)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)與開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)科學(xué)合理的發(fā)展方式與發(fā)展方向，形成以生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)的發(fā)展格局；在規(guī)劃層面，則應(yīng)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的環(huán)境與資源可持續(xù)發(fā)展為總體目標(biāo)，針對(duì)現(xiàn)有生產(chǎn)方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整，積極實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)發(fā)展方式向生態(tài)和諧發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

3）提供制度保障

政府要實(shí)現(xiàn)生態(tài)職能、承擔(dān)生態(tài)責(zé)任，就必須根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的需要，通過(guò)立法等手段為生態(tài)文明的建設(shè)和發(fā)展提供制度供給。主要包括建設(shè)完善的法律制度，制定嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，培養(yǎng)專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍，采取行之有效的執(zhí)法手段等。建立健全與現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)和環(huán)境保護(hù)管理決策相一致的環(huán)境法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)體系，凡是污染嚴(yán)重的落后工藝、技術(shù)、裝備、生產(chǎn)能力和產(chǎn)品一律淘汰，凡是不符合環(huán)保要求的建設(shè)項(xiàng)目一律不允許新建，凡是超標(biāo)或超總量控制指標(biāo)排污的工業(yè)企業(yè)一律停產(chǎn)治理，凡是未完成主要污染物排放總量控制任務(wù)的地區(qū)一律實(shí)行“區(qū)域限批”，凡是破壞環(huán)境的違法犯罪行為一律嚴(yán)懲。核心要求是杜絕一切環(huán)境違法行為，任何對(duì)環(huán)境造成危害的個(gè)人和單位都要補(bǔ)償環(huán)境損失。^[8]中共十八屆三中全會(huì)提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。習(xí)近平主席指出，建設(shè)美麗中國(guó)，要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)制度創(chuàng)新，努力從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢(shì)。因此，在我國(guó)不斷推進(jìn)生態(tài)文明制度化建設(shè)，已經(jīng)成為政府全面深化改革的有機(jī)組成部分，是推進(jìn)政府的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

4）主導(dǎo)行動(dòng)實(shí)施

政府具有強(qiáng)大的社會(huì)公眾動(dòng)員能力，通過(guò)引導(dǎo)宣傳教育等，可以有效動(dòng)員全社會(huì)力量共同參與到生態(tài)文明建設(shè)中，因此，政府應(yīng)恪守主導(dǎo)相關(guān)行動(dòng)實(shí)施的基本職責(zé)。一是廣泛開(kāi)展生態(tài)文明宣傳教育。多形式、多方位、多層面宣傳生態(tài)文明知識(shí)、政策和法律法規(guī)，弘揚(yáng)生態(tài)文化，倡導(dǎo)生態(tài)文明，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心、支持、參與生態(tài)文明建設(shè)的文化氛圍。加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、重點(diǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人的環(huán)保培訓(xùn)，提高其依法行政和守法經(jīng)營(yíng)意識(shí)。將生態(tài)文明建設(shè)列入素質(zhì)教育的重要內(nèi)容，強(qiáng)化青少年生態(tài)文明基礎(chǔ)教育，開(kāi)展全民生態(tài)文明科普宣傳，提高全民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的自覺(jué)性。二是加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作。環(huán)境保護(hù)部門(mén)是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)發(fā)展的“總體設(shè)計(jì)部”，其他有關(guān)部門(mén)是生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)的共同建設(shè)者。要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍和能力建設(shè)，進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)督管理體制。三是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。公開(kāi)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境管理、企業(yè)環(huán)境行為等信息，維護(hù)公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對(duì)涉及公眾環(huán)境權(quán)益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，要通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)或社會(huì)公示等形式，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，接受輿論監(jiān)督。四是形成科技創(chuàng)新與科學(xué)決策機(jī)制。針對(duì)現(xiàn)階段的生態(tài)文明建設(shè)形勢(shì)和廣大人民群眾生態(tài)文明建設(shè)的迫切愿望，不斷加大對(duì)具有全球性、區(qū)域性、流域性以及前瞻性的重大生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的成因與演化趨勢(shì)的研究，組織開(kāi)展科技攻關(guān)，形成國(guó)家、地方政府對(duì)水環(huán)境、大氣環(huán)境等的監(jiān)控、預(yù)警技術(shù)體系，帶動(dòng)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制創(chuàng)新。進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際合作與交流，理性借鑒國(guó)際生態(tài)文明建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，積極參與全球性、區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。五是健全公眾參與機(jī)制。發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，為各種社會(huì)力量參與生態(tài)文明建設(shè)搭建平臺(tái)，鼓勵(lì)公眾檢舉揭發(fā)各種生態(tài)環(huán)境違法行為，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境公益訴訟。六是加強(qiáng)基層社會(huì)單元的生態(tài)文明建設(shè)工作。把生態(tài)文明建設(shè)作為社區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，引導(dǎo)和動(dòng)員廣大群眾參與生態(tài)文明建設(shè)工作，使每個(gè)公民在享受生態(tài)環(huán)境權(quán)益的同時(shí)，自覺(jué)履行保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法定義務(wù)。^[9]